关键词：检察机关；年度报告；困惑与破解
一、年度综合报告的目的和现状
按照预防职务犯罪年度综合报告制度的设计要求，当年年底至第二年年初，从最基层的县级检察院到最高人民检察院，各级检察机关都要对过去的一年里，本区域内发生的职务犯罪的现象、特点、原因、规律和发展变化趋势，以及管理上、制度上、体制机制上存在的缺陷、漏洞等进行综合分析，提出针对性措施，提交给同级党委、人大、政府提供决策参考，从而不断增强职务犯罪预防工作的综合效应，大力推动党委领导下的社会大预防工作格局。
从目前各级检察机关的年度综合报告来看，一方面各级检察机关的综合报告有相对统一的体例格式，比如说综合报告都是紧密结合了当地的实际情况，内容上涉及到查办职务犯罪的基本情况、当地职务犯罪呈现的主要特点及发案原因分析、职务犯罪发展趋势、预防职务犯罪的对策建议等。另一方面各级检察机关的综合报告存在一定的差异，从撰写的形式和范围上不尽相同，比如说有些综合报告除了翔实的数据、周密的论述外，还穿插了大量生动的案例和直观的图表，有些综合报告则同时连带分析了近3年或近5年的惩治和预防职务犯罪的工作情况。总体而言，各级检察机关的预防职务犯罪年度综合报告都能反映职务犯罪预防工作，都具有一定的针对性、实效性、前瞻性，都能为当地党委、人大、政府的决策提供一定的参考，都在很大程度上促进了当地职务犯罪预防工作的发展。
二、年度综合报告存在的困惑
根据各地检察机关自侦案件的查办和职务犯罪预防工作实际，各省市院的职务犯罪预防年度综合报告较为全面地反映出了职务犯罪案件的共性和特点，为当地党委、人大、政府的决策提供了较为有效的参考。但是，相对于省市院的年度综合报告而言，基层检察院由于受地域范围局限、自侦案件查办数量不多、预防工作人员配备相对不足等限制因素，预防职务犯罪年度综合报告所反映的内容也相应受到全面性和系统性的限制。基层检察机关在撰写年度综合报告过程中，主要有以下两方面的困惑。
1、案件查办领域偶然性较大，综合报告无法准确表述案件变化趋势。
按照预防职务犯罪年度综合报告制度的设计要求，检察机关要结合本区域内发生的职务犯罪的现象、特点、规律、原因和发展变化趋势进行分析，然后在工作管理、制度建设等方面提出相应的预防对策，提交给同级党委、人大、政府参考。也就是说，年度综合报告的基本内容之一就是要对本地区的案件查办情况进行一个总的分析，找出规律，分析出案发趋势。但是在一般情况下，职务犯罪查处的偶然性比较大，在一定程度上很难简单根据案件查办的情况来客观地表述本地区的案况，比如说这一年自侦案件查办的领域，并不一定是职务犯罪发生最为严重的领域，这是一个客观事实，主要原因也很简单，比如说自侦部门年初得到举报，初查之后立案查办，结果查出一大批案子，由于精力有限，一年可能就只查办了举报的一两个领域，其他领域有线索可能也要等等；再比如说，自侦人员通过技术培训和经验交流，突然对某一领域的侦查能力大大提高了，或者根据工作要求对某一领域的侦查力度加大了，那么有可能这个领域在这一年查办出来的职务犯罪就比较多，但是这显然不能表述为该领域一定是这一年职务犯罪最为严重的领域。
因此，基层检察机关在撰写预防年度综合报告的时候，对如何科学客观地表述本地区案况的规律性和案发趋势的变化情况是一个不可回避的问题。
2、预防部门参与自侦案件不够，综合报告无法作出对案件的深入剖析
对于基层检察机关而言，预防部门的相当一部分工作在很大程度上依赖于自侦部门的案件查办工作，比如说案件剖析和检察建议工作的开展，如果对案子没有深入了解，那么只能泛泛而言。根据近几年惩治和预防职务犯罪实际工作的需要，各级检察机关在研究试行职务犯罪的侦防一体化建设，要求侦中有防，防中有侦，具体而言是自侦人员要参与预防工作，预防人员要参与自侦工作，但是对于具体的工作规则一直没有一个统一的文件，所以在现实工作中，对于基层检察机关的预防人员参与到自侦案件中，对案件进行深入分析存在一定的困难，主要是两方面的原因。一方面，一些基层检察机关自侦部门认识存在偏差，认为案件查办本身就是自侦部门的工作，跟预防部门关系不大，如果要专门抽出时间来配合预防部门开展预防工作，迫于办案压力，自侦人员的积极性显然不高。另外，由于跟考核没多大关系，自侦部门在拿下笔录之后，对悔过书的质量基本不会提出什么要求，因此移交给预防部门的悔过书基本无法深层次地反映当事人的案况。另一方面，就目前的预防工作而言，不少基层检察机关的预防人员配备不充足，因此在完成日常的预防业务工作之后，很难再有精力参与到自侦案件查办时的预防工作之中进行深入剖析调研。
因此，基层检察机关在撰写预防年度综合报告的时候，对本地区案况的原因和特点如何避免泛泛而言，切实提出针对性强、操作性强的预防对策是一个非常重要的问题。
三、写好年度综合报告的思路
最高人民检察院宋寒松厅长指出，建立职务犯罪预防年度综合报告这一制度的初衷就是引起同级党委、人大和政府部门的重视，动员整个社会的力量，推动社会大预防建设。既然年度综合报告的主要目的是根据本地区的职务犯罪查办和预防情况，通过撰写高质量的预防年度综合报告来受到当地党委、人大、政府的高度重视（相关领导最好能作出批示），从而强化各地预防职务犯罪工作的落实，最终减少和遏制职务犯罪的发生。那么基层检察机关在撰写年度综合报告的过程中，就要开拓思路努力克服客观局限，在对本地区的案况进行必要分析之外，完全可以根据自身的预防工作亮点和预防工作创新之举进行研究强调，不断为当地党委、人大和政府的职务犯罪预防建言献策。
1、做好预防基础工作，加强自侦部门预防联系。
职务犯罪预防工作要坚持依托于自侦部门案件的查办，这是职务犯罪预防的基础。对于基层检察机关预防部门而言，坚持立足自身职能，紧密结合自侦部门的执法办案，开展预防咨询、预防调查、案件剖析、检察建议、警示教育、行贿犯罪档案查询等预防职务犯罪工作才能做出预防成果，才能总结出有质量的综合报告。考虑到实际工作情况，预防部门要主动积极联系自侦部门，通过分管领导和部门负责人的沟通协调，将预防工作合理深入自侦部门工作，通过对自侦案件当事人的谈话交流，深入了解案发原因。在具体的方式方法上，预防部门可以通过选择性地找几个典型或者新型案件的当事人进行约谈，对于普通案件的当事人，可以通过对承办人员的咨询了解，要求当事人认真撰写悔过书即可。在自侦部门撰写剖析报告之前，对承办人员进行要点提醒和指导，同时通过内部党委领导下的预防考核机制，及时敦促自侦部门完成高质量的案件剖析报告，另外在制作检察建议和进行预防咨询、预防调查过程中，加强对自侦部门的沟通协调，不断在预防工作中取得有效成果，为撰写年度综合报告提供真实、客观的内容。
2、开拓预防工作思路，积极推进惩防体系建设
基层检察机关预防工作是当地反腐败工作全局中的一个重要组成部分，只有紧紧围绕当地党委中心工作大局，不断开拓预防工作思路，积极融入惩防体系建设全局，撰写出来的综合报告才会有广度和深度，只有这样提出的对策和建议才能及时转化为党委、人大、政府的决策参考。同时，为制作高质量的预防综合报告，应注意以下三点。
第一，加强预防工作认识，提高预防工作地位。
预防工作是个全局化的工作，只要手段好，方式方法恰当，产生的效果在一定程度上比单纯的职务犯罪查办还要好，而且更容易融入当地惩防体系建设的总体格局。但是从实际情况来看，尽管近年来预防工作宣传较多，但是一些基层检察机关依旧只重视职务犯罪的惩处，对预防职务犯罪的功用认识不足、经费投入不够。因此，首先要提高预防工作的重要性认识，提高预防工作的地位，同时保障充足的预防经费，这些是顺利开展各项预防工作，撰写综合报告内容的基础。
第二，加强预防队伍建设，培养一专多能人才。
科学、有效地开展预防职务犯罪工作，不仅要在观念上重视，更为重要的是要培养一专多能的人才。预防工作开展地好不好，能不能为当地党委、人大、政府提供建设性的建议和参考，关键还是要看预防人员的工作能力怎么样。预防人员不仅要能看到案件中暴露出来的倾向性，苗头性问题，要有发现线索，突破线索的能力，甚至还要有相当的初查能力。另外，预防人员不仅要会说，会宣传，还要会写，会调研，这些都是把预防实际工作有效转化为综合报告的关键。
第三，加强预防工作创新，提升预防工作实效。
一、年度报告制度概述
（一）职务犯罪预防年度报告制度的产生
2010年7月13日，全国检察机关查办和预防职务犯罪工作会议上，高检院提出要在每年年底对职务犯罪的发案情况、特点规律、原因和发展变化趋势，以及制度上、体制机制上存在的缺陷、漏洞作出分析，提出有针对性的惩治措施和预防对策，形成年度职务犯罪发生情况、发展趋势和预防对策报告。
