政府扶持是国家宏观调控的手段和方式之一，是政府在市场经济下，由于市场自身运行存在盲目性和一定的缺陷，在特定的领域内，直接或间接的从事政策性、公共性的扶持，从而履行公共管理的职责。政府扶持是社会领域中的系统性工程，它不单单指社会中一个阶层或者一个范围，而是一个多领域、多层级的有机整体，它们之间互相影响，相互依存，共同发挥作用。政府在公共文化建设中的扶持模式主要有政府主导性、市场主导性、政府引导性、社会广泛参与性等等。其途径以财税政策支持、制度制定、资金投入、科技帮扶、市场引导等为主。而在公共文化发展上，各国扶持的路径有不同。目前我国政府扶持存在着扶持效率较低，管理较混乱、扶持机制不完善等问题，还需要深入探讨和研究政府扶持的作用体现。
二、政府扶持在公共文化绩效审计评价中作用发挥的依据
公共文化的建设和长远发展是社会和谐持续发展的重要组成部分，离不开政府的扶持。而政府对公共文化的扶持是为了满足国家和社会公共文化的需求，向全体公民提供公共文化服务和产品，保证公民基本文化权利的实现，因此政府扶持对推动公共文化事业的健康发展至关重要。但是，政府扶持如何体现，如何真实有效地履行公共管理的职责，公共文化绩效如何等一系列问题有待进一步研究。公共文化绩效审计就是对政府等职能部门以及其他组织在公共文化建设过程中发生的财务收支情况以及经济业务活动的效率性、经济性和效果性进行评价和审计。下面从公共文化本身特征、公共管理理论的发展、绩效审计供给与需求等三方面，分析政府扶持在公共文化绩效审计评价中发挥作用的依据。
1.公共文化的本质特性与私人文化相比，公共文化从它产生一开始就表现出独特的文化特性。首要的特性是公共文化资源的公共性与公平性，如公共文化资源的场地、各种设施的建设和维护、规划和调配等，这不是由哪个部门或者企业能够单独建设就能完成和运作的。公共文化资源的取得和享有是人人都有权利，是人人平等地获取和使用的资源，这也不是哪个组织或者团体能够做到的，政府作为国家的职能部门首当其中负担起这种社会公共责任；其次是对公共文化产品需求的多样性和统一性。公共文化资源是社会全体成员的共同财产，公共文化面向社会提供的应该是多样化的服务和产品，因为这些公共文化产品和服务必须要满足社会成员的各种需求，同时公共文化产品和服务的内容理应是积极健康，能够体现社会主导意识形态和价值取向的,这就决定必须有一定的政治权力机关能去扶持和引导公共文化。再次，公共文化产品和服务的共享性和非竞争性。公共文化产品和服务的受益者是在一定的区域内，人人都能随时享受到，一个人的享受不能排斥其他人的使用，并且是非盈利性与非竞争性的，即你享受的同时我也能享受，提供者不在乎盈利，在市场上处于一种非竞争状态，基于这些公共文化产品的特性决定政府要进行扶持，要进行适当干预，才能保证公共文化资源的合理而有效地配置。最后是社会性和公益性。公共文化的产品和服务应该是一定社会范围内社会大众最需要的、最现实的、最关心、最实惠的、对老百姓和社会持续发展最有好处的产品和服务，而且面向社会是免费的或者是低费用的等。公共文化的本质特征决定了公共文化是一项全民利益和社会持续发展的公共事业，这是政府义不容辞的责任，其中必然需要政府更多的扶持。
2.公共管理理论的发展最初产生于19世纪末20世纪初，以韦伯的“官僚制”理论和威尔逊的“二分法”作为公共行为行政学的理论基础。随着公众的价值理念的增强、需求的多元化、参与民主意识的提升，人们对政府的职能履行和作用发挥提出了更高的要求，政府作用的发挥不能仅仅体现在僵硬化的体制管理、行政机构的规模化、行政效率的低下、公共资源浪费严重等，应是一种透明化、高质量高效率、执行力很强的管理。由此，新公共管理理论应运而生，该理论倡导公共管理的战略管理、重视公共部门的绩效评价、强化和明确政府的职能、更关注公众对公共部门的评价等。为此新公共管理为绩效审计营造了良好的环境，在20世纪70、80年代政府绩效审计得到迅速发展。绩效审计满足社会大众对公共部门履行职责的需求，因此政府扶持公共事业的效率和效果是大众迫切需要了解的内容之一，这也正是绩效审计的使命所在。
3.绩效审计市场的需求与供给绩效审计在我国起步比较晚，运用在政府以及公共管理部门其发展也比较缓慢。但是我国绩效审计市场的需求日益增强，市场前景发展广阔。绩效审计一方面评价业绩，有益于提高被审计单位的效益与效率，另一方面也是对权力机关行使权力的一种监督和制约。绩效审计市场有需求，而且这种需求的呼声不断增强，与此同时，我国绩效审计的理论研究和实践探索处于初级阶段，公共部门的绩效审计集中在财政支出、公共项目和设施的上面，审计方法也比较单一，审计机构和审计人员的专业素养远远不能满足新形式下的绩效审计的需要。由此可知，绩效审计市场的需求与供给出现严重的不匹配、不协调的局面。对公共文化绩效审计评价进行分析，是理论与实践中积极而有意义的探索。
三、政府扶持在公共文化绩效审计评价中的作用表现
在公共文化绩效审计框架下，政府及其文化行政部门的作用发挥得到重新阐释，其扮演的角色也各异。它既是公共文化绩效审计政策的制定者，又是公共文化绩效审计的主导者和监管者，还是绩效审计的建设者和保障者等，已经不再仅仅是履行政府的职能，而是“服务型政府”的引导、战略规划等作用的全新体现，从而保证公共文化绩效审计评价的有效开展和正常运行。公共文化绩效审计涉及面大、影响广，其任务更加繁重，这就要求政府扶持要有力度、有方向、有规划和有成效。
1.绩效审计政策扶持中的制定和宣传作用政府对公共文化绩效审计的扶持主要通过制定和实施相关政策来进行，为公共文化绩效审计的开展提供一个有序规范和公平健康的社会环境和法制环境。近年来，各级政府及相关部门都高度重视公共文化建设，先后颁布了《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》、“十”提出的完善公共文化服务体系，提高服务效能、《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》等等政策文件。但是目前还没有专门针对公共文化绩效审计的相关法律法规的出台。所以开展公共文化绩效审计首先要有法律支持和政策依据，这是政府扶持的首要任务。在政府政策扶持中制定关于公共文化绩效审计的基本规范、绩效审计的责任追究制度、约束规范、执行标准、财政扶持支持的政策导向等制度文件，用明确的法律规范和规章制度将公共文化绩效审计的目的、审计范围、审计职权、审计主体和程序、审计报告形式等确定下来，进而政府才能更好地进行宣传和执行这些政策。
2.绩效审计评价扶持中的主导和保障作用政府是在全体社会成员的共同授权下，行使管理社会公共事务的权利并承担经济、政治、文化等方面责任的机构。其主导作用体现在：一是主导公共文化绩效审计评价的全局工作；二是主导公共文化服务和管理的提供；三是主导公共文化绩效审计的主体广泛参与；四是主导公共文化绩效审计评价的成效得到贯彻和实施。而保障作用则体现在法律上的制度保障、经济上的财力保障、社会上的文化氛围保障、基层相关配套措施的辅助保障等。在新形势下，各级政府要充分认识公共文化绩效审计对于维护社会安定、促进社会和谐发展方面等的重要作用，以全社会首席代表的身份和角色，全面担当起公共文化绩效审计的主导者和保障者的神圣职责。
3.绩效审计信息扶持中的建设和管理作用公共文化具有公共性的同时也就有共享性，这就意味着对其绩效审计评价的信息也应该为大众所知，绩效审计信息作为公共文化资源的重要组成部分。它有助于改进公共文化绩效管理，有助于审计决策的制定及预算编制，也是衡量政府公共治理水平的重要标准。因此，建设和管理公共文化绩效审计信息共享平台是政府的职能所在，这也是政府利用资源提供文化扶持的一项基础性工作。目前，由于绩效审计正处初级开展阶段，尚未建设绩效审计的信息共享平台，这就需要政府推进和探索共享平台的建设和管理工作。公共文化绩效审计信息共享平台就是利用政府公共文化资源，及时公共文化绩效审计政策、发展规划、动态、以及绩效审计市场供求等方面的信息，为区域文化企业和单位了解国内外的最新技术、资源、资金等情况提供有利支持，实现人才、技术、信息、管理的有效合作和交流。
4.助推区域经济和谐发展中的战略规划作用目前，公共文化建设是社会关注的热点问题之一，公共文化建设在和谐社会的战略布局中的地位越来越重要，其作用也越来越突出。在区域经济发展中成为一支基础性的力量，成为区域软实力提升的重要衡量标准。对此各级政府要结合本地区的具体情况，在不断满足经济和社会发展要求的基础上，从人民群众多样化的公共文化需求入手，切实做好公共文化绩效审计的战略规划工作。政府扶持的导向应该是公共文化事业绩效审计发展战略和制定公共文化绩效审计建设规划，对本区域内的公共文化绩效审计建设，进行科学统筹谋划和合理布局。要与文化需要相适应，与和谐社会建设的要求相适应。
5.绩效审计成效扶持中的反馈和监督作用绩效审计是为了发现和揭露公共文化建设中的问题，并更好地解决问题，这是绩效审计的最终目的。绩效审计成效如何关系着公共文化建设的社会效益和公众效益的实现。所以，政府扶持绩效审计成效不应只是关注如何实施绩效审计项目的过程，更应该关注如何将绩效审计结果反馈给民众，如何将绩效审计报告定期公布于众，并运用于公共文化的绩效管理和决策之中。目前，我国绩效审计结的成效没有得到应有的重视，大量的绩效问题审而不揭，流于表面，大部分审计报告和结果常常被搁置一边，导致绩效审计工作处于弱势，往往开展起来“虎头蛇尾”，起不到应有的效果。因此，更需要政府投入人力和物力进行扶持和引导。另外，在绩效审计中加强各级政府机构之间、政府官员、政府与社会各界的监督机制，绩效审计也是政府提升管理的重要监督手段，所以要在绩效审计中扶持监督机制，促进绩效管理有效实施。
6.绩效审计评价指标体系扶持中的构建和服务作用任何一个国家在开展公共部门绩效审计时，光靠政府的重视是不够的，绩效审计必须有一个健全而科学的绩效审计评价体系。在实践中，绩效审计评价遇到的最大障碍就是绩效审计评价指标和标准的混乱性、缺乏统一的标准和可比性。从具体内容及其实施情况看，我国绩效审计评价指标体系还不够科学、不够系统、也不够有效，存在许多问题。绩效审计评价指标无法统一，审计机关就失去了绩效审计评价的依据，绩效审计的结果就无法真实有效反映审计事实和衡量绩效审计的成效，进而直接影响绩效审计结论和审计质量的可信度。为此，政府在绩效审计评价体系中扮演构建者和服务者的角色，确定统一的绩效标准、法定的绩效指标、绩效审计评价的原则、审计路径、审计工作方法等，构建科学有效的绩效审计指标评价体系，成为绩效审计管理的核心所在。政府扶持工作应当以服务为主，注重协调政府与公众、各级政府之间的关系。
一、环境绩效审计的含义及其产生的客观基础
环境绩效一般是指进行资源开发与利用、环境保护与治理所取得的有形收益与无形收益。关于环境绩效审计的含义目前还没有一个比较统一的看法，张文华和钱凤认为环境绩效审计是指对政府部门的环境管理责任和企业应承担的环境保护、环境治理责任及他们的工作绩效进行的审计[1]；陈正兴认为环境绩效审计是通过检查被审计单位和项目的环境经济活动，依照一定标准，评价资源开发利用、环境保护、生态循环状况和发展潜力的合理性、有效性，并对其效果与效率表示意见的行为[2].
