××乡自接到《关于迎接中央编办等部门和省编办对各地机构编制和实有人员情况开展督促检查有关问题的通知》（广机编办〔*〕23号）文件后，为贯彻落实《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发〔*〕34号）文件的精神，认真对照我乡机构编制改革工作开展情况进行了一次深入全面的督促检查，现将我乡机构编制改革工作自检自查情况汇报如下：
一、改革取得的主要成效
1、大幅度精简了事业单位机构、编制、人员，事业单位直接为“三农”服务的作用明显加强。乡机关原定行政编制？名，改革后核定27名，减少？名；事业站所原定事业编制？名，改革后核定？名，减少？名。事业单位由？个，精简到综合设置11个(农业综合服务中心、文化广播电视站、水务站、林业站、畜牧兽医站、人口与计划生育服务站、卫生院、学校、司法所、国土所、派出所)，平均精简？％。改变了长期以来事业单位站多、线长、人员散的被动局面。
2、理顺了党政内设行政层级之间的关系。对乡党政机构，本着精简、统一、效能的原则，由原来的？个内设机构改革为只设1个综合设行政层级之间的关系，建立了更为直接、更为高效、更为通畅的新型管理体制，缩短了办事环节，减少推诿扯皮、内耗等不良现象，提高了工作效率。
3、理顺了党政机构和事业单位的关系。政府行政管理职能明显加强，事业单位的生机和活力大大提高。农村税费改革以后，乡镇过去许多管理方法、管理手段已不适应新形势的发展。为此，我乡在改革中，把政事分开作为一个重点来突破，通过合理界定乡镇党政机关和事业单位的事权划分，将党政机关原来的技术性、服务性、辅的职能剥离出来还给事业单位或社会中介组织承担，达到了“凤还巢”的目的。一些社会化服务工作由从事公益事业服务的事业单位开展有偿服务，实现了政事分开的目标。
4、理顺了条块管理的关系。扭转了条块之间“管人管事相脱节”的现象。在事业单位管理体制上，结合我乡的实际情况对从事社会服务和涉农服务的事业单位，实行“条块结合、以块为主”的管理体制，将直接为农业和农村服务的农机、农技、农经、畜牧兽医、林业、水利、文化、广播电视等机构的人、财、物三权下放给各事业单位自行管理，业务上由县业务主管部门负责指导，在乡机关的领导下开展宗信工作。有效地解决了机构多、业务散、政出多门的问题，有效地解决了“看得见、管不着，管得着、看不见”的体制弊端，切实做到责权、事权的管理统一，调动了乡镇和县直主管部门两个方面的积极性。
5、管理体制得到了初步理顺。乡事业单位原来基本上由县直管理，在人、财、物上没有应有的权利。改革后，事业站所全部由乡镇管理，县直部门只负责进行业务指导和依法监督。同时确立了乡镇事业站所的独立法人地位，为真正实现政事分开奠定了基础。
6、干部作风得到了明显转变。因改革中全面推行竞争上岗，通过笔试、述职答辩、民主测评及组织考察等程序来决定干部的上下去留，使得乡镇干部中自觉学习的多了，打牌玩乐的少了；进村入户的多了，浮在机关的少了；热情负责的多了，态度粗暴的少了；有着强烈忧患危机意识的多了，成天怨天尤人的少了。如一度干群关系紧张的田湾镇，改革后群众对干部的满意率达到了95%。
二、乡镇机构改革存在的问题
由于人事和编制管理体制滞后，县乡两级政府权责划分不清，改革的剧烈震动所产生的巨大反作用力，以及自身配套措施的不完善，使乡镇机构改革有如“一叶孤舟”，缺乏坚实的体制基础和牢固的配套保障。而农业税的取消，则使系舟之绳被彻底切断，改革存在的问题进一步凸现，具体表现为：
1、责多权少，乡政府有名无实。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府除了没有领导下级人民政府和进行行政机关人事任免考核等职权外，在管理本行政区域内的经济、教育、科学、卫生、文化、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计生等行政工作及其它各个方面，与县级以上各级地方政府具有基本相同的职权。但实际上乡镇政府上述职权的大部分被县直部门所行使。乡站所县里该上收的上收了，该下放的却没有下放，各站所的人员调配权和资金分配权仍由县直部门掌握。县乡之间的关系成了一种包含交叉关系，完全不同于省市、市县之间的“楼梯式”分级关系。乡政府处于既不是单独一级政府又不是派出机构的“两不象”境地。职权被上收，责任却在下压。计划生育、社会治安、安全生产等诸多“一票否决”，使乡镇承担了与其职权不相称的过重责任，工作时往往造成上不认帐、下不满意的被动局面。
2、支多收少，日常运转难以维持。乡镇公共事业和公共设施建设、社会事务管理、自身日常运转等各个方面都需要资金开支。历年来因各方面开支特别是农金会清欠、普九等积累了大量债务，据统计，全乡负债？万元，站所平均负债？万元以上。农业税取消后，乡财政来源被彻底切断，使本已十分困难的乡镇政权更加难以维持正常运转。有的站所正常差旅补助无法报帐，有的该急添的办公室设施始终是句空话。
3、站多事少，事业站所大多活力不足。机构改革后我乡设事业站所11个，绝大多数站所运行困难，内部活力不足，主要表现在（一）事业站所的设立过于整齐划一，不符合乡镇实际。部分站所因没有办公地点和人员，所设立的站所基本上是名存实亡。（二）部分站所随着社会发展职能弱化。农经站现行有四项职能，第一项职能指导农村合作经济组织建设在农金会撤销后被弱化；第二项职能管理集体资产在实行会计集中核算后被弱化；第三项职能监管农民负担在农业税费取消后被弱化；第四项职能监管农村价格因物价部门未授权基本没有开展。现在我乡农经站普遍没有业务可开展。（三）独立法人地位尚未体现。大部分事业站所因没有经费来源，日常开支和补贴只有依靠政府转移支付，所以对自身业务工作缺乏自觉性和责任感，包村抓“中心”成了各站所人员的主要工作。