2010年10月27日，检察长向十一届全国人大常委会第十七次会议所作的《最高人民检察院关于改进渎职侵权检察工作情况的报告》中正式提出，“建立职务犯罪预防年度报告制度,及时研究职务犯罪发案态势和预防对策,每年形成综合报告提交党委、人大、政府和有关部门参考。”
2010年11月，在全国各省级检察院职务犯罪预防处处长会议上，高检院就年度报告制度逐一征求了各省级院的意见和建议，对此项工作提出了具体的要求，并组织调研组走访各级检察院，对年度报告制度进行专题调研，督促此项制度的贯彻落实。
为抓好和推动各地能够高质量地完成预防职务犯罪年度报告，2010年12月1日，全国检察机关职务犯罪预防年度综合报告制度高级研讨班召开，专题讨论如何建立“年度职务犯罪发生情况、发展趋势和预防对策报告制度”并高质量完成年度报告。
（二）职务犯罪预防年度报告特点
全局性。检察机关预防职务犯罪年度综合报告制度，旨在更加重视对一县一市一省，甚至全国一个时期职务犯罪发生特点、发案规律、犯罪原因及发展变化趋势的深入分析，反复发生的问题从规律上找原因，普遍发生的问题从机制上找原因，深入研究职务犯罪多发易发的体制性原因和机制上漏洞，寻求解决源头性、根本性、基础性问题的办法，提出惩治和预防职务犯罪的体制机制改革、政策调整、制度健全、法律完善和社会管理创新等具有全局意义的防治对策。
系统性。预防职务犯罪年度综合报告制度要求检察机关在广泛收集犯罪信息、深入开展预防调查，深刻剖析典型案件的基础上，把发案特点、规律、动向分析与行业、部门、岗位的工作运行体制机制和规章制度研究结合起来，通过归纳、比对等科学的分析方法，查找体制机制和规章制度方面的漏洞与缺陷，把零散的经验总结到一起,避免一般化和表面化，更有层次,更有高度。
前瞻性。预防职务犯罪年度综合报告制度要求检察机关针对职务犯罪发展变化的情况、趋势和易发多发领域、类型、部位等进行预警预测，有利于推动工作模式由“亡羊补牢”式向“未雨绸缪”式发展。
实用性。预防职务犯罪年度报告制度的开展，为决策层提供一手的、鲜活的参考资料,有利于党委、人大、政府和有关部门全面掌握职务犯罪发生的特点规律、变化趋势,从总体上研究部署、推进党风廉政建设和反腐败工作；为完善现行体制和制度提供很好的建议，有利于建立完善各系统、各行业内控机制,推动系统性地落实预防措施,促进依法行政,加强廉政建设。
（三）预防职务犯罪年度报告制度的意义
职务犯罪预防年度报告制度推行以来，引起了同级党委、人大和政府部门的重视，动员了社会力量形成社会大预防，推动了预防成果的转化应用，提高了预防工作的地位和作用，扩大了预防工作的影响力和公信力。
二、提高职务犯罪预防年度报告质量，筑牢金字塔的核心力量
（一）加强预防部门队伍建设
提高职务犯罪预防年度报告质量，抓好自身建设尤为重要。为建立一支有素质、有能力的预防职务犯罪队伍，我院一是加强组织建设，把政治强、业务精、具有较强组织能力和工作经验的优秀干部充实到预防部门的领导岗位，选配熟悉政策法律和办案业务，综合能力强的人员充实预防队伍。二是强化侦防一体化建设，根据基层院人少事多的特点试行一人多岗制，实现干警在反贪、反渎部门和预防部门兼职，更好地促进了预防部门与侦查部门的联系配合。三是加强思想政治工作，坚持用中国特色社会主义理论武装头脑，坚持正确的人生观、价值观、世界观，坚持社会主义法治理念，坚持“三个至上”和“四个在心中”，始终保持预防工作正确的政治方向，做理性、平和、文明、规范执法的榜样。四是加强能力建设。采取多种形式开展素能培训、岗位练兵，提高预防队伍的整体素质。努力打造一支具有坚定的政治信念和正确的法治理念，具有对社会发展形势的洞察能力，对法律政策的综合运用能力，对职务犯罪变化趋势的分析能力，对预防对策措施的研究能力和对人民群众、社会各界的动员能力的预防队伍。
（二）改善日常工作习惯，注重平时积累
抓好日常性基础工作对提高报告撰写质量和效率十分重要。没有平时的积累，要拿出高质量的综合报告是不现实的。抓好基础工作，一是提高犯罪嫌疑人“悔罪”等材料的获取水平。要通过侦防一体化的深化，把获取悔罪材料作为侦查部门的重要预防职责进行落实。这既是克服犯罪嫌疑人翻供、巩固证据的要求，也是庭审揭露犯罪、宣传法制的需要，更是开展警示预防的重要素材。侦查部门在讯问犯罪嫌疑人时，要注重对其犯罪思想演变、原因、动机等方面的讯问，并在案件侦终后，及时将犯罪嫌疑人的悔罪材料移送预防部门。这可以对综合报告的撰写，特别是分析犯罪主客观原因提供最直接的资料。二是提高对侦查终结案件分析的水平。坚持“一案一分析”,反贪、反渎部门侦查的每起案件材料都要归类到预防部门,而且每起案件结束后,侦查部门、预防部门都要做分析。针对一个时期或某一类型案件,预防部门每隔一段时间还要作出分析报告。
（三）树立大局观念
职务犯罪预防年度报告的落脚点是提出防控措施和预防对策，以供决策参考，我院自觉将预防工作融入惩防体系建设，提高综合报告的广度和深度。自觉将预防工作融入党委中心工作的大局。只有关注党委中心工作，思考和撰写综合报告，提出的对策和建议才能及时转化为党委和政府的决策，服务好中心工作。
（四）完善基本内容，提高报告的可读性、感染力和说服力
职务犯罪预防年度报告基本内容应大体包括职务犯罪性质、危害和总体状况，职务犯罪特点、原因、规律等。对职务犯罪进行全面、系统的分析，研究其滋生的背景、条件和危害，提出相应的对策等。同时，年度报告内容还应包括职务犯罪和预防职务犯罪的一般概念，开展惩治和预防职务犯罪工作的简要情况、主要做法、经验、成效以及遇到的困难、问题和改进意见。笔者认为，其基本内容应由以下三部分组成:
第一，职务犯罪的总体状况。这是年度报告的重要前提，也是供党委、人大、政府决策参考的重要依据之一。总体状况包括职务犯罪发案和查处情况、罪名分布情况、犯罪动机和特点等情况。
职务犯罪发案和查处情况。内容包括：检察机关查办职务犯罪的重点，立案侦查职务犯罪案件数、提起公诉数，查处不同级别国家工作人员数和年龄、文化、职务、政治面貌分类数，追缴赃款赃物和非法所得数，为国家挽回经济损失数。查办大要案数，这可以考察和衡量职务犯罪严重程度，大案是数额指标，要案是级别指标。立案侦查数、提起公诉数、挽回经济损失数、查处大要案数可与上年度对比，并标明百分比。本地区易发、多发案件的查处情况要作为年度报告的重要内容反映，并标明有关数字和百分比，同时列举少量有代表性的重大典型案例，这样更有说服力。
职务犯罪罪名分布情况。要注意按检察机关查办职务犯罪案件管辖范围，依照贪污贿赂类、渎职类、侵权类三大类案件列举不同罪名，并标明此类案件的百分比，以及涉案人员、年龄、文化、身份等不同层次的分布情况。从检察机关近几年查办的职务犯罪案件看，贪污、贿赂、挪用公款案件数量约占查办贪污贿赂类案件总数的一半以上，这些年贿赂案件呈上升趋势；、、等案件约占查办渎职侵权类案件的一半以上。诸如此类案件罪名分布应以数字形式交代清楚，有关数字可与上年度对比并标明百分比。
职务犯罪的主要特点。通过对办理的案件进行具体分析和概括，指出职务犯罪的特点。比如：职务犯罪要案数量上升，犯罪金额不断增大，领导干部尤其是中高级干部卷入犯案；党政机关、行政机关、司法机关和经济管理部门职务犯罪突出，涉及国计民生的重点行业、系统职务犯罪增多；职务犯罪窝案、串案多发，团伙犯罪、单位犯罪突出；职务犯罪手段不断翻新、“一把手”犯罪、秘书犯罪、“家族化”犯罪、“低龄化”犯罪、与黑社会性质犯罪结合、贪官外逃等，这些都是职务犯罪的主要特点，应写入年度报告。
第二，职务犯罪的发生原因与危害。职务犯罪主观原因是职务犯罪的内在动因，系包括动机、心理、激情等内容的复合体。诸如轻视学习、放松改造，素质不高、道德低下，崇拜权力、讲究特权，个人主义、私利当头，贪图享乐、权色交易，心理失衡、铤而走险等。而管理漏洞、权力“寻租”，制度不全、监督无力，腐败文化、乘虚而入，重视打击、轻视预防，有法不依、执法不严等，这些都是职务犯罪的客观原因。在年度报告中，应结合本地实际分析有关职务犯罪原因，从中寻求解决办法。
职务犯罪侵害的是国家对公共事务的管理职能和政府的廉洁性，此类犯罪背离社会公平正义，波及公众工作和生活，危害性极大。一是破坏国家公共管理职能，影响政治稳定；二是破坏法治建设，危害法治基础；三是危害正常社会关系和社会公正；四是败坏社会道德和良好风俗，降低道德水准等。这些都可以视情况写入年度报告，还可以根据本地易发、多发职务犯罪情况对危害状况进行专门阐述。