1999年11月世界审计组织环境审计工作小组制定了“有关环境效益审计指南”，环境绩效审计开始走向规范化道路。借鉴各种学者的看法，我们对环境绩效审计做出如下的定义：环境绩效审计是由独立的审计机构或审计人员，对被审计单位或项目的环境管理活动进行综合的、系统的审查、分析，并按照一定的标准评定环境管理活动的现状和潜力，对提高环境管理绩效提出建议，促进其改善环境管理、提高环境管理绩效的一种审计活动。
审计客观基础是审计赖以产生和存续的某种存在于社会经济环境中的需求，尤其是对审计活动所提供信息的需求。审计的客观基础决定着该类审计的目的、职能、主体和客体，不同类别的环境审计，有着不同的客观基础。具体到环境绩效审计而言，其产生的客观基础应是检查环境资源的管理和使用责任。环境资源包括两部分：一是环境的天然存量资源，如物种、生态、大气和水资源等；二是用于治理环境的各种资源，如资金、技术和设备等。所有权属于国家和全民的环境资源通过法律委托授权于一定的政府机关或社会经济组织管理、经营或使用，这些组织就承担起经济、有效地使用和管理环境资源的责任，因而需要通过国家审计来检查其受托管理、使用责任的履行情况。所有权属于投资者个人的环境资源，则需要通过内部审计来检查其是否经济、有效地管理、经营和使用了这些环境资源。这种对环境资源管理、使用的经济性、有效性的评价，属于对环境管理系统各环节的“连续监控”，主要是指环境绩效审计。
二、环境审计、绩效审计与环境绩效审计
（一）环境审计与环境绩效审计
环境绩效审计是环境审计的重要组成部分，具有环境审计的基本特征，与环境财务审计、环境合规性审计共同构成完整的环境审计体系。
环境审计，也称为环境、健康和安全审计，是审计学科在可持续发展目标下开拓的一个审计新领域，是国家环境管理系统（EMS）中的一部分。在我国，环境审计被定义为审计机关、内部审计机构和民间审计组织，依法对政府和企事业单位的环境管理系统以及在经济活动中产生的环境问题和环境责任进行监督、评价和鉴证，并且揭示环境和资源保护中存在的违法行为，促进各级政府和企事业单位加强环境管理。
环境审计包括环境财务审计、环境合规性审计和环境绩效审计三部分。环境财务审计注重财务报表披露的环境资产和环境负债等信息的公允性；环境合规性审计侧重于检查各种环境法律法规的遵守情况；而环境绩效审计更多的是考察、分析和评价组织所采取的各项环境措施和环境管理活动的绩效状况。在增加环保投入的同时应提高投入的使用效率，增加环境政策的适当性，环境绩效审计正逐步成为各国环境审计的发展重点。
（二）效益审计与环境绩效审计
效益审计起初并没有一个统一的称呼，直到1977年最高审计机关国际组织才在利马会议上将其定义为“绩效审计”（PerformanceAuditing）。最高审计机关国际和亚洲组织将绩效审计定义为：绩效审计是一种对被审计单位履行其职责过程中使用资源的经济、效率和效果方面的审计，也就是通常所说的“三E”审计，近年来，又提出“五E”审计，即在“三E”审计的基础上又加上了公平性（Equity）和环境性（Environment）审计。效益审计的目的是为了对被审计单位或项目的经济活动的有效性进行监督和评价，以考核有关经济责任的履行情况，并促使被审计单位提高效益。效益审计的开展是一个系统工程，从立法、内部制度、审计规范、人才、资源、技术等各方面都要进行建设，要把效益审计作为一项独立的审计类型进行全面实践和探索。
国际上审计已经向绩效审计发展，环境问题也成为绩效审计关注的内容之一。环境绩效审计虽然隶属于环境审计的体系范畴之内，但是又同时兼有绩效审计的特点，对绩效审计的探索有助于完善环境审计的方法，拓宽环境审计的范围，丰富环境审计的内容，突出环境审计的建设性意义。我国的环境审计要跟上国际发展，必须在审计类型上从财务收支审计向绩效审计拓展，从以环境经济活动的合规性、合理性为主要审计对象逐步过渡到绩效审计上。
三、环境绩效审计的特点
（一）审计结果的建设性
环境审计的基本职能是环境监督，但在环境绩效审计中，更应强调其评价职能。通过对被审计单位环境管理的各个方面进行细致深入的考察和分析，找出影响绩效的各种因素，提出切实可行的改进措施，以帮助被审计单位提高环境管理的效益。因此，监督并不是环境绩效审计的根本目的，环境绩效审计是一种以促进为主的建设性审计。
（二）审计标准的不确定性
一方面，环境绩效审计属于环境审计的一个组成部分，国家环保方面的法律、法规以及已经颁布的包括ISO14000环境系列标准在内的各种环境标准，都是环境审计在审计依据方面不同于传统审计的独特之处。另一方面，绩效审计的评价标准存在很大的不确定性，绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准不可能相同，甚至是同一项目，有多种不同的衡量标准，得出的结论会截然不同。这使得每开展一项绩效审计，审计人员都需要在现场审计开始前，就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。评价标准的不确定性或需要协商确定是环境绩效审计的一大特点。
（三）审计活动的综合性
环境绩效审计是一种以考核被审计单位环境管理活动为对象的综合性审计，被审计单位的环境管理活动都与绩效有关。因此，环境绩效审计的对象和范围应包括被审计单位的全部环境管理活动。不仅包括环境资金流转的管理活动，保证环境资金的使用效率得以提高，而且包括非环境资金的环境管理活动，如环境规划、环境政策的制定执行情况等，影响环境绩效审计的因素多种多样，因而环境绩效审计是一种内容多、范围广、系统性强的综合性审计。
四、环境绩效审计的目标
环境绩效审计的目标包括根本目标、具体目标和分项目标三个层次。其根本目标与环境财务审计、环境合规性审计的根本目标是一致的，即：改善环境管理，实现可持续发展，只不过环境绩效审计是从绩效审计这个角度来实现这一目标的。具体目标可以概括为：对环境管理各步骤的绩效情况进行审计评价，找出影响环境管理绩效的消极因素，提出建设性的审计意见，从而促使环境管理工作的高效进
行。根据具体内容的不同，进一步地可以将具体目标分解为四类分项目标：（一）评价环境法规政策的科学性和合理性，帮助法规政策制定部门制订更加科学合理的环境法规与制度；（二）评价环境管理机构的设置和工作效率，揭示其影响工作效率的消极因素，提出改进建议；（三）评价环境规划的科学性和合理性，有助于制订更加科学合理的环境规划；（四）评价环境投资项目的经济性、效率性和效果性，为改善环境投资提出建设性意见。
五、环境绩效审计的层次
环境绩效审计可以分为宏观和微观两个层次。对政府的环境绩效审计属于宏观层次，由国家审计机关来进行，主要对政府制订的环境政策执行效果进行评价，看环境政策是否促进了环境和生态的改善，审查环境项目的实施是否真正有助于防治环境污染，调查环保专项资金的投入使用情况，是否达到了预期的效果和目标；对企业的环境绩效审计属于微观层次，由内部审计或社会审计来承担，重点审查监督企业对环保方针、政策的执行情况，并评价企业的环境内部控制系统以及企业在治理环境时所产生的经济效益和社会效益。
（一）宏观环境绩效审计
1.政府环境政策的绩效审计
该审计主要是对政府制订的环境政策，包括对环境经济政策和行政控制的效果进行评价，评价时只需考虑政策的执行情况及效果，而不对政策本身进行过多地评价。评价时需遵循两条原则：首先，环境政策的实施能否达到预期的目标；其次，在达到目标的前提下，看政策的实施费用能否达到最小。
2.政府环境保护资金的绩效审计
国家拨付给各级政府及部门的环保资金是用于治理环境的主要来源。环保资金在真实性、合规性审计的基础上，还应对资金的拨付、使用是否达到预期的效果进行审计，因为真实合法并不等于使用的合理有效。所以环保资金的绩效审计主要是对其拨付使用情况和使用效果进行监督。具体审查各级财政部门及各级主管部门是否及时将资金拨付给使用单位，有无少拨、不拨，或延迟拨付的现象，拨付给使用单位后，使用单位是否按照规定用途使用资金，最后对资金使用后的环境效益进行评价，分析环保资金的使用效率，看是否发挥了应有的作用。
3.政府环境项目效益审计
政府环境项目效益审计属于绩效审计，进行项目效益审计首先要了解项目本身，如果项目被分解在不同地区、不同阶段实施，还要了解项目分解情况。在了解了项目之后，还应清楚该项目的目标，在审计能力有限的情况下，应以是否实现项目目标为重点。如果不能实现目标，则审查不能实现的原因；如果达到了目标，则审查成本是否超过了预算，以达到使用最少的成本取得最大的项目效益。
（二）微观环境绩效审计
企业的环境绩效审计内容一般包括在环境绩效报告中，它进行环境绩效审计包括以下几个方面：
1.环境政策法规执行的审计
首先要审查政策法规的具体规定。诸如排放标准、排污收费是否合理，可以根据边际分析的原理，当制订的排放标准或排放费只有使得企业治理污染的边际成本等于污染的社会成本时，该排放标准或排放费才是有效的；其次，审查执行政策法规的情况有无偏差，对企业来说，每一项政策都有明确的目标，审计人员应考虑政策规定是否达到目标，总体效果如何，从而可以把发现的问题及时反馈给有关部门，以提高政策法规的实施效果。
2.企业环境管理的内控系统的审计
首先，了解企业现行环境管理的内部控制制度，测试和评价这些内部控制的设计和有效性，是否有利于预防和控制环境污染，改善环境质量；其次，了解企业在内控系统下的环境目标以及一些污染指标的定量数据，如排放到空气中、土壤中的废弃物的数量是否超过了指标的上限；最后审查一些能对环境造成污染的能源消耗是否超过了一定标准等等。
3.企业环境管理效益的审计