三、对策与建议
1、调整乡镇管理体制，建立权责一致的乡镇政权组织。随着市场经济体制改革的深化和政府职能的转变，乡镇政府不再直接组织参与社会生产和经济活动。农业税的免征，进一步减少了乡镇政府的具体事务，调整乡镇管理体制已成全社会的共识和期盼。建议根据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，重新界定乡镇政府职能，还乡镇政府应有的权利。
2、加快机构编制立法，积极推行人事制度改革。机构改革后人员出现新的膨胀，根本原因在于编制、人事制度滞后。编制管理尚未纳入法治轨道，人编分离，编制权威不够，人员进编把关不紧，编制违规监督查处不严。全社会整体人事制度改革尚未推行，改革中建立的人才竞争机制，改革后又不得不中止。要想彻底走出历史怪圈，必须尽快出台机构编制法，规范机构编制各项管理工作，建立机构编制督查制度，切实实行编制实名制管理，从法律和制度上把紧进人源头。积极推行领导干部公开选拨制度，全面实行竞争上岗，坚持“凡进必考”，彻底理顺人员上下进出的通道。让上的顺心，下的安心，群众放心。
3、制订改革长期目标，尽量采取“渐进式”改革方式。机构改革因其复杂性和系统性，不可能毕其功于一役。过来多采用“急进式”的改革方式，这在转变政府职能上取得了较快的效果，但在人员精简上引起了剧烈震动，给改革带来了难以想象的阻力和困难。为此建议在转变职能上实行一步到位，在人员精简上则实行“渐进式”的方式，制定具体而又切实可行的长期目标，分批进行。在多渠道分流的基础上，应着重坚持“多退少补”的原则，每年新进人员必须少于上年出编人员，能够不进的坚决不进，长期坚持下去，最终将人员精简到合理的程度。这不仅可减轻改革的震力，还可解决分流与用人的矛盾。
我局于2019年1月28日挂牌成立，体现了县委、县政府对退役军人事务的大力支持和高度重视，有利于我县加强退役军人管理服务保障，不断提升退役军人工作水平，切实维护军人军属合法权益，也为我局迅速、稳定、有序运转提供了强有力保障。现将具体工作汇报如下：
机构组建到位。一是县委、县政府及时整合、细化县民政局的退役军人优抚安置职责、县双拥工作领导小组办公室职责、县复原退伍军人和军队离退休干部安置领导小组办公室职责、县人社局的军队转业干部安置等职能，先后出台了《关于组建县退役军人事务局的通知》和《***退役军人事务局职能配置内设机构和人员编制规定》，将退役军人事务局纳入县政府工作部门，明确正科级建制，落实行政编制7名，按照“一正两副”设置领导机构，内设综合股、安置股、优抚股3个股室，建立健全了集中统一、职责清晰的退役军人管理责任体系。二是构建完善基层退役军人事务管理机构，在全县20个镇（办）181个村（社区）加挂退役军人服务站牌子，承担相关退役军人管理服务职责。三是完善退役军人事务局事业机构设置，于2019年4月29日挂牌成立县退役军人服务中心，为副科级公益一类事业单位，编制8人，设主任1名，副主任1名；划转***烈士陵园管理所为下属副科级事业单位，编制5人。
人员划转到位。按照有充足人员力量确保对外正常开展工作的要求，县委、县政府及时协调相关单位，为我局配齐配强领导班子，将县双拥工作领导小组办公室（县复原退伍军人和军队离退休干部安置领导小组办公室）2名工作人员，***烈士陵园管理所、县光福院各3名工作人员划入县退役军人事务系统，又选调3名公务员、5名事业单位工作人员充实队伍，确保了我局工作衔接有序，不断档、不脱节。
一、农机推广机构队伍现状
据统计调查，市现有县乡农机技术推广机构58个、181人，其中县级9个、69人，乡镇级（含区域站）49个、116人，具体构成情况如下：
（一）机构与性质
县级机构：9个。即市、市、市、县、县、县、县、县、区农机技术推广站。9个县级机构全部为国家事业单位序列，除市为差额拔款外，其它均为财政全额预算拨款单位。
乡镇机构：49个。其中：
（1）区域站：共10个。即市4个，县5个、远安县1个。均在改革中划出了国家事业单位序列，实现以钱养事，财政经费有保障，由当地农业（农机）部门统筹管理。
（2）乡镇站：共39个。独立农机推广站没有，推广业务均混设在农技服务中心内。均在改革中被划出国家事业单位序列，实现以钱养事，财政经费部分有保障，由乡镇人民政府统筹管理。部分乡镇在中心内部设有农机岗位，一般为1人；部分乡镇没有明确农机岗位。
（二）人员与编制
县级农机推广人员：实有69人，定编73人，在编65人。基本保持稳定，没有进行大的改革变动。
乡镇级：机构改革前，全市87个乡镇设有农机站，实有农机推广人员212人，改革后仅49个乡镇有农机公益服务人员112人，具体情况如下：
乡镇区域站农机推广人员：实有33人，均没有编制（非国家事业单位），实行人员总量控制。
乡镇农（技）机服务中心人员：实有79人（因机构合并，人员没有单列，估算而来），均没有编制（非国家事业单位）。
（三）经费保障
县级农机推广机构均属国家事业单位性质，除市差额定补外，其余8个县市区全部为全额拔款单位，经费基本有保障。全市9县市区平均年人员经费2.382万元、工作经费0.41万元、项目经费0.43万元，三项合计3.222万元。