第三，职务犯罪防治对策。科学地、有针对性地提出职务犯罪防控措施和预防对策尤为重要，这是年度报告的内在要求和根本目的。在年度报告中，一要从宏观方面有针对性地对职务犯罪情况提出预防对策。比如：从职务犯罪预防的指导思想、综合治理、基本原则、工作机制、职责划分以及检察机关在惩治和预防职务犯罪中的地位和作用等方面提出对策建议。二要从微观方面有针对性地提出职务犯罪预防对策。三要从行业或领域，如党政机关、司法机关、行政机关以及金融、国企、建筑、交通、教育、医药、卫生、农村等关系国计民生的行业领域，对职务犯罪提出预防对策。四要根据本地区易发、多发职务犯罪情况，有重点地、有针对性地提出防控措施和预防对策，使年度报告更具有深度和广度，更具有战略性、前瞻性和可操作性。
（五）明确职务犯罪预防年度报告的写作要求
年度报告要论证系统，逻辑严密，摆事实，讲道理，具有很强的说服力，使之成为科学决策的可靠资料。因此，一定要深入调查研究，充分占有素材，精心提炼主题，并在此基础上注意写作技巧，做到层次清楚，条理分明，先后有序，详略得当，联系紧密，层层深入，真正使年度报告具有鲜活感和生命力。
三、职务犯罪预防年度报告上报区委，争取党委支持，构建金字塔的顶部力量
高检院检察长强调：查办和预防职务犯罪工作是当前廉政建设和反腐败斗争的重要组成部分，必须毫不动摇地坚持党的领导。要主动地经常地向党委汇报预防职务犯罪工作的重大部署、重大问题和重要事项，争取党委加强领导，依靠党委领导动员各有关部门和社会力量参与职务犯罪预防工作，依靠党委领导解决工作中遇到的困难和问题，依靠党委领导取得在预防职务犯罪工作的机构编制、经费、设施、装备和预防职务犯罪教育基地建设等方面的支持。
2011年7月，我院向区委政府报送了职务犯罪预防年度综合报告。该报告得到了区委、政府、人大、政协领导的重要批示。根据区委张椿林副书记指示，我院将报告发送至全区50个区直机关单位，推动了在党委领导下，社会大预防的有效开展。
四、转化职务犯罪预防年度报告成果，推进社会管理创新，形成金字塔的主体结构
年度报告在对检察机关全年查处的职务犯罪案件进行全面收集整理的基础上，系统分析职务犯罪的发案环节特点、原因规律、趋势变化，最终落脚点是提出具有全局性的防治对策，为党委政府从总体上研究部署、推进党风廉政建设和反腐败工作提供参考，是推动各职能部门、系统行业建立完善内控机制，落实预防措施，加强廉政建设。我院在提高年度报告质量的基础上，着力强化年度报告的转化效益，提高预防工作的社会综合效能。
一是通过党委领导下的多部门参加的联席会议制度，强化信息交流沟通，形成多方协商、启动迅速、共同研讨、联合调查、联手预防的社会预防格局。
二是提高检查建议的运用和管理水平，通过检察建议方式转化年度报告成果，推动社会管理创新。第一，针对发案单位的管理漏洞，及时向发案单位发出检察建议。我院在查办区保险事业管理处原副主任贪污社保基金190余万元大案的同时，向区人事劳动和社会保障局发出了设立专职基金管理监督机构、建立重要岗位轮岗制度、实行目标管理责任制的检察建议，有效促进了规范监督社保基金的管理和使用，消除了该项资金使用的安全隐患，从而确保了广大人民的合法权益。第二，针对区域重点问题进行查析，以建议促管理。发展新农村建设是我区实现“一区四化”的重要战略之一，农村的“三资”管理是我区的重点问题，我院与区纪委、监察局、农牧局联合组成专项调查组，采取听取汇报结合实地检查、查阅账目结合核对实物的方法，对全区三个镇99个行政村的集体资金、资产、资源的使用管理情况进行了全面监督和调查。经查，“三资”在财务管理、使用及民主监督方面存在诸多的管理问题和漏洞，对此，我院及时向各镇、村发出检察建议，帮助镇、村建立起在思想、制度、监督管理等方面的防线，规范了“三资”管理，确保了农民的知情权、参与权、决策权和监督权，从而维护了我区的和谐稳定。第三，及时向当地党委政府和有关部门发出检察建议，创新机制，服务区域经济发展和社会稳定。我院在《关于在中共山海关区委党校创建预防职务犯罪教育基地的调查报告》基础上，向区委发出了与区委党校联合创办“山海关区预防职务犯罪教育基地”的建议，得到了区委的批准和高度重视。我院通过对区政府近三年采购情况的预防调查，及时向区政府提出在全区政府采购实行行贿犯罪档案查询准入制度的建议，得到了区政府的重要批示，并与区财政局联合发文决定，要求所有参加投标的供应商必须提供“行贿犯罪档案查询”结果，并以此作为参加投标的必备文件之一。
三是加强预防整改措施落实情况的跟踪监督。我院着力强化预防工作的干预性，对一些整改不力的部门和单位及时督促落实，必要时向党委政府和上级主管部门报告。
五、加强职务犯罪预防年度报告宣传工作，夯实金字塔的底层基础
我院坚持预防工作与群众路线相结合，以年度报告为素材，通过新闻媒体、网络等平台加大预防工作的宣传力度，一是通过宣传动员与引导广大人民群众和社会力量，加强对国家工作人员职务行为的监督，促进权力的规范运行，遏制和减少职务犯罪。二是在开展预防宣传活动的同时，通过专访和阅卷调查等形式，了解公众对职务犯罪状况的看法，了解公众对惩治和预防职务犯罪工作的评价，征求他们对惩治和预防工作的意见和建议，争取他们支持和参与预防职务犯罪工作。
综合报告制度是高检院为推进新形势下检察机关预防工作创新发展而推出的一项重要举措，目前尚处在起步阶段，我院尝试构建“金字塔”模式，通过努力提高自身素质，争取群众的参与、各有关单位的配合、党委领导的支持，多层次、多角度、立体化地执行这一制度，有力推进社会管理创新。
预防组织架构的组成分为三个层面：社会预防职务犯罪领导机构、外部合作预防机构组织、检察机关内部协调预防组织，并建立党委统一领导的社会预防机制、外部合作预防机制、检察院内部组织协调机制等三大预防机制。
（一）社会预防领导机构
建立党委统一领导的社会预防机制，即党委统一领导、有关单位参加、检察机关发挥职能作用的社会预防职务犯罪工作领导机构，将预防职务犯罪工作纳入党委领导下的反腐败和综合治理总体格局中。由市委主要领导牵头，成立了海城市职务犯罪预防工作领导小组，为检察机关预防职务犯罪工作的深入健康发展提供良好的政治和组织保障。
（二）外部合作预防组织
建立外部合作预防机制。根据工作需要，由检察机关积极倡议，由市总工会、妇联、共青团共同发起，经市委同意、市民政局登记批准，成立了海城市检察工作联络员协会，协会下设13个分会，会员200余人，覆盖海城地区社会各界。借助于协会组织活动和检察工作联络员，全方位、动态地获取检察机关开展职务犯罪预防工作信息并反馈社会对检察机关的意见，切实发挥社会共同参与预防职务犯罪的突出作用，客观地、准确地审视和评议检察工作，搭建起检察机关服务和保障地区经济社会发展、服务和保障民生、维护群众合法权益的有效工作平台。通过协会广泛联系法律界、教育界、理论界、科技界、新闻界、管理界等社会各界，充分利用社会资源共同开展职务犯罪预防工作，并加强预防职务犯罪方面的基础理论和重大实践问题的研究和探索。
（三）检察机关内部协调组织
建立检察机关内部组织协调机制。海城市院内设立职务犯罪预防与查办指挥中心，负责指挥职务犯罪预防工作和职务犯罪侦查工作。职务犯罪预防局设立预防警示科、预防调查科、专项预防科，负责组织、调度、实施职务犯罪预防工作，并实行向上级院预防部门报告制度，寻求上级院预防部门对基层预防工作的领导和指导。检察院内设机构对职务犯罪预防工作共同负责、各负其责、互相配合。
1.侦防一体化内部协调组织。强化侦查和预防工作有效衔接、协调配合，增强查办和预防职务犯罪实效。经职务犯罪预防与查办指挥中心决定，职务犯罪预防局组织、调度反贪污贿赂局、反渎职侵权局开展职务犯罪预防工作。派出检察室结合履行法律监督职能落实预防责任（检察室书记为职务犯罪预防工作专职负责人）。职务犯罪预防局统一组织、指导和调度七个镇区检察室的预防工作，各检察室负责按要求落实完成。
2.其他内设机构的预防协作。强化有关内设机构与预防局协作联动，在职务犯罪案件的信息情况交流、预防对策研究和大型预防活动组织实施等方面加强协作配合，做到打防结合、惩防一体，发挥检察机关的整体职能，增加检察机关预防职务犯罪的整体效应。法律政策研究室与职务犯罪预防局共同对职务犯罪预防信息及预防调查资料进行研究和科学分析，准确把握职务犯罪的动态和趋势，提出关于职务犯罪专项预防调查的重点、方向和范围的建议。职务犯罪预防局组织、调度法警大队协助开展职务犯罪预防工作，法警大队予以通力协作。