对企业而言，环境保护的效益表现为两种形式：社会效益和经济效益，该项审计是指企业进行资源开发与利用、环境保护与治理所取得的有形收益和无形收益。因此，该项目的审计是企业环境管理的综合审计，其指标既有财务的、又有非财务的；既有综合的、又有具体的指标。主要包括：（1）环保投资审计：主要是对企业自己投入环保设施及重要资产上资金的真实性、投资行为的持续性的审查核实，以促使有关单位与部门保证环保资金的落实与到位；（2）环境成本费用审计：审查企业在日常的生产经营活动中投入到环境管理中的成本与费用指标；（3）环境损害费用审计：评价和审查企业由于对环境产生了破坏而受到的惩罚支出，该项目的金额越大，表现为企业环境管理的水平越低；（4）环境管理经济收益审计：评价与审查企业由于产品的绿色化、环保产品、“三废”再生品、资源替代品等带来的经济效益或者企业由于加强了环境保护导致环境损失的减少等内容；（5）环境管理综合效益审计：企业加强环境管理不仅可以带来直接的经济效益，而且可以实现企业所在的社区环境的改善，提高企业的社会形象和美誉度，环境管理综合效益的审计包括对治理污染使空气清新、水质变好、减少环境的再污染程度等非财务指标和软指标的评价，也就是对社会效益和生态效益的评价。
六、环境绩效审计的内容
最高审计机关国际组织《从环境视角进行审计活动的指南》中列示的环境绩效审计内容包括：对政府监督环境法规执行情况的审计、对政府环境项目的效益进行审计、对其他政府项目的环境影响进行审计、对环境管理系统的审计、对计划的环境政策和环境项目进行评估等。
（一）对政府监督环境法规执行情况的审计。这是目前世界各国开展政府和公营机构绩效审计最普遍的形式。具体地说，就是检查政府环保部门或其他有关部门使用其法律授权和公共资源，督促社会公众和组织遵守环境法规的效率和效果。
（二）对政府环境项目的效益审计。其主要对象是政府负责的保护或改善环境的项目以及政府签署的国际协议。目前我国的法律规定，已授权审计机关对这些项目的“财政、财务收支的效益性”进行审计。实施该类审计时，审计机关应该注意对环境项目的选择，考虑经营风险、重要性和可审计性等方面问题。
（三）对其他政府项目的环境影响进行审计。审计机关或者内部审计机构可以通过专项资金审计、经济责任审计或项目审计等方面工作的实施，检查或确认政府、组织在缓解、削减环境影响方面的措施是否已经实施，并已经达到目标，有无造成过多成本等。
（四）对环境管理系统的审计。环境审计被看作对一个组织的环境管理系统的连续监控过程，环境审计中对环境管理机构的设置合理性和工作的有效性、环境管理制度（包括国家政策立法）的有效性和执行程度以及环境规划决策的科学性的评价都属于环境绩效审计的范畴。
（五）对计划的环境政策和环境项目进行评估。虽然我国的审计机关并无对政策制定进行审计的权限，但是可以反馈一些与政府规定本身的合理性有关的信息，例如排污费的计费范围和收费标准的合理性等。事实上，经过反馈的审计信息也是国家有关部门制定政策的重要依据。
七、当前我国开展环境绩效审计的障碍与对策
开展环境绩效审计是国际上环境审计的发展趋势，但是我国基本上还处于起步阶段，现阶段在我国开展环境审计存在一些体制上、观念上和理论上的障碍，主要表现在以下几个方面：
（一）对开展环境绩效审计的必要性认识不足。目前对于加强环境管理的重要性人们已经达成了共识，但对于如何加强环境管理以及环境绩效审计在环境管理中的作用等问题认识不够深入，主要着眼点还是仅仅限于环境投入和环境法规政策的执行上，对于环境投入的效果以及投
入产出的对比状况却没有更多的考虑，以达到经济效益和环境效益最大。因此开展环境绩效审计首要的是提高对环境绩效审计的重要性和必要性的认识。
（二）环境财务审计和合规性审计发展不充分。环境绩效审计以环境财务审计和环境合规性审计为基础，是一种综合性的审计，在我国环境财务信息不真实和环境管理违规时有发生的情况下，开展环境绩效审计缺乏相应的基础。大力发展环境财务审计和合规性审计，保证环境信息的真实可靠和环境工作的规范性才能为环境绩效工作的展开提供基础。
（三）开展环境绩效审计的理论准备不足。环境绩效审计作为一项实践性的工作，只有具备一定的理论知识的储备，才能为实际问题的解决提供理论准备。我国环境绩效审计的理论研究尚处于萌芽阶段，对于各种基本问题，如环境绩效审计的主体、范围、标准、方法等都没有形成统一的认识，因此加强环境绩效审计的理论研究，对于环境绩效审计的实践开展意义重大。
与传统财务审计不同的是，绩效审计没有严格的审计准则可供遵循。绩效审计吸收了管理咨询中专业分析的合理成分，同时严格保证审计人员的独立性、客观性。绩效审计沿用了一部分传统财务审计的方法，比如审阅法、核对法、函询法、观察法、盘点法、抽样法等，但也有自身独特的方法。绩效审计在收集审计资料和评价审计事项过程中，除运用财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法以外，更主要地运用了调查研究和统计分析技术。除了常规的财务审计方法对绩效审计同样适用外，绩效审计还采用一些独特的方法。对此，学术界主要有三种观点:一种观点认为绩效审计的方法包括三个部分。如竹德操等(1997)认为，其方法体系包括审计方法基础(含哲学基础、理论基础和数学基础)、一般方法或绩效审计模式(即收集审计证据，对照审计标准，作出审计评价，提出审计意见和建议)，以及审计技术方法(有审阅法等传统审计方法，因素分析法等经济活动分析法，网络图法等图表审计方法，回归分析法等数学分析方法，量本利分析法等现代管理方法，其他技术方法等)。另一种观点认为绩效审计的方法包括四大类。如李敦嘉(1996)认为，绩效审计方法包括四类:第一类是核实的方法，如审阅法;第二类是对比的方法，包括实绩与计划比;第三类是分析的方法，包括因素分析法等;第四类是评价的方法，包括现值法等。也有人认为绩效审计的方法由四个部分组成，包括审计工作组织方法、审计查证方法、审计分析方法及审计评价方法。还有一种观点认为绩效审计的方法可以简单地分为两种，然后再行细分。如任月君等(1999)认为，绩效审计方法包括财务审计方法(审阅法等)和其它方法(如指标对比法、比率分析法等)。由于绩效审计对象范围广泛，审计项目实施中为实现审计目标所采用的方法也无法固定，管理学、社会学、统计学、经济数学等社会科学研究的方法几乎都能适用于绩效审计。事实上，绩效审计工作本身就很复杂，审计过程中往往是多种方法交叉使用或同时使用，各种方法很难完全分开。而且，不同的审计项目，其所采用的方法也应有所区别。从原则上说，凡是有利于绩效审计开展的方法都应归入绩效审计方法(体系)。当然，随着时间、地点及审计项目的不同，绩效审计方法会有所不同或有不同的内容，但是，基本可归为两类，即传统审计的方法与专门用于绩效审计的方法。为了推动绩效审计方法的研究，本文对绩效审计分析方法和绩效审计评价方法作一探索和分析。
一、绩效审计分析方法
(一)成本效益分析法
成本效益分析法，是将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法。即通过分析成本和效益(效果)之间的关系，以每单位效益(效果)所消耗的成本来评价项目效益(效果)。针对支出确定的目标，在目标效益额相同的情况下，比较支出所产生的效益及所付出的成本，通过比较分析，以最小成本取得最大效益为优。
(二)数量分析法
数量分析法，即对经营管理活动相关数据进行计算分析，并运用抽样技术对抽样结果进行评价的方法。
(三)因素分析法
因素分析法，是将影响投入(支出)和产出(效益)的各项因素罗列出来，分析所有影响收益及成本的内外因素，计算投入产出比，进行综合分析的一种方法。即查找产生影响的因素，并分析各个因素的影响方向和影响程度。
(四)层次分析(AHP)法
层次分析(AHP)法，基本原理是根据具有递阶结构的目标、子目标(准则)、约束条件及部门等来分析方案，用两两比较的方法确定矩阵，然后把判断矩阵的最大特征根相对应的特征向量的分量作为相应的系数，最后综合出各方案各自的权重(优先程度)，是一种定性和定量相结合的方法。
(五)统计分析法
统计分析的方法有很多，但最主要的是回归分析法。回归分析法是对两类或多类经济数据之间的因果关系进行分析，推导出相应回归方程，然后以此回归方程来推算自变量与因变量的变化规律。回归分析法的实质是从观察数据中找出自变量与因变量之间的相关关系。统计分析是绩效审计中用来了解情况、进行分析的常用方法。在评价经济性、效率性、效果性时，经常用统计分析的方法，分析其中各因素的影响，确定其中的因果关系或者找出存在的差距及原因。统计分析方法相对于调查来说，不易操作，要求审计人员具备一定的技术和能力，但准确性强，结论相对可靠。回归分析可以同时检验几个变量之间的关系，与趋势分析法和比率分析法相比，可以提供更加丰富的资料。这种方法需要具备一定的统计知识，但是随着计算机应用的普及，可以利用专门的统计软件来进行复杂的回归分析，使审计人员更容易应用这一方法。
(六)数据包络分析(DEA)法
数据包络分析(DEA)法，即以相对效率概念为基础，以凸分析和线性规划为工具，应用数学规划模型计算比较，来评价多输入和多输出的“部门”(称为决策单元)的相对有效性。DEA方法可以被看做是一种非参数的经济估计方法，实质是决策单元之间的相对效率，从而对评价对象做出评价。DEA方法根据一组关于“输入—输出”的观察值来确定有效生产前沿面。
(七)分析程序法
分析程序法，是指审计人员通过对与审计事项有关的重要金额、比率、结构或者趋势进行比较和分析，从中发现异常变动和异常项目的审计方法。分析程序主要有四种类型:一是比较分析。就是将与审计事项有关的若干个可比数据(包括某一相关数据、经济数据、经营数据、非经济数据、预算或计划、多期数据、行业数据等)进行对比，找出同一时期、同一性质的若干数量之间的差异，从而对公共资金筹集、管理或使用情况进行总结，发现问题，合理评价。比较分析法是对绝对数所做的比较。例如，将被审计单位当期的营业收入总额与预算营业收入总额这两个绝对数进行比较。二是比率分析。就是通过计算各种比率来分解、剖析被审计项目绩效。比率分析法是对各种比率的比较。如常见的速动比率、流动比率、存货周转率等财务指标以及其他各种技术指标。三是结构分析。所谓结构分析法，是指对某项信息各个组成部分所占的比例进行分析。例如，对企业的各类产品占生产总量的比例进行分析，可以确定各个货种的盈利能力，也可以用于判断被审计单位当期的经营是否符合组织的发展战略。四是趋势分析。就是将与被审计项目有关的若干期财务或者非财务数据进行比较和分析，从中找出规律或发现异常变动。趋势分析法，是指对两个或两个以上的历史数据进行对比分析，以便计算出它们增减变动的方向、数额，以及变动幅度，包括绝对数趋势分析和相对数趋势分析。
(八)数理统计方法