乡镇级农机推广机构经费有一定保障，但每个县市因财力不均，导致经费供给存在差异。就全市而言，用于乡镇农机推广机构的经费总额为382.71万元，其中省级财政资金187.68万元，县级配套195.03万元。如果去除和两个县级派驻制机构，其它县市年经费总额为236.11万元，人均仅2.9万元。
（四）改革模式
主要有三种模式：
实行派驻制的县市有：市、县。
实行委托服务制的县市区有：市、市、县、县、区。
实行招聘制的县市有：远安县、县。
二、机构改革情况
市县级农机推广机构队伍一直保持基本稳定，没有进行大的改革变动。
乡镇级农机推广机构队伍经历多次改革，尤其是年月1日省委13号文件下发后，我市乡镇农机推广站均实现了机构变更性质、人员变更身份的改革，各地机构性质和人员构成也是五花八门，无法准确进行归类。但主要表现为三种类型，一是有的乡镇有机构，但没有编制，财政按“以钱养事”保障全额供给；二是有的乡镇有机构，但没有编制，财政按“以钱养事”和“保稳定”的双向目标实行财政差额供给；三是有的乡镇既没有机构，也没有编制，乡镇农机推广处于空转状态。
截止目前，我市乡镇级农机推广机构除市、县设置区域站，人财物全部由县农业（农机）主管部门直接管理外，其余县市区都是由乡镇人民政府直接管理的“乡镇农业技术报务中心”，退出国家事业编制序列，或在工商部门登记注册转为企业，或在民政部门登记成为社会团体。原有在编在职人员全部转变了身份，变成了社会人。具体情况如下：
市：年乡镇综合配套改革前，市按经济流向、农机拥有量、农机作业水平、区域布局等因素设置区域站，全市10个乡镇办事处，设立了5个区域性乡级农机推广管理站，共25人。按照省委关于乡镇配合配套改革的精神，2004年底将5个区域站改制为企业，有7人病退，现18人从事业编制退出，变“以钱养人”为“以钱养事”，5个站分别在工商部门注册登记，由中心与所服务区域内乡镇政府签订农机公益事业承包服务合同，半年一次考核，年终按合同兑现。年，由5个区域站调减为4个。
县：在乡镇综合配套改革中,县农机管理服务站成建制地转制。即撤销原乡镇农机管理服务站，在民政局注册登记组建民办非企业性质的“土家族自治县农机推广服务中心”，下设5个工作站（镇2人、采花2人、3人、5人、1人）。14名职工中除采花站1人办理了病退手续外，其余13人全部取消事业编制、退出财政供给，进入社会养老统筹，档案由人才交流中心进行人事。县财政每年以上年底的工资为基数拨付以钱养事费（含医保费、养老金、失业金），并逐年增加。“农机推广中心”由县农机局统筹管理。县农机局于年初制定考核目标，与“农机推广中心”签订农机推广公益合同，年终由县财政局、农业局、农机局对其进行考核验收。
远安县：全县乡镇农业（农机）服务机构都被撤消，统一由县农业部门主管，在县级设1个农机服务中心，每年根据公益职能确定2个公益岗位（非事业单位编制，不具体到人），实行“以钱养事”，合同式管理，一签三年。
区：全区12个乡镇有12个农技服务中心，从事农机管理服务的有16人，在乡镇农业技术服务中心办公，归属农业技术服务中心管理，中心直接由乡镇政府管理，每年与乡镇政府签订合同，每月预支70%的工资，30%年底由区农业局考核后兑现。经费全部由区财政承担，每年人平4万元,比改制前略有增加。农技（机）人员的国家事业编制已取消。
县：2005年乡镇综合配套改革后，原乡镇农机推广管理人员退出了国家事业编制管理序列，脱离财政供养关系，个人档案资料由县人才交流中心代管，农机站干部职工成为社会自然人。政府按照“以钱养事”的要求，根据公益职能，每年给乡镇农技服务中心划拨一定经费，并逐年递增。
市：自2000年乡镇机构改革以来，市乡镇农机推广机构逐渐萎缩，特别是乡镇农机推广机构由1998年的43个编制缩减到2000年26个。2006年乡镇实施公益“以钱养事”改革后，全市9个镇（街办）核定农机技术推广岗位各1人，全市9人，实行“以钱养事”，人员工资、待遇得到保障，但职工待遇相对于全市较低。
市：全市所辖10个镇处农业服务中心共聘用农机专业技术人员32人，已于2003年单位改制，人员转变身份，属于以钱养事的中介服务组织，隶属于民政局管理，与市农业（农机）局是业务指导关系。
县：全县8个乡镇设置12个农技服务中心，从事农机管理服务的有13人，均在乡镇农业技术服务中心办公，归属农业技术服务中心管理，中心直接由乡镇政府管理，每年与乡镇政府签订合同。经费全部由当地财政承担，每年人平经费2.3万元。农技（机）人员退出了国家事业编制。
县：经历乡镇机构改革，乡镇农机推广站被撤销，目前基本没有从事农机推广工作的人员。
三、存在的主要问题
通过与乡镇基层农机推广人员座谈交流，可以看出当前基层农机推广体系所面临的窘境，他们形象地概括为三句话：“说话别口（无机构、无地位）,做事别手(缺兵少将、无钱打仗)，身份别扭（非干非工、非商非农）”。从他们的言语中流露出更多的是无奈和失落，当前这种运行模式让他们看不到前景，信心全无。
（一）基层农机推广机构参差不齐，管理不畅。
我市乡镇农机推广机构运行只有市和县实行了县级农机主管部门派驻制，部门管理和业务工作勉强可以维持，而其它县市“无机构、无编制、无岗位”导致乡镇最基层基本处于“闲、散、瘫”状态。
一是混岗、缺岗现象严重。综合配套改革后，绝大多数县市的农机推广管理站合并到农业服务中心，原来的农业各站集中办公，人员打捆使用，专业不对路，待遇不理想，出现了“混岗”。有的农业服务中心并没有设置农机岗位和专职农机人员，使农机推广工作出现“缺岗”。
