「摘要题农村公共物品
「关键词农村/公共产品/供给制度
农村公共产品是公共产品向农村地域的延伸，是公共产品的一个重要的组成部分。建国以来，我国农村公共产品的供给制度经历了数次变迁，但每次变迁的结果都没有从根本上解决供给效率低下的问题。这既体现了农村公共产品作为一种特殊的产品，其供给制度本身的一般困境，也反映了作为我国三农问题复杂性的冰山一角——农村公共产品供给所面临的特殊矛盾。本文试图从改革开放前后我国农村公共产品供给制度的变迁入手，剖析我国目前农村公共产品供给的制度困境并提出相应的改革措施。
一、农村公共产品供给的制度变迁
现行农村公共产品的供给体制是在时期制度框架的基础上建立和发展起来的，受农村土地制度因素变迁的影响，我国农村公共产品的供给经历了两个阶段。在政社合一的体制下，基本生产资料归集体所有，公共产品的供给和使用都是由集体统一组织、安排。政府作为惟一的供给主体，在农村公共产品的供给中担当了号召者、组织者的角色。在当时重工轻农战略及财政收入有限的条件下，制度内公共产品供给严重不足，正常运转所需的公共产品支出不得不主要依靠制度外供给，实际中采用的则是以劳动力代替资本的方法，由政府以行政命令的方式动员并组织劳动力承担土壤改良、水利建设、道路修建等劳动密集型投资项目。这些措施的结果是扩大了灌溉面积8018万亩，并使全国水灾面积由1949年的1亿多亩缩小到1952年的1600多万亩。同时对一些水灾比较严重的河流，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河等开始了全流域的根本治理，长江、黄河也采取了一些临时有效的措施，以解除洪水的威胁。根据统计资料，从二五时期开始到1979年，国家用于农业的基本建设投资占国家全部基建投资的比重从9.8％升至17.7％，农村公共产品的供给水平在解放后30年有了较大的改观。
1978年之后，随着家庭联产承包责任制的推行，农民作为生产经营主体拥有了一定的剩余索取权和财产分配权。在“交够国家的，留足集体的，剩下的是自己的”的体制激励下，农民的生产积极性有了很大的提高。但是与农业发展密切相关的农村公共产品的供给激励问题不仅没有得到相应地解决，反而大大弱化了。从1980年到1988年，我国用于农业的基建投资比重呈下降趋势，由原来的9.3％下降至3.0％，表现为一些新的公共产品供给不但没有满足，而且原有的供给水平也遭到相当程度的破坏，道路年久失修、水利设施淤塞，导致抗灾能力减弱，影响了农业的持续发展。究其原因，主要有以下几个方面：一是从1985年我国财税制度改革之后，原来统收统支的财政体制被打破，中央政府下放了事权，却没给予地方相应的财权，地方政府即使心有余也力不足。尤其是分税制之后，各农户缴纳的农业税收和乡镇企业税收成为乡镇财政的主要来源，农业税长期的轻税政策和某些地区乡镇企业的停滞使地方税收极其有限，公共财政的预算内低收入导致制度内公共产品供给不足。二是在农业比较利益低下的情况下，农村资金通过财政、金融渠道外溢现象十分严重，进一步加剧了资金的短缺。如1991年，农村资金通过财政渠道净流出629亿元，所占比重为77.2％；通过金融渠道流出186亿元，占22.8％。三是农民缺乏对公共产品进行投资的激励。由于公共产品本身的特性决定了农村公共产品不可能由农民私人来提供，每个人都希望由别人来提供，自己能成为“免费搭车者”。在农地制度改革初期，农民只拥有土地的经营权和使用权，土地的频繁调整造成的经营期限的不稳定导致农民预期的短期性，对公共产品的投入从而没有任何激励。四是在资金紧张的状况下，资金使用效率低下，恶化了农村公共产品的供给困境。与生产性大型公共产品的供给不同，基层政府一般对非生产性公共产品的供给有着较强的激励，这些产品主要为一些“面子工程”、“政绩工程”等。仅1993年国务院授权农业部宣布取消的农村达标升级活动就有43项，由于这些达标升级活动关系乡镇领导的政绩，因此尽管与农民生产生活关系不大，其供给仍是富有激励的。可见在缺乏监督的情况下，资金使用的随意性及滥用性，造成了非生产性公共产品供给的恶性膨胀并最终成为农民负担的主要来源。