数理统计方法，主要有主成分分析、因子分析、聚类分析、判别分析等。主成分分析法是把原来多个变量划为少数几个综合指标的一种统计分析方法，从数学角度来看，这是一种降锥处理技术;因子分析法是从指标的独立性角度筛选指标，根据因子载荷的大小来挑选指标，留下载荷较大者;聚类分析法是从指标的代表性角度筛选指标，先采用系统聚类法将指标聚为一定数目的类别，然后选择每一类中的代表指标作为入选指标，以每类中平均相关系数较大而类间平均相关系数较小的指标为代表指标;判别分析法是预先根据理论与实践确定等级序列的因子标准，再将待分析的变量指标安排到序列的合理位置上的方法。
(九)调查法
调查法，即凭借一定的手段和方式(如访谈、问卷调查)，对某种或者某几种现象、事实进行考察，通过对收集到的各种资料进行分析处理，进而得出结论的方法。访谈是指通过访谈者与被访谈者之间的交流来获取信息的方法。访谈有多种方法，可以通过电话、面对面、信函访谈，访谈形式可以一对一、一对多、多对多进行，访谈对象可以是被审计单位有关人员和单位外的相关人员，如人大代表、研究人员、社会专家、长期关注某一事项的人员等。但应注意的是，访谈获取的证据一般不能作为事实性证据的惟一证据，就是说，访谈获取的证据还需要经过审计人员的进一步证实。当涉及的人员或单位很多、以致无法进行必要访谈时，可以采用问卷调查的方式。问卷调查关键的环节是设计一整套科学合理的表格，要求所有内容采用问答方式，这些问题应该非常明确，切忌模棱两可或带有某种诱导性。对于受益面比较广的资金支出，特别是具体到某一类公众个体的资金，比较适合这种方法，比如扶贫资金、三峡移民资金等。
(十)专题讨论会
专题讨论会，即通过召集相关管理人员就经营管理活动特定项目或者业务的具体问题进行讨论的方法。
二、绩效审计评价方法
(一)目标评价法
目标评价法，是将当期经济效益或社会效益水平与其预定目标标准进行对比分析的方法。它分析所完成(或未完成)目标的因素，从而评价支出绩效。此方法既可用于对部门和单位的评价，也可用于周期性较长项目的评价，还可用于规模及结构效益方面的评价。
(二)综合评价法
综合评价法，是在多种指标计算的基础上，根据一定的权数计算出一个综合评价值，依据综合评价值对公共支出项目进行评价。综合评价法是我国目前绩效评价使用最多的方法。我国政府部门和地方政府大多采用这种方法，评价的准确度较高、较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂，操作难度相对较大。该方法可综合成本效益法、最低成本法、专家意见法、生产函数法等各方法的优点，适用项目支出、单位支出、部门支出和财政总体支出等各层次的绩效评价。
(三)360度反馈评价法
360度反馈评价法，是一种多角度进行的比较全面的绩效评价方法，也称全方位考核法或全面评价法。它由审计对象的上级、同级、下级以及客户综合评价同时结合自我评价综合而成。所谓360度反馈评价，就是指帮助一个组织的成员(主要是管理人员)从与自己发生工作关系的所有主体那里获得关于本人绩效信息的反馈过程，这些信息来自包括上级、下属、平级同事、本人及客户和供应商等。360度反馈评价方位全、角度多、误差小;实行匿名方式，比较客观;有助于促进组织成员彼此之间的沟通和互动，提高团体凝聚力和工作效率，促进组织变革与发展。但这种方法也存在评价成本大、评价时间长、评价工作难度大等问题，同时，需要对收集到的信息进行分门别类的统计和分析，往往需要一些外部专业的咨询公司来指导完成。
(四)公众评议法
公众评议法，即通过公众问卷及抽样调查等方式，获取具有重要参考价值的证据信息，来评价目标实现程度的方法。它是指对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以采取问卷统计、测评等方式向公众进行该公共支出项目实施效益情况的调查，以评判其效益高低。该方法适合于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施进行评价，具有民主性、公开性的特点。
(五)沃尔评分法
沃尔评分法，把若干财务比率用线性关系结合起来，以评价企业的信用水平。沃尔选择了流动比率、产权比率、固定资产比率、存货周转率、应收账款周转率、固定资产周转率和自有资金周转率等7项指标，分别给定各自的分数比重，然后通过与标准比率进行比较，确定各项指标的得分，从而对企业的信用水平做出评价。沃尔评分法也可用于对经营者的绩效评价，其缺陷在于所选定的指标不够科学全面，另外，当某项指标严重异常时，会对总评分产生不合逻辑的重大影响。
(六)综合指数评分法
综合指数评分法，是在沃尔评分法的基础上改进发展而来的。综合指数评分法增加了盈利指标和成长指标，使指标体系较为完善;在给每个指标评分时，分别规定了上限和下限，从而减少了个别指标异常对总分的不合理影响，但其全部指标为财务指标，可能会使经营者忽视非财务指标;由于评分时有标准分值作基础，某一指标即使为负值，其得分也可能为正值，不甚合理。
(七)平衡计分卡(BSC)
平衡计分卡(BSC)，是一种全面、系统、有效地考察和评价企业经营业绩的财务和非财务指标体系的方法。它根据公司的战略目标设计测评指标，从财务、流程、客户和创新学习能力四个不同的维度对公司的经营管理绩效进行综合、全面、系统地测量和评价。
(八)关键绩效指标(KPI)法
关键绩效指标(KPI)法，是指把对绩效的评估简化为对几个关键指标的考核，将关键指标当作评估标准，把员工的绩效与关键指标做出比较的评估方法，在一定程度上是将目标管理法与帕累托定律的有效结合。关键指标必须符合SMART原则:具体性(Specific)、衡量性(Measurable)、可达性(At-tainable)、现实性(Realistic)和时限性(Time－based)。这种方法的优点是标准比较鲜明，易于做出评估。缺点是对简单的工作制定标准难度较大，缺乏一定的定量性;绩效指标只是一些关键的指标，对于其他内容缺少一定的评估。关键绩效指标设计流程:设计企业级关键业绩指标;设计部门级关键业绩指标;设计岗位级关键业绩指标;制定评分要素和评估标准;确定指标权重;对关键业绩指标进行特性与属性测试;构建指标逻辑;建立指标辞典。操作流程分为三步:关键绩效指标体系的设计;关键绩效目标体系的制定;关键绩效指标和目标的评估与调整。运用关键绩效指标法应注意的事项:不同岗位应该有不同的关键业绩指标组合;关键业绩指标与绩效目标的衡量，可量化的量化，难以量化的细化，但评估手段要量化、可操作;激励指标与控制指标相结合。
(九)目标管理(MBO)法
目标管理(MBO)法，是一种综合性的绩效管理方法，是一种以建立目标体系为基础的考核方法，它特别强调全体员工共同参与设定具体的又确实能客观衡量工作业绩的目标。MBO将组织整体目标逐层转化为各阶层与各单位的子目标，形成目标体系，同时，以预定的目标作为激励员工的工具，定期回馈上级共同讨论进行绩效评估，是一种完整的规划与控制程序。
(十)标杆管理法
标杆管理法，即对经营管理活动状况进行观察和检查，通过与组织内外部相同或者相似经营管理活动的最佳实务进行比较，来考核和评价绩效的方法。它定义为“一个将产品、服务和实践与最强大的竞争对手或是行业领导者相比较的持续流程”。标杆管理活动分为五个阶段，每个阶段有3个步骤。一是计划阶段:确认对哪个流程进行标杆管理;确定用作比较的公司;决定收集资料的方法并收集资料。二是分析阶段:确定自己目前的做法与最好的做法之间的绩效差异，拟定未来的绩效水准。三是整合阶段:就标杆管理过程中的发现进行交流并获得认同，确立部门目标。四是行动阶段:制订行动计划;实施明确的行动并监测进展情况。五是完成阶段:处于领先地位;全面整合各种活动;重新调校标杆。标杆管理分为四类:内部标杆管理、竞争标杆管理、职能标杆管理和流程标杆管理。
(十一)历史动态比较法
历史动态比较法，是将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析，了解其历史上的变化及效益波动情况。它既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理，进而分析其效益差异的成因及改进方向。该方法适用于项目支出、单位支出和部门支出的绩效评价。
(十二)费用职能比较法费用职能比较法，是将公共管理部门及单位担负的社会职能与相关费用进行比较分析，从而评估其工作质量和效率。在公共管理部门及单位职能定位明确的情况下，行使某一项职能所需的资金应有一定的数量约束，只要数量约束是严格的，评估就会有比较充分的依据，部门和单位社会职能行使情况及行政效率的高低就可能被评估出来。但职能具有扩展性及不确定性，会相应增加评价的难度。
(十三)经济增加值(EVA)法
经济增加值(EVA)法，是一套以经济增加值理念为基础的财务管理系统、决策机制、激励机制的评价制度。从算术角度来说，经济增加值是从税后利润提取包括股东和债权人的所有资金成本后的经济利润，是公司业绩衡量的指标，衡量企业创造的股东财富的多少。
(十四)最低成本法最低成本法，也称最低费用选择法或最低投入法，适用于那些不易观测或计算公共支出效益大小的情况。该方法通过分析比较项目的投入，评价和选择费用或成本最低为最优，如社会保障支出项目，以成本最低为原则来确定最终的支出项目。该方法主要适用于对项目支出进行绩效评价。
(十五)生产函数法
生产函数法，即通过生产函数的确定，明确产出与投入之间的函数关系，借以说明投入产出水平即经济效益水平的一种方法。用公式表示就是:Y=f(A，K，L…)，其中Y为产出量，A、K、L等表示技术、资本、劳动等投入要素。生产函数法不仅可以准确评价综合经济效益，而且对评价资源配置经济效益、规模经济效益、技术进步经济效益等都有重要作用，但函数关系的确定较为复杂。该方法更适合项目的绩效评价。
(十六)“本量效”分析法
“本量效”分析，是指将公共支出项目绩效评价中所涉及的项目投入、项目产出与项目效果这三大类指标分别赋予“本量效”的内涵。即将“项目投入”与“项目成本”相对应，“项目产出”与“项目所涉及业务的数量”相对应，而“项目的最终结果”与“项目的绩效”相对应。对公共支出项目的绩效评价，可采用“本量效”分析方法，并将该分析方法贯穿于公共支出项目的决策、实施和完成的全过程评价之中。