二是县级主管部门管理“难为”。基层站所合并后由乡镇主导管理，作为县级农机主管部门感叹“基层无脚、手下无兵、有心无力、鞭长莫及”，从根本上对乡镇农机推广人员缺乏约束力，仅仅是一般意义上的业务指导关系，这种局面使得农机主管部门只能停留在“面上引导、口头号召”，农机推广工作严重漂浮、脱节、断层，少数县市的乡镇农机推广管理业务已经陷入停顿状态。
三是基层农机推广人员缺乏战斗力。历次机构改革，农机都是首要被“裁、并”的对象，在经历一些风风雨雨后，基层的同志思想包袱很重，信心全无，无心干事。年长的同志甚至感叹：“干了半辈子农机、跟丢了‘队伍’（没了机构），干了半辈子农机、弄丢了‘行头’（没了身份），干了半辈子农机、迷失了‘方向’（没了信心）”。
（二）基层农机推广人员青黄不接、知识老化，队伍不稳。
一是乡镇农机机构经历数次改革后，农机技术人才大量流失，绝大多数乡镇实际从事农机工作的只有个把人，工作面宽，工作量大、服务手段落后，使他们开展农机工作力不从心。二是县、乡农机推广队伍普遍存在着知识老化、人才断档的问题。从年龄结构来看，县、乡两级从事农机的技术干部中，45岁以上占70%。从知识结构来看，大学本科学历的仅2人，具有高级技术职称的4人，全市近20年没有引进农机科技人才，出现了“人才荒”。三是对基层农机推广人员的知识更新和素质培养缺乏规划。长期以来，他们只能“凭经验、靠老本”干事，长期“窝居”农村，对外边的新形势、新信息、新事物、新技术缺乏了解和判断，根据无法适应当前的新形势。
（三）农机推广工作经费投入严重不足，人心不定。
虽然每年财政落实了一定的人头经费，除两个县级派驻制的乡镇外，多数乡镇普遍额度较低。对于财力比较弱的县市，从事农机推广的同志在扣除“五金”后，每月现金收入不到1500元。另外，财政只管人头经费，没有工作经费和基本建设投入，便得基层农机机构陷入了“有钱养兵、无钱打仗”的局面。作为处于最基层的工作人员，由于政策的不稳定性、身份的不确定性、待遇的无保障性，使他们心态浮躁、人心不定，根本无法安心农机工作岗位，更有甚者，稍有机会便会“走人”。
四、改革建议
从调查情况来看，基层农机推广人员主要有三盼：“盼身份恢复、盼经费增加、盼地位提升”。基层农机推广体系“运行不畅、队伍不稳、人心不定”的现状，严重制约了农机化事业的发展，迫切需要引导各级党委政府和上级主管部门的重视和支持。为此，我们建议。
1、理顺机构建制。建议恢复所有乡镇农机推广站机构设置。以“农机推广体系是国家设在基层的公益性农业事业单位”为原则，在每个乡镇设置农机推广站，定性为国家事业单位，明确公益职能，并按照工作职能设立相应的工作岗位。
2、理顺管理体制。建议全部推行县级农机主管部门派出制，由县级农机主管部门统筹人财物，乡镇人民政府参与事权管理和考核。
3、明确人员身份。在确定基层农机推广机构性质，核定编制，重设岗位后，因岗定人，明确其国家事业单位工作人员身份，全面落实工作生活待遇，以打消他们的后顾之忧，提高工作积极性。
4、保障经费投入。建议将县乡农机推广机构纳入当地财政全额预算管理，并逐年加大投入，支持其建设必要的工作场所、配备必要的工作设施设备、配套相应的工作经费，来逐步改善服务手段、提高服务能力。
5、加强人才培养。建议地方政府和上级主管部门建立合理的人才培养机制，为农机推广队伍输入新鲜血液，形成梯级人员结构。每年择优录用大学毕业生充实队伍，定点、定向培养农机后备管理干部和技术人才。建议建立基层农机推广人员定期培训机制，努力建设一支高素质的干部队伍。采取“走出去”、“引进来”相结合的办法，一方面可选派管理干部和技术骨干到农机化发达地区考察、学习或到高校深造，进行知识更新；另一方面聘请外地知名学者和技术专家来传授先进经验和技术。
一、改革取得的主要成效
1、大幅度精简了事业单位机构、编制、人员，事业单位直接为“三农”服务的作用明显加强。乡机关原定行政编制？名，改革后核定27名，减少？名；事业站所原定事业编制？名，改革后核定？名，减少？名。事业单位由？个，精简到综合设置11个(农业综合服务中心、文化广播电视站、水务站、林业站、畜牧兽医站、人口与计划生育服务站、卫生院、学校、司法所、国土所、派出所)，平均精简？％。改变了长期以来事业单位站多、线长、人员散的被动局面。
2、理顺了党政内设行政层级之间的关系。对乡党政机构，本着精简、统一、效能的原则，由原来的？个内设机构改革为只设1个综合设行政层级之间的关系，建立了更为直接、更为高效、更为通畅的新型管理体制，缩短了办事环节，减少推诿扯皮、内耗等不良现象，提高了工作效率。
3、理顺了党政机构和事业单位的关系。政府行政管理职能明显加强，事业单位的生机和活力大大提高。农村税费改革以后，乡镇过去许多管理方法、管理手段已不适应新形势的发展。为此，我乡在改革中，把政事分开作为一个重点来突破，通过合理界定乡镇党政机关和事业单位的事权划分，将党政机关原来的技术性、服务性、辅的职能剥离出来还给事业单位或社会中介组织承担，达到了“凤还巢”的目的。一些社会化服务工作由从事公益事业服务的事业单位开展有偿服务，实现了政事分开的目标。
4、理顺了条块管理的关系。扭转了条块之间“管人管事相脱节”的现象。在事业单位管理体制上，结合我乡的实际情况对从事社会服务和涉农服务的事业单位，实行“条块结合、以块为主”的管理体制，将直接为农业和农村服务的农机、农技、农经、畜牧兽医、林业、水利、文化、广播电视等机构的人、财、物三权下放给各事业单位自行管理，业务上由县业务主管部门负责指导，在乡机关的领导下开展宗信工作。有效地解决了机构多、业务散、政出多门的问题，有效地解决了“看得见、管不着，管得着、看不见”的体制弊端，切实做到责权、事权的管理统一，调动了乡镇和县直主管部门两个方面的积极性。