二、职务犯罪预防工作架构设计
（一）预防工作架构设计理论前提
目前，检察机关职务犯罪预防工作通常作为查办职务犯罪案件的后置性手段，即结合查办职务犯罪案件，通过犯罪分析、预防建议、预防咨询、警示宣传等工作方法，开展个案预防、专项预防、系统预防，以实现职务犯罪预防的工作目标。后置性预防手段的运行，虽然取得了很好的预防效果，但因其具有滞后性特点，具有“亡羊补牢”之意，必然带来社会资源的浪费，导致预防效果的滞后实现，不能成为真正意义上的预防。职务犯罪预防工作架构设计主要基于从源头上解决社会管理层面存在的突出问题这一前提，通过科学的预防工作架构设计，注重事前、事中、事后全程预防，实现预防效果的最大化，实现综合性预防效果。
（二）建立前置性、同步性、后置性预防三者并重工作架构
通过对预防理论的研究和预防实践的总结，探索形成了一套科学有效的预防工作架构体系，其预防工作架构设计理论是：通过前置性的预防方法，消灭、减少职务犯罪发生的可能性；通过运行同步性预防手段，重点预防特定主体、特定事项的职务犯罪发生；通过后置性预防手段，防范职务犯罪再次发生，进而丰富前置性预防方法，实现综合性预防效果。
1.前置性的预防方法。就是采取职务犯罪预防信息收集和预防调查的工作方法，通过科学的研究和分析，掌握职务犯罪状况，探寻职务犯罪发生的原因、条件、特点和规律，查找出相关部门制度、机制、管理上存在的薄弱环节和漏洞，从而提出对策研究，并提出开展专项预防调查工作的重点、范围和方向建议。
2.同步性的预防手段。就是对重大（重点）工程建设、专项资金同步跟踪监督，开展同步预防（即专项预防），以及对国家工作人员进行业务素质教育、职业道德教育和对国家工作人员的公务行为进行同步考察、监督等。这种预防手段是伴随着特定的主体及主体的行为这一动态进行的。
3.后置性的预防手段。就是结合查办职务犯罪案件，开展个案预防、系统预防，以防止犯罪的再次发生、连续发生，同时形成心理强制力，对可能实行职务犯罪的主体起到震慑作用。具体工作手段是：结合职能以及查办职务犯罪案件和其他执法活动，开展犯罪分析、预防建议、预防咨询、预防宣传和警示教育、行贿犯罪档案查询等工作。
4.综合性的预防效果。一是查找出机制、管理漏洞，提供对策研究，建立健全防控机制；二是发现案件线索，提出侦点和方向建议，移送职务犯罪预防与查办指挥中心，并在举报中心备案；发现违法违纪行为或涉嫌普通刑事案件，依法移交有关部门。
（三）预防工作架构设计内容
1.职务犯罪预防信息收集。预防信息收集是预防调查的前置性工作内容。职务犯罪预防局运用现代化科技手段，收集职务犯罪预防信息，及时把握职务犯罪高发易发领域、岗位、人员相关信息，建立全市各行业的职务犯罪预防信息库。
（1）重大（重点）工程、专项资金的备案预防信息。职务犯罪预防局向重大（重点）工程建设项目主管部门和专项资金管理部门发出备案预防通知书，相关部门按照备案预防的要求送交备案预防相关材料。根据对备案预防信息的分析，研究确定开展预防调查的项目或制定同步预防工作规划，报职务犯罪预防与查办指挥中心决定，开展职务犯罪预防调查或同步预防（即专项预防）。
（2）系统、行业、单位普遍信息。普遍收集金融、建设、卫生、税务、国土、环保、司法、民政、交通、水务、教育、保险、国企等行业系统及中介机构的单位基本数据，以及从业人员、业务工作的相关信息。加强与海城市检察工作联络员协会的联络，借助于检察工作联络员，为开展职务犯罪预防工作提供信息情况；根据工作需要，联合纪检监察、财政、审计等有关部门开展职务犯罪预防信息的收集；与反贪、反渎、侦监、公诉、监所、民行等部门建立职务犯罪信息通报制度。职务犯罪预防局对职务犯罪预防信息进行研究、分析，确定开展预防调查的项目，报职务犯罪预防与查办指挥中心决定。
（3）职务犯罪案件及行贿犯罪案件信息。公诉部门在收到职务犯罪、行贿犯罪的生效判决书、裁定书后，将判决书、裁定书和案件审查报告送交职务犯罪预防局，职务犯罪预防局将有关犯罪信息资料录入职务犯罪预防信息库。反贪污贿赂、反渎职侵权、检察室等自侦部门对于立案侦查的职务犯罪案件，立案后将审查结论报告抄送职务犯罪预防局。对于典型职务犯罪大案要案、窝案串案、新型犯罪案件，确有实时同步开展预防必要的，经职务犯罪预防与查办指挥中心决定，预防局指派专人参加办案组，介入侦查活动。对有延展性、放射性的情况，开展专项预防调查。自侦部门经初查不具备立案条件，但具有明显预防价值的，在不予立案后将审查结论报告抄送职务犯罪预防局。有专项预防调查必要的，经职务犯罪预防与查办指挥中心决定，开展专项预防调查。举报中心管理的案件线索中，因不认为有犯罪事实需要初查而未决定初查的，将线索抄报职务犯罪预防局。经统计、研究、分析，认为有开展专项预防价值的，报职务犯罪预防与查办指挥中心决定，开展专项预防调查。自侦部门在职务犯罪案件侦查终结后，将侦查终结报告及意见书、不意见书、撤销案件意见书抄送职务犯罪预防局。职务犯罪预防局结合查办职务犯罪典型案例开展个案预防、系统预防。针对发案单位在机制、制度和管理监督等方面存在的漏洞和薄弱环节，提出检察建议，提供预防对策意见，推动建立健全防范控制机制。职务犯罪预防局结合职能以及查办职务犯罪案件和其他执法活动，开展犯罪分析、预防建议、预防咨询、预防宣传和警示教育、行贿犯罪档案查询等工作。
2.职务犯罪预防调查。职务犯罪预防局开展预防调查，根据职务犯罪发生的实际状况，或者围绕可能引发职务犯罪的隐患，通过专业化的途径、方法和手段，探寻职务犯罪发生的原因、条件、特点和规律，发现体制、机制、制度和管理上的漏洞，寻求有效预防对策。通过预防调查，扩大职务犯罪专项预防调查视野，明确开展专项预防调查的重点、方向和范围。预防调查实行立项审批制。对不涉及地区大局、无重大影响的局部行业预防调查，报职务犯罪预防与查办指挥中心决定；对涉及地区大政方针、重大决策、有重大影响的预防调查，提请检察委员会讨论决定。并报上一级人民检察院预防部门备案。预防调查结束后，由职务犯罪预防局制作《职务犯罪预防调查报告》。
3.职务犯罪预防调查分析。法律政策研究室与职务犯罪预防局共同对职务犯罪预防信息及预防调查资料进行整理、研究和科学分析，准确把握职务犯罪的动态和趋势，提出关于职务犯罪专项预防调查的重点、方向和范围的建议。由法律政策研究室形成《职务犯罪预防调查分析报告》，报职务犯罪预防与查办指挥中心决定。《职务犯罪预防调查分析报告》的主要内容：预防信息基本情况，预防调查情况，存在的问题，原因分析，特点、规律、动态和变化趋势分析，专项预防调点、方向和范围的建议等。职务犯罪预防与查办指挥中心对《职务犯罪预防调查分析报告》进行讨论，决定是否开展专项预防调查。
4.职务犯罪专项预防（即专项预防调查）。职务犯罪预防局开展专项预防，运用专业性的途径、方法和手段，查找体制、机制、制度和管理上的漏洞，寻求有效预防对策，建立健全防控机制。通过专项预防，扩大侦查视野，明确侦查方向、范围和重点，为“抓系统，系统抓”的办案方针、践行加大办案力度、提高办案效率提供基础保障。
（1）职务犯罪预防局针对以下情形开展专项预防。一是法律政策研究室提请的《职务犯罪预防调查分析报告》，经职务犯罪预防与查办指挥中心讨论后，决定开展专项预防的。二是职务犯罪预防局在个案预防工作中，发现个案有延展性、放射性，发案单位在机制、制度和管理监督等方面存在漏洞和薄弱环节，可能存在窝案串案，有明显预防价值，经职务犯罪预防与查办指挥中心决定开展专项预防的。三是职务犯罪预防局对自侦部门经初查不具备立案条件，但在制度、管理上存在易发职务犯罪的漏洞和隐患，可能存在其他职务犯罪信息，具有开展专项预防调查必要，经职务犯罪预防与查办指挥中心决定开展专项预防的。四是职务犯罪预防局对举报中心管理的、未决定初查的案件线索进行统计、研究、分析，认为有开展专项预防调查价值，经职务犯罪预防与查办指挥中心决定开展专项预防的。
（2）职务犯罪专项预防由职务犯罪预防与查办指挥中心决定。专项预防立项后，职务犯罪预防局认真研究制定专项预防方案，开展专项预防工作。根据工作需要，职务犯罪预防与查办指挥中心统一组织、指挥职务犯罪预防、反贪污贿赂、反渎职侵权、检察室、法警大队等部门开展专项预防工作。专项预防结束后，由职务犯罪预防局制作《职务犯罪专项预防情况报告》，提请职务犯罪预防与查办指挥中心讨论决定。