(十七)功效系数法
功效系数法，是指根据多目标规划原理，将所要考虑的各项指标分别对照不同分类和分档的对应标准值，通过功效系数转化为可以度量记分的方法。综合分析判断法则是指综合考虑影响企业经济效益和经营者业绩的各种潜在的或非计量的因素，参照评议参考标准，对评议指标进行影响比较分析判断。根据《国有资本金绩效评价规则》的规定，国有资本金绩效评价指标体系由基本指标、修正指标和评议指标三个层次共32项指标构成，基本指标和修正指标是定量指标，评议指标为定性指标。功效系数法从理论上来说也属于综合指数法，它的改进之处在于在绩效评价中所起的功效不同。将指标分为三个层次，更主要的是增加了非财务指标，因而更加科学、完善。它的不足之处是:盈利指标所占权重较高，达42%，而盈利指标较容易人为调节，从而诱使经营者粉饰或片面追求权重较高的指标;修正指标也仅仅是对基本指标额进一步说明，并没有修正基本指标中存在的问题;这种方法测算起来过于复杂，指标体系也不尽全面。
(十八)模糊数学法
模糊数学法，是采用模糊数学建立模型，对经济效益进行综合评价的方法。其将模糊的、难以进行比较判断的经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合评价计算，从而明确综合经济效益的优劣。该方法适用于经济效益能准确计量的财政支出评价，项目支出和单位支出的绩效评价均可采用。
(十九)目标成果法
目标成果法，即根据实际产出成果评价被审计单位或者项目的目标是否实现，将产出成果与事先确定的目标和需求进行对比，来确定目标实现程度的方法。
(二十)专家意见法
专家意见法，是指通过邀请在某一方面具有特长的若干专家，对项目支出绩效进行评价后，汇总分析专家意见的一种评价方法。在绩效审计中，衡量项目绩效优劣与否，既取决于内容的科学性和绩效标准的合理性，也取决于是否找到合适的衡量、评价方法。由于政府绩效审计的对象往往是公共部门、公共管理活动、公共服务行为及公共产品，因此无法完全套用对工商企业的一些评价方法来评估政府机构的活动，要求审计人员必须寻求衡量政府部门绩效的专门技术和系统方法。当然，在政府绩效审计中并不排斥己被传统审计所证明了的有效的审计技术，只是在某些方面出于特殊的需求，政府绩效审计需要有更多的专门技术可供审计人员选择应用。在各种审计方法中，每一种审计方法都有其局限性和不足，这就对审计人员提出了更高的要求。在实施政府绩效审计过程中，必须灵活选择和运用各种审计方法。
［提要］本文在回顾了已有审计判断绩效研究成果的基础上，对审计判断绩效的影响因素进行了比较深入的探讨。本文认为，审计判断绩效的影响因素包括审计人员、审计任务和审计环境三类，并探讨了各类因素的具体内容。
审计人员的审计判断最终要表现为一定的成果。这一成果的具体形式就是审计判断绩效。良好的审计判断绩效不仅是高质量审计工作的基础和源泉，还是审计人员和会计师事务所积极追求的目标。同时，审计判断绩效也是衡量审计判断质量和审计工作效率、确定审计人员责任的基础。因此，研究审计判断绩效的影响因素以及审计判断绩效的评价问题就显得十分必要了。
一、审计判断绩效及绩效函数
(一)审计判断绩效的涵义
什么是审计判断绩效(AuditJudgmentPerformance)?最为典型的当属Libby(1995)对审计判断绩效的定义，他认为：审计判断绩效是审计判断与一定的判断标准相符。显然，此定义是对一个好的判断绩效的定义，并不是对审计判断绩效的一般定义，因为审计判断绩效可能好，也可能差。笔者认为，审计判断绩效是审计判断结果与一定的标准的相符程度。这里所说的标准包括效果性和效率性两个方面，一个绩效好的审计判断要同时满足审计效果和审计效率两方面的要求，既要有质量上的保证成本，又不能过高。修正后的审计判断绩效的定义是符合一般的业绩定义的精神的，是以审计判断的效果性或效率性作为指标或标准来界定审计判断绩效的。然而，在审计实践中，审计判断的效果性和效率性是比较难于确定的，从而也就导致了审计判断绩效的计量是比较困难的。
(二)审计判断绩效函数
在以往的研究中，涉及最多的是审计判断绩效的影响因素问题。比较有代表性的是Einhorn和Hogarth(1981a)以及Libby(1983)提出的等式(1)表示的审计判断绩效及其影响因素函数：
绩效=f(能力，知识，激励，环境)(1)
从等式(1)可以看出，他们认为审计判断绩效受审计人员的能力、知识、激励和环境因素的影响。此后，一些学者进一步研究了知识与绩效及其它影响因素的关系。Bonner(1990)研究了经验和审计判断绩效之间的关系，Frederick(1991)研究了经验和知识之间的关系，Bonner和Lewis(1990)研究了知识和能力与绩效之间的关系。Libby(1995)指出，由于知识被其他三个因素及经验决定，因而绩效与四个影响要素之间的关系是复杂的。知识与其他影响因素的关系可以用以下公式表示：
知识=g(能力，经验，激励，环境)(2)
以此公式为基础，Libby(1995)构建了知识与绩效及其它影响因素的模型，具体模型如图1所示。这一模型被认为是比较完善的模型。大量的研究都是以此模型和审计判断绩效函数为基础的。在上述两个公式中的环境因素都包括了任务的因素。
笔者认为，等式(1)和知识的前因和后果模型基本上勾勒出了审计判断绩效及其影响因素的框架，也与Campbell(1990，1993，1996)提出的绩效行为理论基本上是一致的。但我们也认为Einhorn和Hogarth(1981)、Libby(1983)的绩效函数存在着一些缺陷，主要表现在以下三个方面：一是绩效的影响因素缺乏系统性和脉络，比较零散；二是有些绩效影响因素不恰当；三是对环境因素理解得太窄。从已有的研究来看，大部分集中在第一个因素，对后三个因素，尤其是环境因素研究比较少。
二、审计判断绩效的主体因素
根据认知心理学的观点，审计判断过程可以看作是一个心理过程，因此，审计人员是影响审计判断绩效最为直接的因素。任何一个审计判断的都是针对一定的任务(客体)的判断，因此，审计判断任务就构成了影响审计判断绩效的又一个因素。根据系统论的观点，我们可以把审计人员判断看作一个由审计人员和审计判断任务系统构成的系统。由于系统与其环境之间存在着相互作用的关系，因此，审计判断环境同样会影响审计判断绩效。根据以上论述可以看出，审计判断绩效是审计人员、审计任务和审计环境的函数。审计人员因素也称为审计主体因素，是指由审计人员拥有的并带到工作中去的因素；审计任务因素是指需要审计人员作出审计判断的项目；审计环境因素也称系统因素，是指与审计判断绩效有关的所有的审计判断主体、审计判断项目之外的因素，它们不受审计判断主体的影响。据此，审计判断绩效函数可以表示如图。(图见11期杂志)
根据以上我们对主体因素的界定，影响审计判断的因素是多方面的。Einhorn与Hogarth(1981)、Libby(1983)的绩效函数中的前两个因素知识和能力属于主体因素。但用这两个因素概括影响审计判断绩效的主体因素是不全面的，需要进一步研究。我们认为，审计判断主体因素应包括：性格、陈述性知识、智力技能或经验、努力程度。
(一)性格
性格是个人在现实态度和行为方式中表现出来的稳定的心理特征，是具有核心意义的人格心理特征，是在现实社会生活中，由于客观事物对人的影响以及人对影响的反应而形成的一定的态度体系和与之相应的行为方式。性格最能表征一个人的个性差异。因此，它同样能够表征个体判断绩效方面的差异。许多心理学家从不同的角度对性格进行了分类。如A·培因和T·查理按照理智、意志和情绪哪一种在性格结构中占优势来把性格分为理智型、意志型和情绪型三种。H·A·威特金按照两种对立的信息加工方式把人分为依从型和独立型。
在经济学中，根据人们对风险的态度把人分为风险偏好型、风险中立型和风险厌恶型三种。审计人员在做出审计判断的过程中，不可避免地要承担判断错误的风险，但承担的风险的大小在相当程度上取决于审计人员对待风险的态度。如果一个风险偏好者进行审计判断，其判断结果往往具有很高的风险性，从而进一步把其本身、会计师事务所以及会计信息的使用者置于高风险的境地。风险厌恶者在进行审计判断过程中往往会设法使审计风险降到最低，从而导致审计成本上升、效率下降。应该说以上两者的审计判断绩效都不好，但就两者比较而言，后者的审计判断绩效强于前者。因此，我们认为风险中立者，或者考虑审计效率的风险厌恶者，具有取得良好审计判断绩效的基本素质。
(二)知识、技能、经验、记忆
践中所获得的认识和经验的总和。但对个体来说，知识是指储存在记忆中的信息。显然，这里所说的知识是指个体已经获得的知识。认知心理学家安德森认为，人类的知识有两种：一种是陈述性知识；另一种是程序性知识。陈述性知识是由人们所知道的事实组成，这些知识一般可以用语言进行交流，它可以采取抽象和意象的形式；程序性知识是指人们所知道的如何去作的技能，此类知识
很难用语言表达。比如，许多人都会骑自行车，但却讲不清这种知识；许多人能流利地说本族的语言，但却说不清语法规则。在审计判断过程也是如此，有经验的审计人员虽然做出了正确的判断，但却说不清审计判断是如何做出的。因此，程序性知识也就是智力技能，即完成各种智力程序的能力。显然，程序性知识是长期实践逐步积累形成的。审计人员进行审计判断，这两方面的知识都是不可或缺的，审计判断是一项专业性比较强的工作，审计人员从事此项工作必须具备一定的专业知识，无论在哪个国家，要成为胜任的审计人员，就必须首先通过注册会计师资格考试，因此，注册会计师资格考试既是对要成为从事审计业务的人员的基本要求，也是对是否具备从事此项业务的基本知识的检验。同时，审计人员做出正确的审计判断还需要具有程序性知识，也正是这些程序性知识很大程度上导致了审计人员的个体的判断绩效的差异。因此，陈述性知识和程序性知识都影响审计判断绩效，但后者影响更大。