5、管理体制得到了初步理顺。乡事业单位原来基本上由县直管理，在人、财、物上没有应有的权利。改革后，事业站所全部由乡镇管理，县直部门只负责进行业务指导和依法监督。同时确立了乡镇事业站所的独立法人地位，为真正实现政事分开奠定了基础。
6、干部作风得到了明显转变。因改革中全面推行竞争上岗，通过笔试、述职答辩、民主测评及组织考察等程序来决定干部的上下去留，使得乡镇干部中自觉学习的多了，打牌玩乐的少了；进村入户的多了，浮在机关的少了；热情负责的多了，态度粗暴的少了；有着强烈忧患危机意识的多了，成天怨天尤人的少了。如一度干群关系紧张的田湾镇，改革后群众对干部的满意率达到了95%。
二、乡镇机构改革存在的问题
由于人事和编制管理体制滞后，县乡两级政府权责划分不清，改革的剧烈震动所产生的巨大反作用力，以及自身配套措施的不完善，使乡镇机构改革有如“一叶孤舟”，缺乏坚实的体制基础和牢固的配套保障。而农业税的取消，则使系舟之绳被彻底切断，改革存在的问题进一步凸现，具体表现为：
1、责多权少，乡政府有名无实。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府除了没有领导下级人民政府和进行行政机关人事任免考核等职权外，在管理本行政区域内的经济、教育、科学、卫生、文化、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计生等行政工作及其它各个方面，与县级以上各级地方政府具有基本相同的职权。但实际上乡镇政府上述职权的大部分被县直部门所行使。乡站所县里该上收的上收了，该下放的却没有下放，各站所的人员调配权和资金分配权仍由县直部门掌握。县乡之间的关系成了一种包含交叉关系，完全不同于省市、市县之间的“楼梯式”分级关系。乡政府处于既不是单独一级政府又不是派出机构的“两不象”境地。职权被上收，责任却在下压。计划生育、社会治安、安全生产等诸多“一票否决”，使乡镇承担了与其职权不相称的过重责任，工作时往往造成上不认帐、下不满意的被动局面。
2、支多收少，日常运转难以维持。乡镇公共事业和公共设施建设、社会事务管理、自身日常运转等各个方面都需要资金开支。历年来因各方面开支特别是农金会清欠、普九等积累了大量债务，据统计，全乡负债？万元，站所平均负债？万元以上。农业税取消后，乡财政来源被彻底切断，使本已十分困难的乡镇政权更加难以维持正常运转。有的站所正常差旅补助无法报帐，有的该急添的办公室设施始终是句空话。
3、站多事少，事业站所大多活力不足。机构改革后我乡设事业站所11个，绝大多数站所运行困难，内部活力不足，主要表现在（一）事业站所的设立过于整齐划一，不符合乡镇实际。部分站所因没有办公地点和人员，所设立的站所基本上是名存实亡。（二）部分站所随着社会发展职能弱化。农经站现行有四项职能，第一项职能指导农村合作经济组织建设在农金会撤销后被弱化；第二项职能管理集体资产在实行会计集中核算后被弱化；第三项职能监管农民负担在农业税费取消后被弱化；第四项职能监管农村价格因物价部门未授权基本没有开展。现在我乡农经站普遍没有业务可开展。（三）独立法人地位尚未体现。大部分事业站所因没有经费来源，日常开支和补贴只有依靠政府转移支付，所以对自身业务工作缺乏自觉性和责任感，包村抓“中心”成了各站所人员的主要工作。
三、对策与建议
1、调整乡镇管理体制，建立权责一致的乡镇政权组织。随着市场经济体制改革的深化和政府职能的转变，乡镇政府不再直接组织参与社会生产和经济活动。农业税的免征，进一步减少了乡镇政府的具体事务，调整乡镇管理体制已成全社会的共识和期盼。建议根据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，重新界定乡镇政府职能，还乡镇政府应有的权利。
一、基本情况
3月9日，根据《普洱市质量技术监督局关于印发县质量技术监督局主要职责机构设置和人员编制规定的通知》（普质监局发〔〕42号）文件精神，县质量技术监督局机构改革前行政编制11个，内设机构有办公室（含财务工作室），综合股（含食品安全监察室、特种设备安全监察室、计量检定工作室、标准质量工作室），稽查股三个工作机构。机构改革后我局行政编制11个，用于机关后勤服务人员的事业编制1个，现有在职职工9人，内设机构有办公室（含人事监察、计划财务科技两个工作室）、业务科（含食品安全监管、特种设备安全监察、标准化计量认证认可、质量监督四个工作室）、稽查科（含法规监督、稽查两个工作队室）三个工作机构。
由于质监系统人少事多工作量大，加之我局人员结构老化、工作量过于集中在部份工作人员身上，工作中存在有许多突出的矛盾和问题，职工的工作压力也很大，导致有的工作无法正常开展，有的工作即使开展也没有达到上级的要求。根据我局实际，从根本上解决我局人员分工不明确、工作状况混乱、工作纪律散漫、工作随意性大、人员少等状况，就是进行机构改革。
二、主要做法
本次机构改革从我局实际情况出发采取组织定岗的方式，按照干部队伍“四化”方针，坚持任人唯贤、德才兼备原则，保证机构改革稳妥推进。成立了以局长挂帅的机构改革领导小组，多次召开机构改革工作会议，进行反复认真的研究，采取上下结合的方式，多方征求意见，反复协商，合理部署，确保深化和完善机构改革试点任务的顺利完成。
（一）3月9日，局及时成立了由党组书记、局长许剑明为组长，党组成员、副局长李成院为副组长、办公室主任李明才、工作人员李碧蕊、姜春梅为成员的领导小组和办公室。