（3）根据职务犯罪预防与查办指挥中心对《职务犯罪专项预防情况报告》作出的决定，区别专项预防调查中出现的不同情况，作出如下处理。一是查找出有关单位内部机制不健全、管理混乱，明显存在导致职务犯罪发生的漏洞和弊端，需要有关方面采取预防措施的，提出检察建议，提供对策意见，推动建立健全防范控制机制。二是把握职务犯罪的动态和趋势，掌握职务犯罪的行业分布、发案特点、作案手段，抓住可能存在职务犯罪的关键部位以及可能存在的问题，提出查办职务犯罪重点、范围和方向的建议。三是发现职务犯罪案件线索，填写《人民检察院预防部门职务犯罪线索处置表》，经主管检察长批准，及时移交本院职务犯罪预防与查办指挥中心，并向举报中心备案。四是发现有违法违纪行为或涉嫌普通刑事案件的，依法移交有关单位、纪检监察部门或公安机关处理。五是未发现以上四种情形的，立即终结专项预防调查工作，并将有关结果及时反馈给相关单位。
（4）专项预防处理意见落实后，职务犯罪预防局制作《职务犯罪专项预防终结报告》，并立卷归档。
5.职务犯罪惩治与预防报告。立足检察职能，总结惩治和预防职务犯罪工作情况，客观分析职务犯罪发生发展变化形势，深入剖析引发职务犯罪的体制缺陷、机制漏洞以及社会管理中的基础性、根本性、苗头性、倾向性问题，研究提出具体有效的防治对策建议报告，及时报送党委、人大、政府和纪委、政法委及有关部门，推动形成惩治和预防职务犯罪工作的合力，促进惩治和预防腐败体系建设，加强和创新社会管理。
三、预防效果的实现
【内容提要】职务犯罪预防调查权是检察权的重要组成部分,有其特定的概念、性质、特征、要素和程序性规定,预防调查的目的在于提出有效预防对策,作为一种独立的工作方法,是职务犯罪预防工作的一项基础工作,有必要建立健全相应的程序和制度,实现规范运作,充分发挥其预防职务犯罪的内在价值。
预防调查是职务犯罪预防工作的一项基础性工作,是检察预防制度的重要组成部分,检察机关开展预防调查活动不仅具有必要性也具有可行性。笔者从加强预防职务犯罪工作的实务暨检察理论研究的目的出发,通过探究预防调查活动的规律性和法理支撑,期望能对推动我国预防职务犯罪的立法进程,完善中国特色的检察预防制度有所裨益。
一、职务犯罪预防权是检察权应有之义,职务犯罪预防调查权是职务犯罪预防权的重要组成部分
《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条规定,人民检察院通过执法,教育公民忠于社会主义祖国,自觉地遵守宪法和法律,积极同违法行为做斗争。说明检察机关行使检察权的目的,从根本上说就是为了预防和减少犯罪案件的发生。最高人民检察院要求检察机关要结合检察职能开展职务犯罪预防工作,并在全国检察系统成立职务犯罪预防部门专门负责此项工作,也说明检察权的行使与职务犯罪预防两者有着密切的联系。职务犯罪预防权是就其实质是检察机关法律监督权的延伸,是检察机关在履行职务犯罪侦查权、诉讼监督权、行政执法监督权过程中的一种派生权力,职务犯罪预防作为检察机关一项重要业务工作, 就是要立足检察职能结合办案,发现职务犯罪得逞的体制、机制和制度漏洞,深入研究职务犯罪发生的原因、特点和形成规律,从源头上预防和治理职务犯罪。职务犯罪预防权由三种基本权力组成:职务犯罪预防调查权,检察建议权和宣传教育咨询权。<<人民检察院预防职务犯罪工作规则(试行)>>第七条至第十三条用七个条文规定了职务犯罪预防调查权(以下简称预防调查权)的性质、要素和内容。预防调查权的主体是人民检察院预防职务犯罪部门,可以根据需要,单独或者联合有关行业、部门、单位进行。上级人民检察院预防职务犯罪部门可以定期提出专题调查要求,组织下级人民检察院预防职务犯罪部门开展调查。调查对象是围绕可能引发职务犯罪的隐患、非规范职务行为,以及职务犯罪衍化的宏观和微观因素开展预防调查。调查内容是定期对职务犯罪发案情况和典型案例进行分析。查明个案原因、症结,把握类案特点、规律,研究区域、行业职务犯罪状况,了解变化趋势。调查方法是开展犯罪分析,应当查阅有关案件卷宗、档案,向有关单位、人员了解情况,旁听案件的法庭审理,必要时,可以邀请有关专家和专业人员参与。调查结果是预防调查结束后应当提交调查报告,并依据调查结果提出和制订预防措施。在预防调查中,应当注意发现并依照规定作好职务犯罪线索移送等工作。应当就犯罪分析结果提出书面报告并向侦查部门通报。对犯罪分析中发现的重大问题,应当及时向检察长报告并提出工作建议。
二、预防调查权依附于检察机关的法律监督权,但具有相对独立性,主动性、置前性和效果的间接性
作为职务犯罪预防权的主要实现形式,预防调查权的职权基础是检察机关的法律监督权,预防调查活动不能脱离检察机关的职务犯罪侦查活动和诉讼监督活动。预防调查活动的法律监督职能主要体现为立足检察职能开展预防调查,便于监视职权运行状态,及时发现权力运行过程中的失序及原因,以便提出检察建议,开展宣教咨询,通过对权力的程序性和实体性的跟踪监督保证权力干净高效运行。但预防调查权的依附也是有条件的,其行使主体是职务犯罪预防部门而不是侦查、公诉等办案部门。预防调查权也不具有相关的强制措施,也不能对预防对象产生实体影响,而是通过启动检察建议启动纠错机制间接作用于预防对象。<<人民检察院预防职务犯罪工作规则(试行)>>对预防调查权的相对性作了强调,将其与其它检察职能相对分离并专门授权给职务犯罪预防部门行使。预防调查作为一种独立的工作 方法有别于初查、侦查阶段的犯罪调查,预防调查的启动不以接受举报或者申请为条件,不以事后查究和处分某种违法犯罪行为为目的,而是一种通过开展调查,发现犯罪隐患,发出检察建议,预防职务犯罪的发生,同时对调查中发现的涉嫌职务犯罪的线索移交侦查部门处理。因此预防调查是一种建设性工作而非办案程序,只要有开展预防调查的必要,经过内部立项审批程序就可以主动进行。预防调查是实施预防行动的前置阶段,准确制订预防方案,有针对性地实施预防行动,获取预期的预防效果,都必须要以预防调查的质量为基础。特别是检察建议与预防对策是否切实可行,关键取决于预防调查的质量。仅有调查质量还是不够的,预防调查效力的发挥必须通过预防对象内部的制约、纠错机制得以实现,预防调查效果的间接性就要求检察机关要充分运用调查结果,适时发出口头或书面检察建议,帮助预防对象建立预防职务犯罪的有效机制,而这才是预防调查的最终目的。<<规则>>对预防调查权的规定还需要预防实践的丰富和发展,建议高检院职务犯罪预防厅领导对预防调查权不断总结完善,在条件成熟的情况下应在起草<<预防职务犯罪法>>中列入预防调查权,使检察预防调查工作有明确的国家法律依据。
三、预防调查权作为检察机关的一项程序性权力,其运作过程包括立项审批、移送管辖、作出结论和跟踪反馈等操作程序
预防调查不同于职务犯罪初查、侦查,也有别于普通的调查研究,它是检察机关职务犯罪预防部门的一项专业性工作,有严格的程序性规定,最终目的在于查明职务犯罪原因,发现职务犯罪隐患,提出有针对性的预防对策,实现遏制和预防职务犯罪的效果。为了保证预防调查的实施,应当实行立项审批。在实践中职务犯罪预防工作实行项目管理制度,预防调查作为职务犯罪预防工作的一个子项目由项目承办人每年提出调查项目,报部门领导及 主管检察长审批后立项。预防调查主要有三种类型:个案调查、类案调查和专项调查。预防人员每年每年根据拟开展调查的类型提出调查意向,开展可行性研究报告,进一步明确调查目的、内容、形式、范围、费用等基本要素;预防人员将可行性研究报告呈报预防部门领导审核,同意后报主管检察长审批,经主管检察长同意并发出明确的书面指令,预防人员根据签批的文件开展调查研究;对重要的预防调查如大型社会性调查、涉外性调查等社会影响大的项目应报上级检察机关预防部门备案审查,上级检察机关预防部门在备案审查中发现不应立项而立项的,或者应当立项而未立项的,可以指令下级纠正。实践中预防调查与纪检监察和职务犯罪侦查常常存在衔接关系,必然涉及移送管辖。预防部门在开展预防调查活动中收到举报材料或自行发现涉嫌违法或职务犯罪线索,应当参照控告申诉检察职能中的线索分流和归口承办制度,对于应当由其他机关或本院职能部门管辖的案件或事项,应当制作移送函,报经职务犯罪预防部门领导及主管检察长审批后将相关材料和调查结论一并移送管辖。预防调查的结论和成果,除用于对策分析和资料备份外,还用于提出检察建议。预防部门要根据预防调查制作检察建议,对外送达并跟踪反馈,收集信息,保证预防调查效果的充分实现。