在Einhorn与Hogarth以及Libby绩效函数中，把能力(Ability)作为审计判断绩效的变量。这里所说的能力不是指普通心理学中所说的能力，而是指完成信息编码、检索和分析任务的能力。这一定义是从信息加上角度出发的。从普通心理学的角度看，我们认为，这里所说的能力相当于技能。技能是人在活动中运用有关的知识经验，通过练习而形成稳定的、复杂的动作方式系统，这里的动作是广义的既包括外显的实际操作，也包括了内隐的智力动作。技能按其性质和特点可以分为动作技能和智力技能两类，智力技能是借助于内部语言在头脑中进行动作的方式或智力活动方式，包括感知、记忆、想象、思维，但以抽象思维为其主要成分。因此，Einhorn，Hogarth和Libby绩效函数中的能力应属于智力技能范畴，而智力技能就是程序性知识。
一些研究审计判断的西方学者(比如，Libby，1995等)把经验作了更加广泛的定义，认为经验是包括第一手和第二手与任务相关的能够提供在审计环境中学习的机会的广泛的境况。根据此定义，经验不仅包括亲自参与完成实际审计的境况，也包括复核其他人的工作、收到上级人员的复核评论、收到结果的反馈、与同事讨论其他审计、阅读审计指南和培训。此定义存在以下两个不足之处：一是把经验界定为可提供学习机会的境况是不恰当的，各种提供学习机会的境况只能是为增加经验提供了条件，或者说是积累经验的过程，但不等于是经验本身，经验应该是这一过程形成的结果；二是过于宽泛，包括了学习间接知识和获取直接经验的境况，很难划清知识和经验的界限，也不能体现经验的实践性的特征。因此，我们认为审计人员的经验应界定为：直接通过实践形成的技能，或者说是技能经验的具体表现形式。它通过技能的形式影响审计判断绩效。Marchant(1990)也指出，间接经验形成一般知识，直接经验形成具体知识。依此就可以比较好的解释为什么经验丰富的审计人员能够作出正确的审计判断，因为它们具有比较高的技能，而这些知识又需要长期的审计实践的积累。
被认为与审计判断绩效有关的另一个因素就是记忆。记忆是过去经历事物的反映。记忆与审计判断绩效之间是什么样的关系呢?心理学家Hogarth(1985)指出，一个好的记忆可以被认为是一个好的判断的必要条件但不是充分条件。一些研究人员(Pumlee,1985;Moeckel和Plumlee,1989;Frederick,1991)研究了记忆与审计判断绩效的关系并指出：在完成一个具体任务期间，在收集审计证据的过程中，记忆对决策绩效有着重要的影响。那么，记忆与经验、技能等要素是什么关系?从已有的研究来看，它们是把记忆作为导致不同经验差别的原因来看待的。大量有关记忆的研究是在有经验的审计人员和新手之间进行对比。有的研究(Frederick,1991)表明，经验的审计人员存在着一个图表式的记忆结构，对内部控制优先回应，而新手只能根据线索回应；也有的研究(Choo和Trotman，1991)表明，有经验的审计人员能回忆起更多的与持续经营假设不一致的信息。我们认为，记忆既是形成经验的手段，也是经验的内在形式。
综上所述，可以得出以下结论：审计人员的陈述性知识、智力技能或程序性知识是影响审计判断绩效的直接因素；智力技能是经验的具体表现形式；记忆既是经验的形成手段也是经验的内容。当然，陈述性知识和智力技能也还受其他因素的影响，雇员拥有的知识和技能是个体内部因素(能力和性格等)、个体的外部因素(所受的教育、培训、经历等)的函数。上述各要素之间的关系及其与判断绩效之间的关系如图。(图见11期杂志)
(三)动机和努力程度
动机是激发个体和维持个体进行活动，并导致该活动朝向某一目标的心理倾向或动力。因此，审计人员的判断绩效不可避免地要受其动机的影响。正因如此，一些绩效评价的研究者(Campbelletal,1993)把动机作为影响绩效的直接原因。我们并不否认动机在绩效中的作用，但把它作为影响绩效的直接因素是值得商榷的。
在影响审计判断的绩效的诸多主观因素之外，还有一个因素，那就是审计人员的主观努力程度，努力程度是一个主观性最强的因素。在一项审计判断中，审计人员努力和不努力、努力程度大小都会导致审计判断绩效的不同。努力应该是审计判断绩效的直接影响因素。而审计人员的努力程度来自于审计人员的动机，动机越强努力程度也就越高。一个特别重视个人声誉的审计人员比一个不太重视个人声誉的审计人员的审计判断绩效要好。由此，可以得出以下结论：努力程度是影响审计判断绩效的直接因素，动机通过影响努力程度来影响审计判断绩效。审计人员的动机受需要和激励两个因素的影响。努力程度除直接影响审计判断绩效以外，还影响陈述性知识和智力技能，审计人员的努力程度与其陈述性知识和技能的获得成正向关系。努力程度、动机、需要与审计判断绩效的关系如图。(图见11期杂志)
三、审计判断绩效的任务因素和环境因素
(一)任务因素
我们认为，任务是影响审计判断绩效的主要因素之一。任务的特点不同，对审计判断绩效影响是不一样的。Hogarth(1985)指出，审计判断的正确性是个体特点和任务环境结构的函数。任务对审计判断绩效的影响主要表现在：任务的复杂性、任务的重复性、任务的规范化程度、任务的类型和任务质量等，其中前两项受到了广泛关注。任务的复杂程度对审计判断绩效的影响如表。(表见11期杂志)
从上表可以看出，任务越复杂，其不确定性程度越高，需要的审计人员的判断能力也就越强。因此，比较而言，复杂程度越低，或者说任务的结构化程度越高，越容易取得好的判断绩效。审计人员不断重复的参与同类审计项目有利于积累丰富的审计经验。
(二)环境因素
Libby和Lufut(1993)指出，审计判断的环境因素包括：判断指南和技术辅助工具、多层组织的背景、责任关系、连续的多期的判断任务以及为了得到一个好的绩效的相当程度的货币激励、时间压力等。无疑上述环境因素都
会对审计判断绩效产生影响，但这些因素基本上局限于会计师事务所的内部，范围比较窄。事实上，审计人员做出审计判断不仅要受会计师事务所内部的环境因素的影响，而且还受事务所外部环境的影响，比如行业状况和社会环境等。因此，我们认为，环境因素应包括影响审计判断主体和客体的各种环境因素，既包括会计师事务所的内部环境因素，也包括会计师事务所之外的环境因素。内部环境因素包括多层组织背景、责任关系、激励和时间压力、组织文化等；外部环境因素一般包括被审计单位环境因素、社会环境因素等。由于有关环境因素的研究相对较多，这里不再具体展开分析。
（一）、基础理论研究不够，缺乏系统理论指导
对于绩效审计，国外研究发展时间相对较长，取得了一定的研究成果，但在很多方面未能取得广泛一致，我们自然不能照搬照套。国内学者和研究人员对中国特色绩效审计也进行了一些研究探讨，但都十分零散，没有形成比较统一的主流观点，无以深刻影响我国绩效审计理论、观念和实践的格局。因此，在缺乏比较系统的理论指导前提下，要全面开展绩效审计实践活动是比较困难的。
（二）、面向社会宣传不够，缺乏一定审计环境
由于中国特色绩效审计理论研究成果相对缺乏，有的地方绩效审计实践近乎空白，审计机关也没有将绩效审计纳入审计宣传的范围等诸因素的影响，政府领导和相关部门知之甚少，广大民众也对缺乏了解，社会关注度极低。致使中国特色绩效审计远在绝大多数人的视线之外。因此，开展绩效审计缺乏一定的审计环境。
（三）、法律法规依据不够，缺乏具体指导细则
修订后的《审计法》规定，审计机关对被审计单位财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。“效益”二字，很宏观很笼统，不足以支撑中国特色绩效审计的开展。除此之外，目前尚无其它法律法规规定。同时，指导绩效审计的具体实施细则也未出台。因而，有的地方试行绩效审计，只能在不规范、低水平的状态下进行。绩效审计的法律依据不充实，成为制约绩效审计发展的关键因素。
（四）、专业审计力量不够，缺乏相关从审经验
绩效审计范围的广泛性，审计目标的全面性、审计对象的复杂性及审计评价标准艰难性等多因素的组合，要求从审人员具备多学科专业知识和技能。尽管我国审计已有二十余年的发展，这类专业审计人员仍十分缺乏。加之绩效审计实践活动很少，绝大部分审计人员无绩效审计从审经历和从审经验，这势必影响广大审计人员开展绩效审计工作的信心。
（五）、评价指标体系不够，缺乏统一衡量标准
各项资金的绩效实现过程和表现形式各不相同，因此绩效审计的对象会千差万别，从而衡量和评价被审计事项经济性、效率性和效果性等方面的指标、标准有所不同，也难以统一。有时不同地域同类事项的评价指标、标准也不能一概而论。甚至同一审计项目采用不同的评价指标和标准，所得出的结论都会有所不同。没有切实可行的绩效审计评价指标体系和衡量标准，审计质量和审计风险无法控制，影响绩效审计开展。
（六）、相关制度完善不够，缺乏审计结果运用
绩效审计成果能否得到充分有效运用，是体现绩效审计的作用和价值的重要方面。目前，由于审计结果公告、责任追究制度等可以有效促进审计结论执行和审计成果得到运用的相关制度尚不完善，或者说无法全面执行，在很多地方就连财政财务收支方面的审计结论还难以得到全面的执行落实，相关制度规定还未十分明确的绩效审计结果运用会更难得到保证。
二、解困途径和对策
一、组织力量，借鉴国内外有关绩效审计的研究成果和实践经验，结合我国审计特点，对中国特色绩效审计的基础理论展开较系统的研究
中国特色的绩效审计是我国现有审计理论体系的新支，目前尚研究不够，有关理论的研究应该全面深入展开。可由审计署牵头，各地方审计机关参与，组织审计实务工作者和大专院校、科研院所审计理论研究人员，通力合作，理论联系实际，借鉴国内外有关绩效审计的研究成果和实践经验，结合我国审计特点进行研究。明确中国特色绩效审计的基本含义、特点、审计目标、审计内容、评价指标体系、标准、审计技术方法、审计质量控制和审计结果运用等问题相关问题。确立一个相对主流的观点用以统一绩效审计相关人员的认识，然后再在不断实践和研究的基础上进行进一步丰富和完善。
二、广泛开展宣传，让社会更多的了解中国特色的绩效审计，营造良好的绩效审计环境
审计宣传是审计机关的一项基本工作。多年来，审计宣传取得了较好的社会影响，为推动审计工作的深入开展发挥了积极作用，也积累了比较丰富的审计宣传经验。今后，我们应该加大对中国特色的绩效审计的宣传力度。通过报纸、电台举办绩效审计的宣传专栏，相关会议宣讲绩效审计，印发有关绩效审计的专题宣传资料，电视台做有关绩效审计的访谈节目，重大绩效审计案例实行公告等多种手段和方法，多场合、全方位宣传中国特色绩效审计。通过不懈的努力，让领导了解、民众知晓。与此同时，各级审计机关还应积极向市委、人大、政府等相关领导争取对全面开展绩效审计工作重视和支持。为全面开展绩效审计营造良好的审计环境。