总之，改革的负面后果是农业总投资的下降，公共财政力量薄弱，金融信贷支持不足，私人资金和劳动力的投向转移，从而导致农村公共产品供给不足。表现在公共项目建设趋缓，如1980～1986年乡村办水电站数量连年下降。与此同时旧的公共产品不断折旧，目前全国43万座水库中，约有1/3属病险库，水库容量由上世纪80年代初的4500亿立方米，下降到目前只占30～50％。水利设施抗灾能力的减弱，使受灾面积由1970～1979年平均每年受灾面积388万人km[2]上升到1980～1992年间的4500万人km[2]（张军，1996）。
二、农村公共产品供给的制度困境
从我国农村公共产品供给的变迁过程来看，无论是时期，还是农业改革推行时期，农村公共产品的供给都陷入了相同的困境，而陷入困境的深层次原因从根本上说是农村公共产品供给机制方面存在的问题，它既体现了公共产品供给本身的一般困境，也反映了我国农村公共产品供给的特殊矛盾。
从公共产品供给的一般性来看，农村公共产品作为公共产品的一个组成部分，具有消费的共同性、非排它性和非竞争性特征。公共产品属于“市场失灵”的一个重要领域。一方面，如果由私人通过市场提供就不可避免地出现“免费搭车者”，从而导致“公共地的悲剧”；另一方面，外部效应的存在，使私人不能有效提供公共产品也会造成其供给不足。这时就需要政府出面提供公共产品，弥补“市场缺陷”。时期，政府掌握有收益索取权和资源分配权，承担了提供大部分公共产品的责任。解体之后，设立了乡（镇）政府，乡政府取代成为农村基层政权，并承担起本辖区公共产品供给的职责。这在我国的1982年《宪法》中也给予了明确的认定。《宪法》规定，乡级政府的职能是：“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面。然而由政府作为惟一的供给主体，不可避免地存在一些弊端，具体来说，表现为：第一，供给的任意性。在提供什么公共产品、什么时间提供及提供多少的数量问题上，由政府根据多种因素来决定；第二，供给的强制性。公共产品的供给权力由政府垄断，以政府的偏好为原则，较少考虑需求方的意愿。
从农村公共产品供给的特殊性来看，由于其所处的地域性（广大农村地区）和分布的分散性，决定着政府必须具备雄厚的财力和完善的决策及监督机制。然而我国农村产品供给的变迁过程表明，无论是在供给资金的筹集，还是供给资金的使用上，我国农村公共产品供给体制无不体现出了一种体制外的特征。具体表现为：第一，农村公共产品供给资金筹集的体制外特征。在目前我国公共产品提供的职责划分上，中央政府主要负责全国性公共产品，地方政府负责地方性公共产品。而履行与农民收入增长及农业发展息息相关的农村公共产品所需要的费用并不能由地方政府（主要是乡镇政府）的制度内财政收入完全负担。由于农业税的轻税政策，因此以农业为主要收入来源的县、乡政府财政力量十分薄弱，财政缺口大。这种情况下，乡镇政府处于一种矛盾的地位：既要履行法律的职责，又要提供公共产品，因此通过制度外筹集公共资源便成为一种必然的选择。目前乡镇制度外的财政收入来源主要有四项，即乡镇企业上缴的利润和管理费、乡镇统筹资金、罚没收入及各种集资、捐赠收入。而村级组织的收入一开始就没有纳入公共财政的范围，主要通过向农民收取“三项提留”（公积金、公益金、管理费）的方式来获得，其中公积金主要用于修建农田水利设施、购置农用固定资产、兴办集体企业等；公益金用于“五保户”、困难户的补助以及其他集体福利支出等；管理费用于村委会干部的工资和管理支出。第二，农村公共产品供给决策的体制外特征。