四、预防调查权的实体性权力是讯问询问权、调阅案卷权和社会调查权
预防部门及预防人员开展预防调查应按照审批,制定调查方案,收集相关资料,拟写调查报告,运用调查报告及跟踪反馈等程序进行。在预防调查过程中,可以进行询问、查询、座谈、调取有关材料,也可以商请有关部门进行审核、勘验、鉴定。其别要强调预防调查权的三项主要实体性权力。一是讯问询问权。职务犯罪嫌疑人的犯罪心理和动机的剖析必须通过与其进行面对面交流才能了解,其犯罪的主观原因及演变规律还需要通过其亲友及单位同事、领导的口述才能清楚,因此预防调查工作需要借助职务犯罪侦查部门的讯问询问权,才能探究到职务犯罪嫌疑人的深层次犯罪心理,才能制订出更有效的预防对策。所以在检察系统内应赋予职务犯罪预防部门的讯问询问权,预防人员在案件进行到适当阶段,如办案后期证据比较稳定的情况下,以书面请示的形式征得办案人员同意并经检察长审批同意后,可以接触犯罪嫌疑人及有关知情人,制作调查笔录,进行犯罪分析。二是调阅案卷权。预防人员进行个案和类案调查,必须要查阅相关案件卷宗,如果是已结案,可以通过内部程序直接到检察机关档案部门调阅;如果是未结案,涉及案件保密,预防人员应以调阅函的书面形式征得办案人员同意并报经检察长同意,同时保守国家秘密,如果发生泄密等不利于案件查办的情况,应查明事实追究预防人员责任。三是社会调查权。对一些大型社会调查项目,如承担部级或省市级重点课题,预防人员应积极参与,可以牵头组织审计、纪检、监察等部门组成专门调查组联合调查,或开展规模调查,可以和专业的调查机构或知名专家合作,在一定区域内社会预防网络资源对某类群体、现象、事件等进行社会调查,或进行涉外调查,根据<<联合国反腐败公约>>等国际预防性文件的规定与外国专家学者选择国际性重大课题开展联合调查。预防人员开展社会调查要经过检察长同意并报上级检察院备案审查,同时要积极争取本院和上级院的资金和人力资源的支持。
【内容提要】职务犯罪预防调查权是检察权的重要组成部分,有其特定的概念、性质、特征、要素和程序性规定,预防调查的目的在于提出有效预防对策,作为一种独立的工作方法,是职务犯罪预防工作的一项基础工作,有必要建立健全相应的程序和制度,实现规范运作,充分发挥其预防职务犯罪的内在价值。
预防调查是职务犯罪预防工作的一项基础性工作,是检察预防制度的重要组成部分,检察机关开展预防调查活动不仅具有必要性也具有可行性。笔者从加强预防职务犯罪工作的实务暨检察理论研究的目的出发,通过探究预防调查活动的规律性和法理支撑,期望能对推动我国预防职务犯罪的立法进程,完善中国特色的检察预防制度有所裨益。
一、职务犯罪预防权是检察权应有之义,职务犯罪预防调查权是职务犯罪预防权的重要组成部分
《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条规定,人民检察院通过执法,教育公民忠于社会主义祖国,自觉地遵守宪法和法律,积极同违法行为做斗争。说明检察机关行使检察权的目的,从根本上说就是为了预防和减少犯罪案件的发生。最高人民检察院要求检察机关要结合检察职能开展职务犯罪预防工作,并在全国检察系统成立职务犯罪预防部门专门负责此项工作,也说明检察权的行使与职务犯罪预防两者有着密切的联系。职务犯罪预防权是就其实质是检察机关法律监督权的延伸,是检察机关在履行职务犯罪侦查权、诉讼监督权、行政执法监督权过程中的一种派生权力,职务犯罪预防作为检察机关一项重要业务工作, 就是要立足检察职能结合办案,发现职务犯罪得逞的体制、机制和制度漏洞,深入研究职务犯罪发生的原因、特点和形成规律,从源头上预防和治理职务犯罪。职务犯罪预防权由三种基本权力组成:职务犯罪预防调查权,检察建议权和宣传教育咨询权。<<人民检察院预防职务犯罪工作规则(试行)>>第七条至第十三条用七个条文规定了职务犯罪预防调查权(以下简称预防调查权)的性质、要素和内容。预防调查权的主体是人民检察院预防职务犯罪部门,可以根据需要,单独或者联合有关行业、部门、单位进行。上级人民检察院预防职务犯罪部门可以定期提出专题调查要求,组织下级人民检察院预防职务犯罪部门开展调查。调查对象是围绕可能引发职务犯罪的隐患、非规范职务行为,以及职务犯罪衍化的宏观和微观因素开展预防调查。调查内容是定期对职务犯罪发案情况和典型案例进行分析。查明个案原因、症结,把握类案特点、规律,研究区域、行业职务犯罪状况,了解变化趋势。调查方法是开展犯罪分析,应当查阅有关案件卷宗、档案,向有关单位、人员了解情况,旁听案件的法庭审理,必要时,可以邀请有关专家和专业人员参与。调查结果是预防调查结束后应当提交调查报告,并依据调查结果提出和制订预防措施。在预防调查中,应当注意发现并依照规定作好职务犯罪线索移送等工作。应当就犯罪分析结果提出书面报告并向侦查部门通报。对犯罪分析中发现的重大问题,应当及时向检察长报告并提出工作建议。
二、预防调查权依附于检察机关的法律监督权,但具有相对独立性,主动性、置前性和效果的间接性
作为职务犯罪预防权的主要实现形式,预防调查权的职权基础是检察机关的法律监督权,预防调查活动不能脱离检察机关的职务犯罪侦查活动和诉讼监督活动。预防调查活动的法律监督职能主要体现为立足检察职能开展预防调查,便于监视职权运行状态,及时发现权力运行过程中的失序及原因,以便提出检察建议,开展宣教咨询,通过对权力的程序性和实体性的跟踪监督保证权力干净高效运行。但预防调查权的依附也是有条件的,其行使主体是职务犯罪预防部门而不是侦查、公诉等办案部门。预防调查权也不具有相关的强制措施,也不能对预防对象产生实体影响,而是通过启动检察建议启动纠错机制间接作用于预防对象。<<人民检察院预防职务犯罪工作规则(试行)>>对预防调查权的相对性作了强调,将其与其它检察职能相对分离并专门授权给职务犯罪预防部门行使。预防调查作为一种独立的工作 方法有别于初查、侦查阶段的犯罪调查,预防调查的启动不以接受举报或者申请为条件,不以事后查究和处分某种违法犯罪行为为目的,而是一种通过开展调查,发现犯罪隐患,发出检察建议,预防职务犯罪的发生,同时对调查中发现的涉嫌职务犯罪的线索移交侦查部门处理。因此预防调查是一种建设性工作而非办案程序,只要有开展预防调查的必要,经过内部立项审批程序就可以主动进行。预防调查是实施预防行动的前置阶段,准确制订预防方案,有针对性地实施预防行动,获取预期的预防效果,都必须要以预防调查的质量为基础。特别是检察建议与预防对策是否切实可行,关键取决于预防调查的质量。仅有调查质量还是不够的,预防调查效力的发挥必须通过预防对象内部的制约、纠错机制得以实现,预防调查效果的间接性就要求检察机关要充分运用调查结果,适时发出口头或书面检察建议,帮助预防对象建立预防职务犯罪的有效机制,而这才是预防调查的最终目的。<<规则>>对预防调查权的规定还需要预防实践的丰富和发展,建议高检院职务犯罪预防厅领导对预防调查权不断总结完善,在条件成熟的情况下应在起草<<预防职务犯罪法>>中列入预防调查权,使检察预防调查工作有明确的国家法律依据。
三、预防调查权作为检察机关的一项程序性权力,其运作过程包括立项审批、移送管辖、作出结论和跟踪反馈等操作程序
预防调查不同于职务犯罪初查、侦查,也有别于普通的调查研究,它是检察机关职务犯罪预防部门的一项专业性工作,有严格的程序性规定,最终目的在于查明职务犯罪原因,发现职务犯罪隐患,提出有针对性的预防对策,实现遏制和预防职务犯罪的效果。为了保证预防调查的实施,应当实行立项审批。在实践中职务犯罪预防工作实行项目管理制度,预防调查作为职务犯罪预防工作的一个子项目由项目承办人每年提出调查项目,报部门领导及主管检察长审批后立项。预防调查主要有三种类型:个案调查、类案调查和专项调查。预防人员每年每年根据拟开展调查的类型提出调查意向,开展可行性研究报告,进一步明确调查目的、内容、形式、范围、费用等基本要素;预防人员将可行性研究报告呈报预防部门领导审核,同意后报主管检察长审批,经主管检察长同意并发出明确的书面指令,预防人员根据签批的文件开展调查研究;对重要的预防调查如大型社会性调查、涉外性调查等社会影响大的项目应报上级检察机关预防部门备案审查,上级检察机关预防部门在备案审查中发现不应立项而立项的,或者应当立项而未立项的,可以指令下级纠正。实践中预防调查与纪检监察和职务犯罪侦查常常存在衔接关系,必然涉及移送管辖。预防部门在开展预防调查活动中收到举报材料或自行发现涉嫌违法或职务犯罪线索,应当参照控告申诉检察职能中的线索分流和归口承办制度,对于应当由其他机关或本院职能部门管辖的案件或事项,应当制作移送函,报经职务犯罪预防部门领导及主管检察长审批后将相关材料和调查结论一并移送管辖。预防调查的结论和成果,除用于对策分析和资料备份外,还用于提出检察建议。预防部门要根据预防调查制作检察建议,对外送达并跟踪反馈,收集信息,保证预防调查效果的充分实现。