三、进一步加强审计队伍建设，充实专业审计力量，创新队伍管理体制和方法，加强培训，为开展中国特色绩效审计提供人力资源
全面开展中国特色的绩效审计，要不断优化人才结构，通过公务员招考、调入、聘请等方式逐步提高法律、工程、环境保护和计算机等相关专业人员比例。借鉴国外发达国家的先进经验，在各级审计机关建立绩效审计领导和业务咨询指导小组，由主要领导、审计业务骨干、法律、经济学、统计、建筑、工程技术、环境保护和计算机等方面的专业人员组成。相关专业技术人员缺乏的可进行专家外聘。所建立的业务领导小组统筹全局的绩效审计专业技术工作，进行有关绩效审计的专业协调、专业咨询、业务指导、质量控制以及绩效审计结果报告的把关等工作。同时，还应加强现有在职人员绩效审计专业知识和技能的教育培训，大规模培训绩效审计专业人员。改进培训方式，由国家审计署和省级审计机关，利用金审工程所建立的网络平台和其他方式，用全员培训与培训绩效审计业务骨干相结合、全面培训学习绩效审计知识与以绩效审计重点案例剖析学习相结合、上级审计机关派员深入基层指导绩效审计实践与下级派员参加上级审计机关的绩效审计工作进行现场练兵相结合等多种方式，着力提升广大审计人员宏观分析的能力、查处揭露重大违法违规和经济犯罪线索的能力、财务信息分析的能力和实事求是作出审计判断的能力，提升广大审计人员有效开展绩效审计的其他各种专业胜任技能。
四、积极推动相关法律、法规和规章的制订和完善，进一步充实绩效审计法律法规规定
积极推动有关绩效审计相关法律、法规和规章的制订和完善，努力做到用专门的法律法规条款规范绩效审计。在做好审计法实施条例的修订和经济责任审计条例的制定工作中，注重涉及完善有关绩效审计的内容。在开展绩效审计工作的起步阶段，国家审计署至少先应依据审计法和其他方面的一些相关规定，以部门规章来明确绩效审计的相关事项，让绩效审计工作逐步开展起来。之后，要立足我国审计实践，借鉴国内外先进经验，在较短的时间内出台绩效审计准则和指南。五、积极探索，制订一系列切实可行的具有中国特色的绩效审计评价标准，构建起绩效审计评价标准体系
构建绩效审计评价标准体系应遵循全面性原则、可操作性原则、定性与定量结合原则、长期和短期结合原则和成本效益原则。从这些原则立场出发，探索制订绩效审计评价标准体系可从三个层次进行。一是指导性标准，就是对绩效审计评价标准和一些具体做法作出的原则性规定，主要来源于相关的法律、法规和规章，这些是绩效审计评价的基础；二是技术性标准，包括已被广泛接受的专业标准、国家标准、行业组织建议的标准以及被审计单位、项目的业务目标、用于衡量评价绩效的其他明确标准；三是替代标准，当上述两个层次的标准均不存在或者无法满足绩效审计评价时，可以考虑先用替代标准，包括同类先进组织的最佳实务以及被审计单位以前年度的最佳绩效等。此外，如果以上标准还无法满足绩效审计评价，审计人员就需要与被审计单位共同探讨制定共认的评价标准，创造性的开展相关工作。
六、广泛借鉴，摸索总结，大胆创新，积极运用先进的审计技术方法
绩效审计方法，是在审计工作中为了实现绩效审计目标而采用的工作模式、程序、措施和手段等，它包括绩效审计工作组织实施的方法、审计取证方法和审计工作质量与成果的考核方法等。但是对于广大的绩效审计工作者来说，更关注、更多的是运用绩效审计的一些具体方法。一般来说，常用的审计证据收集方法和分析方法，如审阅法、观察法、访谈法、抽样和案例研究法、统计分析法和比较分析法等都适用于中国特色的绩效审计工作。专项审计调查方法，能更高效率的涉及被审计单位和被审计事项的多个层面，是适用绩效审计的一个较好办法。应在开展绩效审计的过程进行进一步完善和有效运用。
七、建立并不断完善被审计单位资料库，及时补充相关信息资料
被审计单位资料库，是一种以电子文件形式表达的被审计单位的基本情况、经济运行、管理情况和审计情况等其他与审计相关情况的资料信息集合。被审计单位资料库通过收集和整理被审计单位的基本信息、业务信息、历年的财务信息和相关的审计信息，全面掌握被审计单位的情况，为充分行使审计监督提供必要的支持。资料库的来源，可以要求被审计单位提供，也可以是审计人员自己收集整理，还可以从有关部门单位取得。按照信息化工作要求，采集的被审计单位的信息数据至少应该包括以下十个方面：被审计单位决算报表数据；被审计单位内部的机构设置及各部门的职责、人员分工等；重大会计政策选用及变动情况；企业、法人营业执照复印件、行政事业单位法人代码证书复印件；审计管辖单位的财务会计报表；与审计目标相关的电子业务数据、会计核算数据等。被审计单位所使用的核算软件；被审计单位内部控制制度的制定情况及制度材料；根据被审计单位接受社会审计机构的审计情况和审计档案资料；审计管辖单位内部审计机构的审计情况和审计档案资料；其他有利于审计工作了解情况的相关资料等。与此同时，不断完善被审计单位资料库，及时补充相关信息资料，能及时掌握了解被审计单位发展历程，能跟踪被审计单位的情况变化，尤其适合绩效审计的工作需要。较好的被审计单位资料库对于绩效审计工作必将起到事半功倍的效果。
八、进一步完善和推行审计结果公告制度和责任追究制度等相关制度，确保绩效审计结果得到运用
审计作用的发挥，突出体现在审计结论是否得到执行、审计结果是否得到运用。已经试行的审计结果公告制度和责任追究制度等相关制度，充分调动了社会舆论监督和问责制的力量，在促进审计结论执行，审计结果运用方面发挥了一定的作用。为确保绩效审计结果得到运用，审计机关不断提高绩效审计质量的同时，应进一步完善并执行审计结果公告制度和责任追究制度等相关制度。通过进一步完善我国法律赋予人大等相关部门的质询、罢免和撤职等监督手段，强化政府责任追究制度对决策失误、效率低下及造成重大损失浪费等行为的有关责任人问责，以确保绩效审计成果有效落实，减少和杜绝屡审屡犯现象和审计人力资源的浪费。
摘要：本文从中国特色绩效审计基础理论研究不够、缺乏系统理论指导；面向社会宣传不够、缺乏一定审计环境；法律法规依据不够、缺乏具体指导细则；专业审计力量不够、缺乏相关从审经验；评价指标体系不够、缺乏统一衡量标准；相关制度完善不够、缺乏审计结果运用等六个方面剖析了开展中国特色绩效审计工作面临的困难，并相应地提出了解决上述困难的对策。可资同仁借鉴参考。
关键词：全面开展绩效审计困难对策
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[关键词]环境绩效审计解决策略
随着环境问题的日益突出，实现经济的可持续发展日渐成为各国政府和社会各界的共识，强化环境管理已经成为各国发展经济进程中必不可少的工作。作为环境管理体系的重要组成部分的环境审计也被提上日程，而环境绩效审计作为环境审计的重要组成部分，其重要性也越来越受到关注。但目前我国大部分审计力量集中在了环境财务审计和环境合规性审计上，而环境绩效审计开展的比较少，忽视了对环保项目的效率性和效果性的评价。为了今后更好的开展环境绩效审计，必须不断总结环境绩效审计一实践经验，努力创新环境绩效审计技术与方法。
一、环境绩效审计的定义和必要性
环境绩效审计方法是指为了达到环境绩效审计的目的所采取的一切措施和手段。它是由相互联系的一系列方法组成的，包括常规环境绩效审计方法和特有环境绩效审计方法。环境绩效审计方法与环境绩效审计质量密切相关，是决定环境绩效审计质量的关键。因此，全面正确掌握运用环境绩效审计方法，对于保证环境绩效审计质量，搞好环境绩效审计工作，具有重要意义，因此研究环境绩效审计方法有其必要性。
1.开展环境绩效审计是环境管理的需要
进入20世纪后，环境问题成为人类生存和发展的重大问题，环境管理构成了政府公共受托责任的一个重要组成部分，保护和改善环境成为政府义不容辞的责任。审计工作者理应把握机会，顺应民意，总结各国审计实践经验，广泛开展环境审计(包括环境绩效审计)，拓宽审计领域，完善审计职能，丰富审计手段，增强审计技能，促进现代审计向更广阔领域和更高层次发展，为完善环境管理做着自己的贡献。
2.开展环境绩效审计是提高环保工作效率的需要
现在，用于环保力一面的资金逐年增加，而环境问题却末随人们的重视及越来越大的投入而得到显著改善。面对仍然严峻的环境形势，增大环保投入只是一力一面，提高投入的使用效率和环境政策的适当性更是我们必须考虑的重要问题，而开展环境绩效审计则是我们解决这一问题的重要途径。然而，由于环境审计发展时间不长，人们对这一领域的认识还很模糊，对于作为环境审计重要内容和发展力一向的环境绩效审计更是缺乏了解，因此，开展对环境绩效审计的研究工作很有必要。
3.开展环境绩效审计有利于企业实现高效与创新
随着各国环境保护运动的发展与绿色消费潮的兴起，环境绩效与经济绩效间的相关性越来越明显。陈劲、刘景江、杨发明(2002)在《绿色技术创新审计实证研究》一文中，对企业环境绩效与经济绩效、创新绩效间的关系做了统计相关分析，说明二者有较高的相关关系，并且反映发展能力的企业销售额增长率指数与环境绩效的相关系数较反映企业净资产报酬率指数与环境绩效的相关系数更高，这是因为发展能力反映了企业长期的发展潜力，它与环境绩效的相关性更高。
4.开展环境绩效审计研究是发展审计理论的需要
随着环境问题的出现，特别是环境管理的需要，受托经济责任迅速扩展到环境领域，形成受托环境责任，而其中一个重要力一面就是受托环境绩效责任。为了确保受托环境绩效责任的有效运行，开展环境绩效审计是必不可少的措施。可见，环境绩效审计是随着受托经济责任的扩展而形成的审计新领域。而该领域，人们的探索才刚开始，远不够系统和深入，因此，加强该领域的研究工作，是完善现有审计理论，发展新审计理论的一个重要思路。
二、我国环境绩效审计面临的问题
1.环境审计基础理论和实践不完善
我国环境审计开展较晚，研究的学者较少，没有形成一致、权威的环境审计理论观点，而实践方面，由于我国环境绩效审计开展的比较少，因此从实践中借鉴的比较少，环境审计理论和实践都不很成熟。
2.环境会计的不完善制约着环境绩效审计方法的发展