与城市相比，农村公共产品带有一定的分散性和局限性，加上大部分公共产品投资周期长、见效慢，从而造成地方政府官员决策行为的短期性和体制外特征。农村基层政府作为一级组织具有独立的利益，它所追求的目标可能与农民的要求并不相同。为了达到基层政府的目标，农村公共产品的需求就不是由农村社区的农民自下而上来决定的，而是基层政府自上而下做出决策，供求之间并不对称，供求矛盾突出。第三，农村公共产品供给的激励和约束机制的扭曲。公共产品与私人产品不同，它不是通过市场价格来反映消费者的需求信息，从而对供给者形成激励和约束。在目前村民自治程度相对较低的情况下，农民尚缺乏能够正确表达自身意愿的机制和渠道，对农村公共产品的强制性供给无法进行“硬”性约束。同时，受当前行政体制的影响，政府提供公共产品的激励也不是来自于真正的消费者农民的需求，而是基层政府追求经济利益和政治利益的双重目标。这种激励和约束机制的扭曲，最终对农村公共产品的供给效率产生了非常不利的影响。
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三、农村公共产品供给制度的配套改革措施
从以上的分析中可以看出，农村公共产品的供给陷于困境的直接原因在于体制外供给，而导致体制外供给的原因又是错综复杂的，所以在进行公共产品供给体制改革时，不能就农村谈农村，就农民谈农民，要结合农村发展的背景，进行综合配套改革。
（一）区分公共产品的层次，进一步明确投资主体。根据在消费过程中的性质不同，农村公共产品又可区分为纯公共产品与准公共产品。纯公共产品是指在消费过程中具有完全的非竞争性与非排它性的产品，如农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农业基础科学研究、大江大河治理等。农村纯公共产品同其它纯公共产品一样应由政府免费提供。然而，现实中的绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。准公共产品的性质介于纯公共产品与私人产品之间，具有不完全的非竞争性与非排它性。具体来说有两类，一类是具有排它性与非竞争性的公共产品，如高速公路，该类产品由政府提供还是由私人提供主要考虑该项产品收费管理的难易程度以及它的需求弹性，难度越大，弹性越大就越适合于采用政府提供的方式，相反则应采用市场提供的方式。另一类是具有非排它性和竞争性的公共资源，如农村基础教育，公共卫生等，这类产品由政府提供还是由市场提供取决于该类产品的收益的外溢性程度，如果产品的内部收益较小，外部收益大，则适合于政府提供，反之则适合于由市场提供。目前鉴于县级财政的巨大压力，中央、省级政府应当承担更多的责任。
（二）实现农村公共产品供给主体多元化，加快融资机制的创新。各级政府是提供农村公共产品的主体，但决不意味着只有政府才能提供，农民和其他社会成员也可以进入这一领域。据公共财政理论，依据农村公共产品中的准公共产品的性质，可以采用政府与市场（私人）混合的方式来提供。本着“谁投资，谁受益”和“量力而行”的原则，采用“公办民助”、“民办公助”的方式，充分调动各类主体投资农村公共产品的积极性，即实行农村公共产品市场化发展。目前已有的研究也表明，部分农村公共服务，如小型水利设施，由私营部门提供是有效的；部分农村良种的提供，专用品种的栽培技术，市场信息可由“龙头”企业提供服务（王小林，2003）。另外，政府也可以利用市场融资和捐赠等形式吸引资金，发展农村社区公益事业。以广州市番禺区钟村镇近三年农村义务教育投资为例，市场和社会的资金投入总额已经占到了整个投资总额的三分之一，总投资额已经突破2000万元。这些资金的注入在节省政府的公共支出，提高资金的利用效率，推动办学主体的良性发展方面发挥了积极的作用。