（二）3月15日，局机构改革领导小组召开了全体干部职工参加的机构改革工作动员会。会上党组书记、局长许剑明全文传达学习了《普洱市质量技术监督局关于印发县质量技术监督局主要职责机构设置和人员编制规定的通知》即市局给局的“大三定”方案。通过学习，全体干部职工明确了我局的主要职责、机构设置、人员编制情况。按照市局的要求和部署，结合局的人员结构现状，明确了机构改革的目标任务，全面剖析了局的工作情况，指出了存在的问题和不足，让全体干部职工思想上有了震动，有了危机感，特别是局全年工作考核排全市倒数第一在干部职工中引起共同思考。大家有了一个共同想法，以机构改革为契机，努力干、尽力干，争取在取得好的成绩。干部职工有了这样的想法认识，给我局的机构改革顺利实施提供了扎实的群众基础。
（三）为了全面深入了解干部职工的思想、想法，局党组成员多次找干部职工个别谈话，听他们说想法、提意见，真正细致地掌握干部职工的整个思想动态，知道职工想什么、希望什么、有什么意见，这样掌握了干部职工的全面情况后，化解矛盾，做到底子清、情况明、心中有数，为机构改革能顺利实施打下了良好基础。
（四）机构改革领导小组多次召开专题会议研究制定《县质量技术监督局机构改革实施方案》（以下简称实施方案），同时把主要精力放在制定局的人员、岗位、职责“小三定”方案上。因为没有现成模式和方法，为了能制定出有操作性、有针对性和有可靠性的方案，我们搜集了大量资料，借鉴了省外发达地区质监局机构改革的做法、经验、也借鉴了省内做得好的质监局的做法，比如借鉴参考了昆明市盘龙区质监分局导入iso9001质量管理体系的一些有益做法，结合局的实际，提出采取组织定岗的方式来实施改革，经上报市局同意，最后确定以组织定岗方式实施局的“三定”方案。在制定《实施方案》过程中，注意集思广益，听取各方意见，先由专人写出初稿，由副局长李成院认真把关修改，再报局长许剑明严格审核修改，然后专门召开领导小组全体成员参加的专题会议研究进一步提出修改意见，经过三 次修改后才成形。在整个制定“三定”方案中重点难点是定岗位职责和定人。定岗位职责时，反复斟酌、反复推敲、反复修改，使岗位设置既按照市局的要求又符合局实际，做到岗位职责全面、具体，涵盖每一块工作的内容，不能有疏漏，经过几番几次的修改，直至大家提不出修改意见才最终定稿。定人员上岗时，采取由领导根据确定的岗位和局人员的现状，提出拟定岗人选的初步意见，在机构改革领导小组专题会议上进行讨论研究。对这个问题我们也十分慎重，进行了认真的斟酌权衡，经过反复认真地研究，认为定员上岗最好是采取“大稳定、小调整”。尽量让每一个干部职工都能有岗位，逐一逐一地分析每一个干部职工的特点、工作能力，根据干部职工不同的情况确定岗位、人选，使其达到人事相宜、优化结构的目的。在对人员现状进行分析当中，我们也分析了局人少工作量大的现状，由于这个问题长期突出存在，干部职工压力大，不同程度存在逃避工作的现象，有的采取只要拿着工资，找一些借口少干事，有的圆滑、能滑就滑，有的就干脆不干事混日子。针对这些问题，我们不回避，而是针对存在的问题合理划分工作量，合理调整人员搭配，尤其在配合协作上加强力度，整合力量。比如每一台事情不可能一个人去干，必须要有人配合，过去是领导只安排工作，不管职工怎样配合，职工是以个人角度去请别人帮自己配合干工作，别人高兴就去，不高兴就找借口不去，久而久之，矛盾积怨重重，互相间都有意见，这样肯定是干不好工作。现在我们采取工作统一安排，人员搭配协作统一安排，强化协作，工作上需要配合协作的不能推诿，从个人求个人的现象转变成工作上的统一安排，避免了职工之间为工作而发生不愉快。目前，通过强化协作，收到较好成效。
（五）加强领导班子建设，增强领导班子的执行力。认真抓好领导班子建设十分重要，领导班子强，干部职工就强，领导班子团结，干部职工就团结，领导班子正，干部职工就正。局现在局领导要认真做好表率，工作上带头干，作风上严格要求，纪律上带头遵守，特别是民主议事制度上要全面加强，大事都要经过集体讨论来定，财务经费的开支都要在干部职工大会上通报，让干部职工知晓，工作安排上领导成员互相通气，在职工管理上不搞疏之、不搞小团伙、小派别，干部职工做得好的及时给予肯定表扬和鼓励，做得不对的严肃批评，不包庇、不护短、不和稀泥，不做和事佬，做到一是一、二是二，该是什么就是什么，奖惩严明。通过加强领导班子建设，全面带好干部职工逐步逐步形成风清气正的良好氛围，大家把精力放在干事上，互相尊重，树立形象，提高素质，形成一个团结务实的集体。目前，通过努力，局几块工作能有人支撑着，比如计量、食品、特设、办公室，工作上的协作配合有了改观，初步形成正常的工作运转局面。
三、基本经验
（一）必须坚持从本单位情况出发，不脱离实际、不回避存在的问题，不搞形式主义，把存在的问题实实在在摆到机构改革中来解决，也就是摆到桌面上来解决，
（二）既要抓好机构改革工作，又要抓好日常各项业务工作，坚持两促进、两不误。
（三）坚持走群众路线。要增强机构改革工作的透明度，坚持走群众路线，注重公平公正，进一步落实群众对干部选拔任用和人员上岗的知情权、参与权、选择权和监督权。
四、取得的主要成效
此次机构改革，按照“改革、发展、稳定”的要求，经过全体干部职工的共同努力，圆满地完成了任务，达到了预期的目的，取得了一定的成效，主要表现在：