四、预防调查权的实体性权力是讯问询问权、调阅案卷权和社会调查权
预防部门及预防人员开展预防调查应按照审批,制定调查方案,收集相关资料,拟写调查报告,运用调查报告及跟踪反馈等程序进行。在预防调查过程中,可以进行询问、查询、座谈、调取有关材料,也可以商请有关部门进行审核、勘验、鉴定。其中特别要强调预防调查权的三项主要实体性权力。一是讯问询问权。职务犯罪嫌疑人的犯罪心理和动机的剖析必须通过与其进行面对面交流才能了解,其犯罪的主观原因及演变规律还需要通过其亲友及单位同事、领导的口述才能清楚,因此预防调查工作需要借助职务犯罪侦查部门的讯问询问权,才能探究到职务犯罪嫌疑人的深层次犯罪心理,才能制订出更有效的预防对策。所以在检察系统内应赋予职务犯罪预防部门的讯问询问权,预防人员在案件进行到适当阶段,如办案后期证据比较稳定的情况下,以书面请示的形式征得办案人员同意并经检察长审批同意后,可以接触犯罪嫌疑人及有关知情人,制作调查笔录,进行犯罪分析。二是调阅案卷权。预防人员进行个案和类案调查,必须要查阅相关案件卷宗,如果是已结案,可以通过内部程序直接到检察机关档案部门调阅;如果是未结案,涉及案件保密,预防人员应以调阅函的书面形式征得办案人员同意并报经检察长同意,同时保守国家秘密,如果发生泄密等不利于案件查办的情况,应查明事实追究预防人员责任。三是社会调查权。对一些大型社会调查项目,如承担部级或省市级重点课题,预防人员应积极参与,可以牵头组织审计、纪检、监察等部门组成专门调查组联合调查,或开展规模调查,可以和专业的调查机构或知名专家合作,在一定区域内社会预防网络资源对某类群体、现象、事件等进行社会调查,或进行涉外调查,根据<<联合国反腐败公约>>等国际预防性文件的规定与外国专家学者选择国际性重大课题开展联合调查。预防人员开展社会调查要经过检察长同意并报上级检察院备案审查,同时要积极争取本院和上级院的资金和人力资源的支持。
一、进行个案、类案分析，及时堵漏建制，削除影响，提升检察机关自身和发案单位的社会管理信任度
个案、类案分析具有现实性，属于事后预防，它通过对一段时期内检察机关立案查办的职务犯罪案件的分析研究，找出职务犯罪案发的原因、特点和规律，有针对性地提出切实可行的建议对策，帮助发案单位建章立制，堵塞漏洞，以此为诫教育领导干部，杜绝职务犯罪的再次发生。这时候的犯罪分析较之预防调查报告更具针对性和及时性，针对立案查处的案件查找出的问题和原因更具体、分明，乘势提出的建议对策也更实用、可行、有震慑力，更能从根本上、源头上遏制职务犯罪的再生，帮助发案单位改进社会管理工作方法，重塑良好的外在形象。与此同时，也会扩大检察机关的办案影响，向人民群众展示国家反腐的成绩和实际行动，维护法律的权威和尊严，提高检察机关的群众信任度和依赖度。因此，对于检察机关办理的每一起职务犯罪案件，职务犯罪预防部门都要积极与反贪、反渎部门密切沟通联系，及时掌握案件事实和处理进程，深入了解犯罪嫌疑人在每一办案环节的思想动态，必要时职务犯罪预防部门人员可以与嫌疑人见面谈心，与嫌疑人亲朋好友和单位领导同事会谈，形成高质量的个案剖析或类案剖析报告，提出有针对性、可行性的建议对策，发放发案单位，监督纠正改进，真正实现办理案件法律效果、社会效果与政治效果的有机统一。
二、深入开展预防调查，形成可行的高质量预防调查报告，为当地党委、政府和上级检察机关社会管理决策提供参考依据
预防调查具有预防职务犯罪、宣传教育职能，具有前瞻性，是事前预防和事中预防。它是当地党委、政府和上级检察机关正确地预见下达工作目标提供基础性的第一手参考资料，作用非常重要，是职务犯罪预防六大块工作之一。因此，要高度重视，认真仔细开展。一是围绕大局开展预防调查。围绕调结构、转方式和完善基本公共服务、改善民生等重大决策部署，结合当地党委政府的阶段性工作重点， 同步开展预防调查，及时发现已经导致或可能导致职务犯罪发生的体制、机制和监督管理等方面的漏洞；二是围绕重点部门、重点岗位和重点人员进行预防调查。通过走访群众、查阅资料、召开座谈会等预防调查形式，深入分析引发职务犯罪的主要原因，围绕健全制度、控制和遏制职务犯罪，形成有理有据、切实可行的的专项预防调查报告，为当地党委政府和上级检察机关进行社会管理当好参谋、提供决策依据，做到防患于未然。如针对目前水利系统职务犯罪日渐多发，国家扶持的水利工程建设项目屡不达标，注入资金被贪污、截留、挪用现象严重的问题，及时对近年来汝州院查办的水利系统职务犯罪案件梳理分析，采取实地到水利及与水利资金项目有关的部门深入走访调查、调阅有关资料、召开座谈会等形式方法，查找分析水利系统职务犯罪的特点、规律、成因，重点对多发、易发职务犯罪的薄弱环节和关键部位加强研究，查找体制漏洞和机制问题。然后从增强职业道德教育、完善制度、严格管理、加强监督等方面，提出治理和防范的对策措施。形成有分析、有对策、高质量的预防调查报告，及时向当地党委、人大、政府和行业主管、监管部门提出治本性预防对策和建议，促进职务犯罪源头治理。
三、加强检察建议的应用，促进社会管理水平提高
检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要手段之一，其在纠正错误、堵漏建制、预防犯罪以及弘扬社会正义等方面起到重要作用。如果把检察建议与办理职务犯罪案件和预防调查有效结合在一起，会更快更直接地助推职务犯罪预防，帮助发案单位及时改进管理社会方法，更好地为社会、为群众服务，从而减少社会矛盾的发生。主要应用措施为：一是案案有建议。一个单位既然发案，就一定存在工作漏洞，实行一案一建议的做法，能够引起发案单位对职务犯罪危害性、预防性的高度重视。二是建议内容要深入可行。检察建议同个案类案分析报告和预防调查报告一样有问题、有分析、有建议对策，决不能敷衍了事。三是延伸预防，拓宽预防渠道。在执法办案中，不能满足就个案中的突出问题提出检察建议，而要从职务犯罪大多利用职务和身份所形成的便利条件实施，具有行业性特征出发，注重总结普遍性、倾向性和行业存在的突出问题，通过深层次分析总结，在系统内组织开展全行业的职务犯罪预防活动。四是上门送达。为使检察建议真正发挥作用，防止检察建议流于形式，所有检察建议均实行上门送达单位办公室负责人签收的方法，确保单位一把手知道，并监督其及时将落实情况反馈给检察机关。五是借助外力强化跟踪反馈。检察建议发出以后，可以采取加强与检察监督员的沟通联系，借助其人大代表或政协委员的身份优势，邀请他们同检察人员一起对被建议单位进行联合回访，及时掌握检察建议的落实情况，确保检察建议得到落实反馈。通过上述五项措施，保证检察建议作用的有效发挥，对延伸执法效果、预防职务犯罪、参与社会管理起到一定地助推作用。
第64号
《浙江省预防职务犯罪条例》已于2006年11月30日经浙江省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，现予公布，自2007年3月1日起施行。
浙江省人民代表大会常务委员会
2006年11月30日
浙江省预防职务犯罪条例
(2006年11月30日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过)
第一章 总 则
第一条 为了预防职务犯罪，促进国家工作人员依法、公正、廉洁履行职务，根据宪法和有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本省行政区域内预防职务犯罪工作适用本条例。
第三条 本条例所称的职务犯罪，是指国家工作人员的贪污贿赂犯罪，国家机关工作人员的渎职犯罪和利用职权实施的侵犯公民人身权利、民利犯罪及其他犯罪。
第四条 预防职务犯罪工作贯彻标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，坚持教育、制度、监督并重和内部预防、专门预防、社会预防相结合的原则。