（三）积极推进公共财政体制的改革，加大对基层政府的转移支付。乡级政府是现有行政体制中最基层的一级政府，在现有的国家制度框架内，向所辖社区提供包括教育、卫生、社会保障等几乎所有公共产品是乡级政府的重要职能。“分灶吃饭”的财政体制改革之后，赋予了基层政府提供公共产品的事权，却没有给予相应的财权，权责不相对称，因此必须进一步推进公共财政体制的改革，加大国家对基层政府的转移支付。具体包括：一是合理划分事权，以事权定财权，明确中央政府与地方政府提供公共产品的职责。一般来说，纯公共产品由中央政府全部负担，而准公共产品应由各级政府共同承担，其中中央和省级以上政府应负主要责任。二是增加财政投入，确保财政支农资金总量的稳定增长，要求各级预算的支农支出增长幅度不低于财政支出的增长幅度。三是调整财政支出结构，加大对与农民生产、生活关系密切的公共产品的投入。四是调整支农资金投入方式。财政支农资金要尽量减少间接的和对中间环节的补贴，积极探索对农民直接支持的各种有效补贴办法，逐步建立起以收入补贴、生产补贴、救补贴为主的财政支农资金直接补贴方式。
（四）实现村民自治，完善决策机制。按照《中华人民共和国村民委员会法》（1998）第三条规定，作为社区自治性组织的村民委员会，其职责之一是提供社区内人们需要的公共物品和公共服务。而目前由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，村民委员会部分地失去了应有的自治色彩，变成了农村公共产品自上而下供给决策的执行机构，扭曲了农民的意愿（吴士健，2002）。要彻底改变这种局面，就要从农民自身需求出发，建立公共产品的需求表达机制，给予农民充分的民利，形成由内部需求决定的公共产品决策机制。首先，必须推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行表决，使农民的意见得到充分反映。其次，加快农村基层政府的组织建设，改变农村基层领导人由上级组织部门任命的形式，把主动权交给农民，由农民直接选举出能真正代表农民利益、对农民负责的社区领导人。再次，建立有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度，定期将收支状况公之于民。
（五）加快乡镇行政机构的改革，精简机构。我国从1982年开始撤销，到1999年全国共建有县、乡两级政府近3万个，乡镇数量达到44741个。其中有些乡镇的规模非常小，不超过2万人，但政府机构和人员编制并没有减少，从而导致地方财政支出中行政管理费用上升。据有关资料分析，在乡级财政支出结构中，教育事业费、行政管理费及人员离退休经费三项共占支出比重的67.83％，“吃饭财政”的表现愈益突出，致使乡级财政日益陷于困境（樊利明，2001）。为加快乡镇行政体制的改革，一方面，撤并乡镇，减少一部分财政供养人员，增强乡镇驻地的区域中心作用；另一方面，理顺县乡关系，明确划分县乡两级政府的职能范围，将本来属于乡镇政府的权力还给乡镇，使其真正成为一级功能完备的政权组织，担负起对本区域社会经济发展应尽的责任。
「参考文献
[1]吴士健，等。试论农村公共产品供给体制的改革与完善[J].农业经济问题，2002，（7）。
[2]张军，何寒熙。中国农村的公共产品供给：改革后的变迁[J].改革，1996，（5）。
[3]王国华。农村公共产品供给与农民收入问题研究[J].中央财经大学学报，2004，（1）。
[4]陶勇。农村公共产品供给体制探索[J].财贸经济，2001，（10）。
摘要我国是一个灾害频发的国家，洪水灾害尤为严重，损失巨大。洪灾保险市场存在着远远超过目前保险业供给能力的现实与潜在需求。本文通过构建政府、保险公司、投保人三方参与的博弈模型，分析了我国洪灾保险供给不足的原因，论述了建立政府、市场、公众合作的巨灾保险制度的必要性，在此基础上提出了鼓励保险公司参与洪灾保险的若干对策。
关键词洪灾保险；供给；博弈
一、引言