环境绩效审计的进行需要搜集充分的环境效益与环境成本等方面的会计数据资料，然而由于我国对环境会计的研究刚刚起步，环境资产、环境负债、环境成本、环境效益等的内容还在讨论之中，企业缺乏确认和计量环境效益与环境成本的系统。我国大多数企业的环境会计的确认、计量方面的混乱，对公布环境会计资料持低调姿态，很少进行定量分析;公布的环境资料不全面而且可比性差，看不出花费的资金、取得的成果和规定的指标之间的关系。这给环境绩效审计方法的研究带来了实践上的困难。3.缺少评价环境成本效益的指标体系
环境绩效审计是一项很复杂的工作，其不确定性和风险因素很多，环境绩效审计工作的全面实施和审计质量的保证难度都比较大，且目前环境绩效审计较多的采用环境成本效益的分析方法，这必然对环境成本效益进行分析，然而反映环境成本和环境效益应采用的指标，及其计量方法，却没有一个统一的标准。
4.缺乏复合型研究人员
由于目前我国环境绩效审计开展的比较晚，环境绩效审计的理论和实务研究人员都比较缺乏。据调查，我国缺乏环境学、工程学等相关知识的研究人员，同时缺少实务研究者，这样导致研究的结果缺乏实用性、可操作性等。
三、我国环境绩效审计问题的解决策略
1.正确借鉴国外经验，建立完善的环境绩效审计理论体系
我们的理论和实务工作者应运用辩证唯物论、系统论、信息论等知识，借鉴西方环境绩效审计的科学成果，努力研究环境绩效审计方法理论，建立和完善环境绩效审计理论体系。但借鉴国外的环境绩效审计方法，并不意味着照搬，必须领会其实质并结合我国国情和环境绩效审计的具体内容，找出自己的特色，达到为我所用的目的。因为国外尤其美国和我国环境绩效审计的起因不同。美国环境绩效审计起源于企业内部动力，企业为了改善自身形象和降低经营风险，从内部首先开展环境审计。而我国环境绩效审计起源于外部压力，从而对其强制性进行监督和评价。因此出发点不同，目的不同，由此导致的环境绩效审计内容也不同，因此借鉴国外环境绩效审计方法的时候，要与我国的实际情况结合起来。
2.尽快建立起我国的环境会计体系，为环境绩效审计提供操作平台
环境会计信息披露是连接环境会计工作和环境审计工作的关键点，信息披露的完整性和公允性除受到环境会计理论发展的影响外，主要受国家法规的影响。环境会计信息披露制度的建立是实施环境保护审计的前提条件。但我国现行的企业会计制度、准则中没有要求企业必须披露环保信息的规定，更没有对与环保有关的经济活动进行记录、计量的具体标准，使真正意义上的环境绩效审计难以开展。为此，加强环境会计理论与方法的研究，借助适当的理论指导，才可望突破实务操作的障碍，并为环境绩效审计方法的研究提供一个广阔的平台。
3.研究要与实证研究相结合
环境绩效审计力法的研究属于应用理论的研究，只有更好地与我国的环境绩效审计实践结合起来，进行实证研究，才能在环境绩效审计力法的研究上有重大突破，才能更好地指导我国的环境绩效审计。因此笔者建议，在今后进行关十环境绩效审计力法的研究时，应更多地倾向于实证研究，积极采用案例研究和调查研究。.
4.研究环境成本效益指标体系
要想建立良好的环境绩效审计方法，研究一套比较完善的成本效益指标体系是比较重要的。笔者认为我们可以借鉴发达国家的经验来研究适合中国特点的环境绩效审计标准，可以临时选派各专业的专家组成课题小组来专门研究这一问题，如会计专家、审计专家、环境经济学专家、环境工程学专家等。
5.培养复合型人才
一方面可鼓励有志从事环境绩效审计研究的财经专业人员学习环境经济学、环境工程学等相关学科知识，或鼓励环境科学专业的人员学习审计学、会计学等知识，以便更好的将审计学与环境科学有机的结合起来，培养复合型人才，将环境科学与审计学更好的融合在一起，努力创新环境绩效审计的新方法。
另一方面，也可鼓励环境绩效审计的实务工作者多参与理论研究，因为理论指导实践又来源于实践。理论研究者和实务研究者结合起来才能更好更快地推动环境绩效审计方法的研究。再者，环境绩效审计可以开展联合审计，即联合会计主管部门、环境保护部门，聘请环境工程技术专家、律师等加入审计工作。利用他们的专业知识和技术，提高环境绩效审计的效率和效果。
参考文献：
[1]张志成:在我国推广环境绩效审计的策略研究[J]．企业论坛．2006(12)
论文摘要：绩效审计是政府审计发展的必然趋势，然而目前我国绩效审计尚无法律地位，由此展开探讨。
在现代国家审计史上，绩效审计的采用是具有划时代意义的催产剂，开展绩效审计是政府审计的发展趋势，是衡量一个国家的国家审计是否具有活力的标志之一。但是目前，我国绩效审计尚无法律地位，缺乏法律文件支持，对现有法规执行有不力一面，绩效审计没有统一的方法和技术、评价绩效的标准难确定、绩效审计人员素质不高等给审计实践带来政治风险；绩效审计评价和责任界定依据不足，因此，存在难度大和风险大的问题；在绩效审计中，事后审计的“马后炮”问题大量存在，影响了审计质量和审计结论实施的时效性；绩效审计存在“缺位”和“越位”等不规范问题。鉴于此，我们应未雨绸缪，多方采取措施，为迎接绩效审计的挑战作好准备。
1转变政府绩效审计的模式，从行政模式转为立法模式
我国目前的政府审计体制是“行政模式”，其主要特点是政府审计机关对政府负责，审计署隶属于国务院，在国务院总理领导下，主持管理全国的审计工作，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。这种审计的双重领导管理体制，使被审计的国务院各部门、地方各级政府部门与审计者同属于一个领导，具有同一隶属关系和共同利益，严重影响了政府审计机关的独立性，制约了我国政府效益审计的发展。与“行政模式”相对应的是美国的“立法模式”，审计总署受国会领导，独立于行政部门，只对议会负责并向国会反映审计的情况和提出建议，而且它的预算经费也是独立的。这在很大程度上保证了审计机构上的独立性，并为政府绩效审计创造了良好的环境。同时，应在《审计法》或相关法律、法规中对国家审计机关开展效益审计的法律地位、审计权限、范围、目标等内容以法律形式固定下来，只有这样才能在最大程度上保障国家审计的独立性和权威性，为绩效审计的开展提供有利的法制环境。
2加快绩效审计准则体系的建设
国际上绩效审计规范建设的实践表明：建立并不断完善绩效审计准则和相关规范是确保绩效审计质量及其有效开展的重要条件。例如美国是世界上最早制定绩效审计准则的国家，早在1972年，就颁布了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》，对“3E”审计或绩效审计作了比较详细的规定。该准则曾于1981年、1988年、1994年和2003年进行了四次修订，使其进一步走向完善。修订后的准则包括综述、政府审计种类、一般准则、财务审计的报告准则7部分，并在最后两个部分对绩效审计的实施和报告中提出了具体的要求和步骤。这一准则对美国乃至世界范围内绩效审计的开展产生了巨大影响。在其影响下，《澳大利亚国家审计署审计准则》中也包括了绩效审计准则，此时，澳大利亚还制定了《澳大利亚国家审计署绩效审计手册》、《1997审计长法》来专门指导绩效审计。英国国家审计署虽未制定绩效审计准则，但出版了一个旨在指导绩效审计的小册子《绩效审计概要》。我国最高政府审计机关－审计署自1989年开始着手制定我国政府审计准则。1993年3月，审计暑印发了《中华人民共和国政府审计准则（征求意见稿）》；1996年1月，审计署提出了《审计工作规范化建设规划方案》，并于1996年底了38个国家审计规范；1997年颁布了《中华人民共和国政府审计实施条例》；并于2000年对1996年12月6日的《中华人民共和国国家审计基本准则》进行了修订。这些文件中先后提到要实行绩效审计，但其主要还是针对真实性和合规性审计，真正适用于绩效审计的审计准则尚未建立。因此，我们在倡导经济效益审计的同时，应集中力量积极开展经济效益审计准则体系的建设。
3绩效审计与财务审计相结合，在财务审计的基础上开展政府效益审计
一方面，当前我国财经领域的违法乱纪行为还相当严重，在目前盛行的“审计风暴”中查出的违法金额高达百亿元，涉及的贪官污吏不计其数，这表明在我国的真实性和合法性审计任务还很重。同时，国家审计署刘家义副审计长，在2004年8月31日受聘于南京审计学院荣誉教授的报告中提出：“我国在今后将逐步推开绩效审计，重大违法违规案件、因盲目决策造成的资源浪费和国有资产流失、单纯追求速度而片面提供优惠政策造成国家和人民群众利益受到重大损害三大领域将成为绩效审计的重点。”这种通过以揭露和查处违法违规行为以及造成损失浪费来促使人们提高资金效益的审计，严格地说，仍然属于真实性和合法性审计，这就在一定程度上削弱了我国的效益审计。另一方面，我国的审计人员有着丰富的财务审计经验和技能，但由于我国政府审计机关的人员限制和财力限制，要想在脱离财务审计的基础上开展西方国家那种完全“独立的”政府绩效审计在目前形势下尚不具备条件。同时，由于社会资源的有限性，如何高效率地使用各种资源、提高资源的利用率已成为当今各国面临的紧迫问题。因此，我国应结合自身情况，在财务审计的基础上有条件地、逐步地开展政府效益审计，把财务审计与效益审计相结合，走一条有中国特色的绩效审计道路。
4提高绩效审计人员的素质、改善人员结构
绩效审计需要多样化和创新的方法，需要多学科的知识。传统的财务审计人员视野相对狭窄，缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能。审计人员在开展绩效审计时需具备相应的独立性和胜任能力。这里的胜任能力除了传统财务审计所要求的胜任能力的含义外，还要求审计人员具有不同于一般的政府工作人员的才能和更加专门的专业知识，能够深刻地理解政府审计工作，在评议政府业绩时形成深刻而中肯的判断。开展绩效审计的政府审计机关因此需要储备许多专业的人才，包括经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的人才等。因此，在推行绩效审计的今天，必须对现有审计人员进行培训，以提高审计人员的业务水平；同时还需借助于民间审计和内部审计部门的力量，来优化审计人员结构，建立一支与绩效审计相匹配的高素质审计队伍。