（一）充分调动了干部职工的积极性。我局干部职工在机构改革以前，由于存在多方面的因素，工作积极性不高，有时领导安排的工作也不能按时完成，存在抵触情绪，同事间团结干事和凝聚力不强。由于本次机构改革工作是在公开、公正、透明的[，！]环境中进行了，职工的意见和想法可以公开提出来，对自己适合干的工作也充分表达出自己的意见，每一位职工都明确了自己的岗位职责，都在自己的岗位上尽职尽责，工作积极性得到了充分调动。
（二）人员、岗位结构更加合理。工作职责合理划分，理顺关系，尽可能协调搭配，达到协调运转的目的，根据具体工作设定相应岗位，推行一人多岗，交叉兼岗。通过机构、岗位的优化整合，解决了条块分割过细、力量配备分散、忙闲分布不均、责任轻重不一的矛盾，较好地整合了职能和人力资源的合理分配，强化了义务和责任，为合理配备工作人员探索了一条新路子。
（三）加强组织建设，着力打造团结务实的领导班子。一是建设高素质的领导干部队伍，形成朝气蓬勃、奋发有为的领导班子。单位要发展得好必须有好的领导班子，好的领导班子必然是团结务实的领导班子。我局党组始终把班子建设当作头等大事来抓，不断研究改进工作方法，不断提高成员素质和领导水平，不断形成团结务实的工作作风。二是明确了班子成员的职责分工，主要领导负总责，分管领导各司其职、各负其责，既能独立开展工作，又能相互协作、加强配合。三是健全民主议事机制，完善民主集中制。在做出制定全局工作计划、建立规章制度、重点工作安排、重大经费支出、收支预算、人员职责调整等重大内部决策之前，均召开党组会或办公会议加以讨论研究，确保了决策的正确性。
（四）激发了人员活力，提高了工作效率。本次机构改革结合“四亮四评”主题实践活动，激发职工的工作热情，鼓舞工作干劲，不断强化工作人员的执行力，抓细节，抓薄弱环节，抓重点工作关键点，要求全局工作人员在实际工作中努力做到迅速反应，快速行动，日清日高，提高工作效率，不断发展。每个月局领导与工作人员人均谈心一次，沟通思想，及时了解工作人员的思想动态，掌握工作、生活和学习等方面遇到的问题，帮助解决困难、化解矛盾，增强大家的责任感和工作积极性，形成人心思进、团结和谐、共促发展的良好氛围，工作效率明确提高，执法能力明显增强。
（五）工作作风明显转变。这次机构改革是一次震动，是一次教育，也是一次检查。改革动员大会之后，广大干部职工不仅积极响应改革的号召，拥护、支持和参与改革，而且从这次改革中产生了危机感，自觉接受监督、考核。通过机构改革，受到了强烈的震动，感到危机就在自己身边，真正明白了今天不爱岗明天就落岗，今天不敬业明天就难以择业的深刻含义，从而工作作风发生了明显转变，在改革期间，工作纪律、工作态度、工作效率都有明显的改观。
关键词：档案；参考；资科
1 参考资料的特点和种类
1.1 特点
档案参考资料具有与其他提供利用方式不同的特点。它与汇编的档案文集不同，不是提供档案原件或档案副本和摘录，而是根据一定的专题对有关的档案信息的内容进行加工，研究编写而成的一种系统资料。它已改变了档案信息的原貌，具有问题集中、内容系统、概括性强的特点。
1.2 种类
在编研工作作中形成的参考资料种类很多，名称不一，用途也较为广泛，归纳起来，大致可分为大事记、组织沿革、统计数字汇集和专题概要四种类型。
2 大事记
大事记是按照时间顺序简要记载一定历史时期发生的重大事件的一种参考资料。它系统扼要地记载一定事件的历史发展事实，揭示重要事件和活动的发生、发展的过程以及他们彼此之间的关系。大事记的编写方法和编写内容：
2.1 编写方法
编写大事记.要求用材真实、准确、简明扼要。通常一条一事，每条对大事涉及的时间、地点、人物、数据、发展过程、因果关系，用简练的文字表达出来。形式多为条列的文字叙述，也可采用表格形式。编写方法有三种：
第一种是特大事按时间顺序（年、月、日）排列，先排列有确切日期的大事，后排列接近准确B期的大事，日不清的附于月末，月不清的附于年末，年不清的一般不记。
第二种是先分若干时期，每一时期内的大事，综合归纳几个问题，然后再按时间顺序叙述大事。
第三种是先分几个大问题，在大问题下再分时期，然后再按时间顺序叙述大事。
2.2 大事记的内容
大事记的内容，主要由大事时间和大事记述两部分组成。还可以根据大事记的编写日的、对象、篇幅大小、年限长短等因素，设置前言、材料出处、注释等。
大事时间，一般要求记载准确日期，并按照大事发生的时间顺序先后排列，以便反映事件发生、发展的过程。力求对每件大事都写明某年、某月、某日，有的还须写明确切的时、分、秒。对某些历史事件除了写明公元年号外，同时表明当时的朝代年号。如遇档案中没有注明时间或时间反映不准确的事件，应尽力进行考证，写明确切时间，也可注明接近时间或时限。一时搞不清的留待以后查考补充。
大事记述是大事记的主要组成部分，要求选择反映事物本质的事件，并照顾事件之间的联系，形成一个有机体系，通过许多重大历史事件的记述，展示历史发展的概貌和规律。因此，在大事记中，应选用确属重大事件的材料，避免事无巨细地罗列材料；也防止片段摘取和割裂材料，造成不能真实全面反映历史事件的真实面貌。
2.3 大事的选择
所谓大事小事是相对而言的，受一定时间和空间的制约，譬如—个机关的大事，在全市、全国就不—定是大事。一般说来，凡是涉及全面性的事件、重要的活动、典型的事件、对工作和历史发展有重要影响的事件等等，都应列为大事；局部性的，具有一般意义的事件和活动，都可作为小事。
大事记作为一种历史资料，应力求内容的准确无误。由于大事记材料来源广泛，其中失实或部分失实的情况并不少见，因此，大事记编写入员对收集来的材料要多闻阙疑，认真考订核推，以免将不实不确之事录入大事记中。核被大事材料的方法很多，可将多种记裁对照核实，也可向事件发生机关或当事人查询核实。