我国是一个灾害频发的国家，洪水灾害尤为严重，洪水灾害损失巨大。据水利公报统计，进入21世纪后，截至2007年底，我国洪水灾害损失金额年均达1038亿元左右，政府救灾补助金额支出年均达47.5亿元左右，看似巨额的政府救灾补助金额在天文数字般的洪水灾害经济损失面前却是杯水车薪。如2006年湘南洪灾中，保险补偿比例仅为总损失的1.5％，而世界平均值为36％，美国更是高达50％以上。湖南洪灾中绝大部分是受灾农户没有投保家财险及其他农业保险，恢复生产和重建家园只能依靠自身力量和政府救助。从财务的角度，个人对付灾害的最好办法是参加保险。但是，从我国实际来看，我国家庭以及个人参加保险的积极性不高。如2008年初冰冻灾害发生后，保险赔付金额也不足损失总额的1.5％。
更糟糕的是，巨灾保险需求不足，供给同样也是不足的。2007年，我国的非寿险密度仅为25.5美元，全球平均249美元，亚洲平均739美元。另外，我国保险业的承保能力不强，我国2007年保险业资本金总量约是2000亿。根据我国保险法规定，保险公司对每一危险单位，即一次保险事故可能造成的最大损失范围所承担的责任，不得超过其实有资本金加公积金总和的10％。也就是说，按2007年的资本金总量来算的话，我国当年的最大损失不能超过200亿。以1998年为例，我国当年洪灾造成的损失高达2552亿，对只有200亿承保能力的保险行业来说，独立承担洪灾保险是不可能的。
我们可以通过两个博弈模型来探讨我国洪灾供给不足的困境。
二、洪灾保险供给不足的博弈分析
洪灾保险供给不足有其存在的合理性。在政府、保险公司、投保人这三者关系中，受益的主要是政府与投保人，保险公司处于政府与投保人之间。保险公司不仅受政府行为影响，同时还受到投保人行为影响。通过保险公司与政府及投保人之间的博弈分析就可以看出为什么我国的洪灾保险供给不足。我们分两个博弈集合来讨论此问题。
(一)保险公司与投保人的博弈。在这个搏弈中，局中人有保险公司与投保人，保险公司的博弈策略有{经营，不经营}；投保人的策略有{投保，不投保}。在这个博弈中我们不考虑政府补贴。
(1)假设为完全信息的条件下，居民和保险公司都是理性的经济人，追求各自经济利益的最大化；
(2)在高发洪灾区，洪灾发生的概率为p，洪灾发生给居民带来的损失为d，则对于高发洪灾区居民的期望损失金额为：c=p*d；
(3)对于保险公司来说，对于参保人收取的保险费为e，在洪灾发生概率为p的条件下，对参保人给予的补偿为f，其中，f是一个与c有关的函数，设为f=f(c，p)；又因为洪灾发生概率为p，则保险公司的期望补偿为pf=a。
2、模型建立与分析(见表1)
根据上述假设，建立如表1的支付矩阵，从表1所示的－支付矩阵来分析：
e—c，作为理性经济人的居民认为“投保”策略为其最优策略，完全信息条件下，熟知支付矩阵信息的保险公司将会采取如下策略：
(1)当e(2)当e>a时，ea>0，保险公司的策略为承保，均衡点为(承保，投保)。
对于高洪灾区的居民，洪灾往往频繁发生，遭受洪灾损失的概率很大，因此，其当地居民更有参加洪灾保险的意愿，而参保后也能够有效稳定当地社会形势。而如果保险公司出于对自身利益的考虑，不愿意开展洪灾保险业务，这将影响整体社会效益，(承保，投保)无疑是能提高总体社会效用的均衡点。
根据上述分析，e成为影响博弈均衡的一个关键因素，通过图形描述如下：
我们知道，局中任何一个人的决策都是非常明确，那就是使自己的利益最大化。局中人的利益不仅取决予自己的行动与策略，还必须看局中其他人采用什么策略或行动。因此，通过划线法我们可以得知，对于投保人来讲，如果保险公司愿意承保，他的最优策略是投保；对于保险公司来说，如果投保人投保，他的最好策略是不承保，如果投保人不投保，保险公司经营与不经营都无所谓，什么都不损失。
从这个博弈中我们可以得出，为什么到目前为止，我国还没有洪灾保险这个保项。这是因为保险公司发现，经营基本上是亏本，还不如不经营。