第五条 预防职务犯罪工作实行国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体各负其责，社会共同参与的工作机制。
预防职务犯罪工作实行领导责任制，单位主要负责人为预防职务犯罪工作的责任人，其他负责人根据分工承担相应领导责任。
第六条 检察机关、监察机关和审计机关在各自职责范围内，加强监督、指导，做好预防职务犯罪工作。
第二章 职责和措施
第七条 国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体应当履行下列预防职务犯罪的职责：
(一)制定、实施内部预防职务犯罪工作措施，将预防职务犯罪工作列入年度工作计划和廉政建设责任制；
(二)开展内部预防职务犯罪教育，加强对隶属单位预防职务犯罪工作的指导、监督；
(三)建立健全内部监督管理制度，加强对公共采购等重点岗位、环节的监督与管理；
(四)建立、完善任职和公务回避、经济责任审计、领导干部个人重大事项报告等制度；
(五)实行信息公开，自觉接受社会监督；
(六)按职责查处职务违法违纪行为，发现涉嫌犯罪的，及时移交检察机关依法处理；
(七)其他预防职务犯罪职责。
第八条 国家机关应当履行下列预防职务犯罪的职责：
(一)严格执行财经管理制度和干部离任审计制度，加强内部审计监督；
(二)建立健全廉洁准入、失信惩罚制度，促进政府、企业和个人信用体系建设；
(三)推进电子政务建设，建立健全网上审批、网上招标、网上招生等技术预防系统；
(四)规范行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为，建立、完善行政执法责任制；
(五)对政府投资建设项目、经营性土地使用权出让、政府采购、国有资产产权交易等依法实行招标；招标时可以向检察机关查询投标人行贿犯罪档案；
(六)加强行政程序制度建设和行政层级监督，建立依法行政情况考核制度；
(七)建立健全案件办理的监督制约机制和司法纠错机制，依法及时纠正司法过错行为；
(八)其他预防职务犯罪职责。
第九条 国有公司、企业、事业单位、人民团体应当履行下列预防职务犯罪的职责：
(一)遵守法律、法规，严格执行企业经营决策、分配、财务、工程招标投标等方面的有关规定、制度；
(二)建立投资、资产处置、资金运作、物资采购及其他重要经济活动的决策、执行的监督制约机制；
(三)完善职工代表大会和监事会制度，加强对经营管理和财务活动的监督；
(四)加强对人事、财务、采购等重点岗位人员的教育、管理和监督，不得任用、聘任不具有法律规定资格的人担任董事、监事和高级管理人员；
(五)其他预防职务犯罪职责。
第十条 检察机关应当履行下列指导、监督预防职务犯罪工作职责：
(一)依法查处职务犯罪；
(二)收集、分析、处理职务犯罪信息；
(三)提出预防职务犯罪的对策和建议；
(四)开展预防职务犯罪的法制宣传、警示教育和预防措施咨询活动；
(五)建立和完善行贿犯罪档案查询制度，受理行贿犯罪档案查询；
(六)在重点行业、领域与有关单位共同建立预防职务犯罪的工作机制；
(七)检查、通报预防职务犯罪工作情况；
(八)其他预防职务犯罪职责。
第十一条 监察机关应当履行下列指导、监督预防职务犯罪工作职责：
(一)调查处理监察对象违反行政纪律的行为；
(二)开展廉政法制教育；
(三)建立健全廉政建设责任制；
(四)收集、分析、处理行政违纪信息；
(五)检查、通报预防职务犯罪工作情况；
(六)提出预防职务犯罪的对策和建议；
(七)其他预防职务犯罪职责。
第十二条 审计机关应当履行下列指导、监督预防职务犯罪工作职责：
(一)依法开展审计监督，实行单位负责人任期和离任经济责任审计制度；
(二)加强对内部审计的监督和指导；
(三)开展财经法制教育；
(四)收集、分析、、处理财经违纪信息；
(五)提出预防职务犯罪的对策和建议；
(六)其他预防职务犯罪职责。
第十三条 国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体设立的监察或者审计等部门，在检察机关、监察机关、审计机关的指导下承担本单位预防职务犯罪的具体工作。
第十四条 司法行政、文化、新闻出版、广播电视等部门，应当开展预防职务犯罪的法制宣传教育活动。
有关部门和干部培训院校在国家工作人员任职培训时，应当将预防职务犯罪教育列为培训内容。
审判机关、检察机关、公安机关和司法行政部门通过对职务犯罪案件的侦查、、审判和执行活动，对国家工作人员和其他公民进行法制宣传和警示教育。
第十五条 新闻媒体依法对预防职务犯罪工作和国家工作人员履行职务的情况进行舆论监督。
第十六条 国家工作人员应当依法履行职责，自觉接受预防职务犯罪教育和监督。
担任领导职务的国家工作人员应当将预防职务犯罪工作情况列入年度述职报告，接受评议和考核。
第三章 监督和保障
第十七条 检察机关、监察机关、审计机关对有关单位和国家工作人员履行预防职务犯罪工作职责进行督促、检查时，有关单位和人员应当如实提供有关资料，说明有关情况。
第十八条 审判机关、检察机关、监察机关、审计机关在工作中发现有关单位预防职务犯罪工作制度不健全、管理不规范的，应当提出司法建议、检察建议、监察建议、审计建议，以书面形式送达被建议单位，并抄送其主管部门；司法建议、
监察建议和审计建议同时抄送同级检察机关；必要时，检察建议等相关建议抄送同级监察机关、审计机关。
被建议单位应当自收到建议书之日起三十日内，将整改情况书面反馈给提出建议的机关，并报送主管部门。
主管部门应当加强对被建议单位整改工作的督促与指导。
第十九条 检察机关、监察机关、审计机关在预防职务犯罪工作中发现有关单位和国家工作人员违反法律、法规和行政纪律的，应当依法责令其停止或者书面建议其主管部门和其他有关机关责令其停止违反法律、法规和行政纪律的行为。
主管部门或者其他有关机关应当在收到建议书之日起三十日内将处理情况书面反馈给提出建议的机关。
第二十条 任何单位和个人有权对预防职务犯罪工作提出建议、批评和意见，有关单位应当及时研究处理或者转送有管辖权的部门处理。
第二十一条 任何单位和个人对国家工作人员利用职权实施的违法犯罪行为，有权控告和举报，受理部门应当依法调查处理，并为控告人、举报人保密，控告、举报属实、有功的，有关机关应当给予奖励。
第二十二条 任何单位和个人不得打击、报复控告人、举报入。
控告人、举报人因为举报而使本人及其亲属的人身或者财产安全受到威胁时，可以要求公安机关提供保护，必要时，公安机关应当依法采取相应的保护措施。
第二十三条 国家机关、事业单位、人民团体应当把预防职务犯罪工作所需经费列入本部门的年度财务预算。国有公司、企业应当把预防职务犯罪工作所需经费列入本公司、企业的年度财务预算。
县级以上人民政府应当为检察机关、监察机关、审计机关的预防职务犯罪工作提供必要的经费保障。
第四章 法律责任
第二十四条 国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体违反本条例规定，有下列情形之一的，由其主管部门或者监察机关、审计机关责令改正；逾期未改正的，予以通报批评，并对违反行政纪律的单位主要负责人、其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)不履行或者不正确履行预防职务犯罪工作职责，致使本单位发生职务犯罪案件的；
(二)明知本单位国家工作人员涉嫌职务犯罪而隐瞒不报或者不移交检察机关处理的；
(三)干扰、妨碍或者拒不配合检察机关、监察机关、审计机关依法开展预防职务犯罪工作的；
(四)不接受预防职务犯罪的司法建议、检察建议、监察建议、审计建议，造成后果的；
(五)对控告人、举报人进行打击报复或者不依法保护控告人、举报人的；
(六)其他妨碍预防职务犯罪工作的行为。
第二十五条 国家工作人员违反本条例第十六条第一款规定的，由其所在单位、主管部门、监察机关按照有关法律、法规予以处理。
第二十六条 检察机关、监察机关、审计机关不按照本条例规定履行职责的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
预防职务犯罪工作人员、、、泄露秘密的，由其所在单位、主管部门、监察机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附则
第二十七条 依照法律、法规授权或者依法受委托从事公务的组织、单位，参照本条例开展预防职务犯罪工作。