3 组织沿革
组织沿革是系统地记载一个机关、地区或专业系统的体制、组织机构和人员编制变革情况的一种材料。内容大致包括：地区概况、机构名称改变、地址迁移、成立和撤销或合并的时间、隶属关系、性质和任务、职权范围、领导人变动、编制扩大与缩小以及内部机构设置等变化情况。
3.1 组织沿革的类型
组织沿革的类型大致有以下几种：
1、机关（单位）组织沿革。记载一个机关、单位（如党委机关、政府机关、学校、工厂等）及其内部组织机构和人员的演变情况。
2、地区组织沿革。记载一定区域内（如省、市、县等）所属党、政、群等各级组织的设置和变化。
3、专业系统组织沿革。记载一定专业系统（如工业、商业、文教、卫生系统等）所属组织的设置和变化。
3.2 组织沿革的编写方法
组织沿革可以采取文字叙述或图表的形式，也可图文并用。其主体结构的体例通常有两种：
一种是年度（或阶段）一内容，即以时期为主线，将材料先按年度或阶段分开，然后在每时期下面分别叙述其机构设置、职能任务等内容，逐年编写下去。
另一种是内容一年度（或阶段），就是以题目为主线，先将材料技其叙述的内容分成若干题目，然后在每个题目下面再逐年叙述。
为便于从不同途径的查考和不同方面的研究，通常对以时期为主线的文字叙述，附之以机构、人员变化图表。以题目为主线的文字叙述，附之以历年机构、人员变化图表。
4 统计数字汇集
统计数字汇集又称“基础数字汇集”，就是以数字的形式反映一定地区或某一方面的基本情况的参考资料。汇集统计数字，实际上也就是对原来各种统计的综合工作，因此又称为“基本情况统计”。
4.1 统计数字汇某的目的和任务
档案材料中的各种数字，是人们在以往的各种活动中记载和积累下来的，它反映人们实践活动的状况和成果。人们现实的各项工作又往往从不同的角度需要有关的数字，但是这些数字是分散记载在机关的各种统计报表、总结报告、计划等文件中，不便于系统地使用。编写统计数字汇集的目的和任务，就是根据一定的需要和题目将分散的统计数字集中起来，汇集成为系统的材料以提供利用。
4.2 统计数字汇集的类型
统计数字汇集的种类、形式很多，按其内容可分为两种类型：是综合性汇集，二是专题性汇集。
综合性统计数字汇集，是记载和反映有关菜一个地区、系统、机关、单位全面情况的数字汇集。这种数字汇集包括的范围较广，篇幅也较大。如《郑州市基础数字汇编》包括土地团积、人口、工农业产量、文化教育设施等。
5 专题概要
专题概要是用文章叙述的形式，简要地说明和反映其一方面的工作、生产或其他社会现象和自然现象的产生、发展变化的一种专题资料。专题的具体名称很多这种资料的主要用途，是向利用者集中地提供某项工作、生产和其他方面系统的专题历史资料。
对专题概要的所谓“专题”，应该辩证地理解和灵活地使用。但相对馆藏、全宗而言，也可视为一种专题概要。
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民间有一句俗话形象地反映一些乡镇欺下瞒上的做法，“一级一级骗，从乡骗到县，一直骗到国务院”。这句话用来形容某些地方进行的所谓乡镇机构改革，同样非常贴切。赵树凯的研究结果就表明，机构改革的目标之一就是减少财政开支，但是从现在的情况看，这个目标大打折扣，有的甚至南辕北辙。但是从他们给上级和中央的汇报材料来看，却是形势一片大好，汇报材料与现实情况是两重天，以至到中央的一些情况严重失真，给宏观决策带来巨大危害。某些地方就是这样用文字“游戏”了国务院。
乡镇的机构改革，是由中央定下总体思路，但具体方案则是由乡一级政府拿出，他们端盘子，如同一部电影的制作一样，他们是总策划；而县一级政府则是认可有关方案，定下盘子，是这部电影的导演；更上一级政府则是监督和审查方案的可行与合法，他们是批准电影上市的审查人；而乡镇辖区的群众，则是这部电影的观众，电影的好坏是由他们来品尝。
然而，某些县乡政府为何敢于在乡镇的机构改革弄虚作假，欺骗上级，的确，这里面包涵许多复杂的原因。如赵树凯所说，他们希望“社会稳定”，避免增加一支乡镇干部上访队伍；他们希望保留对口部门，以便能多争取上级的专项资金、项目；同时乡镇本身的扩张冲动强烈，编制约束力极其有限。因此，完全寄希望于县乡政府靠自觉来完成中央的机构改革意图，并不可行，加强对他们的监督是必不可少。而这些文字游戏之所以能一直“游戏”到中央，跟县乡政府的上级政府的失职与纵容也是分不开的，他们与这些县乡政府离得近，能较快和较准确地获取信息，更为重要的是他们负有监督中央机构改革意图贯彻的职责，他们不能不负责任地将这些虚假材料呈报上去。然而，事实上，也许是同样基于维护“社会稳定”的考虑，也许是任务重、时间紧，他们也要体现自己的政绩，于是，睁一只眼、闭一只眼将这些虚假材料原封不动地上报了。
电影审查人失职了，导致伪劣电影上市，这是第一道防线失守，但如果这部电影是要面对市场和观众的话，而不像某市委副书记的女儿作主角的电影可以由政府职能部门强行推销给观众的话，那么观众是二道牢固的防线，观众的眼睛是雪亮的，观众可以用脚投票，让伪劣电影自动出局。可惜，作为乡镇的机构改革的观众――乡镇辖区的群众却没有这个权利，他们不能决定乡镇政府的预算，也无权决定乡镇的人员编制，甚至于他们对乡镇政府在机构改革中的弄虚作假的行为的控告、投诉的渠道都不通畅。换句话说，就是县乡政府出台的是一部政治电影片，他们不需要市场和观众来说话，这部片子是给中央的献礼，当然他们可以当着群众的面来弄虚作假了。