局中人在每种策略组合下都有各自相应的得益，如果将每个局中人在同一种策略组合的得益相加算出各博弈方得益的总和，并可将其看作这个小范围内的“社会得益”。可以得出最佳的社会得益为e—a+f－e—c=f－a－c，即在投保人投保、保险公司经营情况下的社会得益。这就意味着只有在投保人愿意投保、保险公司全力经营的情况下将可以实现社会得益最大。对保险公司来说，其主要目标还是要实现其自身的利润最大化，以盈利为目的的经营组织，赔钱的买卖是不会做的。经营洪水灾害风险的成本很高，保险公司一般不会积极推广洪灾保险保单，除非有一定的激励机制。从上面的调查我们知道，保险公司尽管将逆向选择作为其“安全第一”的策略，但不能为了自己的利益而违背了保险的初衷。所以，实现社会福利的提高也是其目标之一。
目前，我国保险公司对有关洪水方面的险种的供应很不足，在1996年以前，中国人民保险公司将因洪水造成的损失放在企业财产险或家庭财产中，1996年以后随着保险公司改制，保险公司纷纷将因洪水、地震等自然灾害造成的损失放在综合险中予以承保，采用的费率是火灾险的费率，一般都比较高，造成了投保人无力购买。
(二)政府与保险公司的博弈分析。在这个博弈中，局中人是政府与保险公司，政府的策略是(支持，不支持)；保险公司的策略是(经营，不经营)，政府支持开展洪灾保险，要从财政拨款及税收上给予优惠。保险公司经营洪灾保险，如果没有政府的支持，保险公司会亏本，费率高了，没有人买，费率低了，卖得越多，亏得也就越多。从保险公司与投保人博弈的分析中我们得出通过调整参保费标准达到理想均衡的结论，而该均衡点能实现社会效用的最大化，对于参保人来说是付出了相对较高的经济代价而使保险公司获得更多收益。如果换个角度，由政府来考虑社会效用优化的问题，将会出现政府与保险公司博弈的情况。（编辑：）
1、相关假设
(1)在保险公司经营洪灾保险业务量一定的情况下，需要上交的税费为t；
(2)政府为实现社会效用的优化，需要采取支持保险公司经营洪灾保险业务的策略，从政策给予税收优惠或进行相关的财政补贴c1；而保险公司经营洪灾保险业务的成本为c1；
(3)在有政府政策支持却没有获得保险公司认可的情况下，政府不承担要约成本。
2、模型的建立与分析(见表2)
对表2中描述的支付模型进行分析：
我们假设政府支持，保险公司经营，那么政府就会损失－c1+t单位的成本。如果政府支持，但保险公司不经营，政府也就不会补贴，其结果是政府只需要支付救灾款。如果政府不支持，保险公司不经营，也就不存在利益损失。如果保险公司还要继续经营，就会亏损c1－c2个单位的成本。保险公司不会做这种赔钱的买卖，除非保险公司为了形象宣传、广告效益。
从上面的支付矩阵可以看出，在不考虑社会效用优化的前提下，由于一c1+t然而，我们不能仅单纯从经济学角度来考虑政府支持开展洪灾保险的成本与收益，还应该从社会福利的角度出发，充分考虑洪灾保险对增进一国社会福利，从而增进社会安定的非经济效应。政府尽管在支持洪灾保险时有利益损失，这部分损失可以看成是社会福利转移到保险公司，再由保险公司流向社会。
若政府考虑到自己是以社会效用最大为目标，以居民为主体的社会收益最大才是其政策根本，(不支持，不经营)均衡导致的是社会效用低下的情况，而如果能出台相应的优惠政策，政策收益能间接通过保险公司转移到身处于高洪灾区的居民身上，支付矩阵中的成本ct将会消失(见表3)。
在表3中的支付矩阵中，政府将会选择“支持”策略。由于完全信息的条件，保险公司掌握政府以“支持”为策略，即获取了政府出台“支持洪灾险业务政策”的信息，其作为理性“经济人”，无疑将采取“经营”策略，保证居民财产的同时也获得了新的企业利润点。
社会效益最大化要求保险公司经营洪灾保险，满足受灾群众的需要。上述分析表明，由于农民收入制约和保险经营模式的原因，商业性农业保险处于亏损经营状态。但是，洪灾保险的社会效益性又决定了洪灾保险发展的合理性。如何解决这一悖论，需要政府介入以实现洪灾保险市场的均衡。从经济学原理角度看，解决洪灾保险发展中的一些难点问题更多的还是要依靠市场经济手段。积极创新洪灾保险的经营模式，推动洪灾保险产品创新，才能更有效地激发和满足消费者需求，从根本上建立并推动洪灾保险的发展，充分发挥洪灾保险在防洪减灾中的积极作用。
三、结论
当前，我国旅游业已进入全民旅游崛起的历史新阶段。适应这个阶段性转变，旅游行业管理的对象、重点和思路也需要做出战略性调整，就是适应全民旅游迅猛发展的趋势，在坚持大力发展入境旅游、积极为国家创取外汇的宗旨下，旅游行业管理工作需要从以入境旅游供给主体的发展、引导和管理为重点，转向把入境旅游和国民旅游供给主体通盘考虑，实施大管理，调控大市场，发展大产业。旅游住宿和旅行社两个行业的状况可以充分说明这一战略性转变的重要性和必要性。
一、社会旅馆、个体旅馆成为旅游住宿业的主体，实施旅游住宿业全面行业管理的时机已经成熟
我国旅游业发展是在入境旅游业务的基础上发展起来的，适应这种需求，在相当长一段时期，旅游涉外饭店也是旅游住宿设施建设和管理的重点，合资饭店建设、国际著名饭店管理公司引入、旅游涉外定点制度、星级标准的实施，都是实现这一发展和管理目标的产物。旅游涉外饭店是我国旅游生产力中最早与国际接轨的行业之一，在北京市申奥的过程中，住宿成为评估较高的一个项目，充分证明了这一行业的实力。现在，有过出国经历的人都可以很自豪地说，我们国家的饭店从硬件到软件与国外同等级饭店相比毫不逊色，而且价格更加优惠。
但是，目前，就住宿要素而言，大量的生产力尚未纳入旅游行业管理的范围，因此在规范化发展方面也就缺乏必要的保障。根据《中国旅游统计年鉴2001》，全国有星级饭店6029家，这个数量只占全国旅游住宿单位的2．3％，也就是说，星级标准的实施只涵盖了旅游住宿经营单位2％的面，98％的经营单位未纳入管理。
星级标准制定和实施的出发点是以入境旅游为目标的，而现在客源市场结构则发生了根本性的改变。一方面是国内旅游增长迅猛，旅游饭店的价格难以为大多数国内游客所承受，旅游饭店本身出租率不高；另一方面却是国内游客在旅游旺季难以找到价格合理、卫生条件良好、服务规范的住宿场所，社会旅馆、个体旅馆成为游客的投诉热点之一。从旅游行业管理部门来说，长期以来的星级管理概念已经使部分管理者习惯地将社会旅馆排除在行业管理的范围之外；而从旅游消费者的理念来说，只要是发生在旅行当中的服务质量问题，不管是什么方面的问题，都应该由旅游部门来解决，他们没有必要了解这个行业是否属于旅游部门管理、更不会关心旅游部门是不是已经对这个行业实施了有效管理，这正是发展现状和管理滞后之间的矛盾。1998年国务院机构调整中，把旅游住宿设施（包括固定住宿设施和游船、汽车等流动性住宿设施）的规范管理统一划归旅游行政管理部门，这对旅游住宿业的全面规范管理提供了权威性的依据。尤其值得关注的是，青年旅馆、家庭旅馆等经济型、文化型住宿设施不但适应了国内市场发展的需求，也为许多入境游客所热衷。随着政企分开政策的实施，政府、企事业单位的大量招待所性质的住宿设施也必将加入到旅游住宿设施市场体系中。适应多元化市场需求，通过立法、标准两个渠道，对于旅游住宿设施全面管理的战略性调整时机已经成熟了。
需要指出的是，旅游住宿设施全面规范化管理的实施并不是要削弱星级标准的实施，而恰恰是通过结构性调整，进一步突出星级概念。依靠对旅游住宿业实施全面行业管理，扩大旅游行业管理的规模；依靠星级的实施和完善，进一步提高住宿业的质量提升。全面管理是普及，星级管理是提高、是要打造精品。
二、公民旅游服务成为我国旅行社业务的主体，构筑并畅通生产者和消费者之间的桥梁，旅行社行业将在为全民旅游做好服务的战略性调整中摆脱困境
比较旅游住宿设施，我国旅行社业在发展初期以入境旅游为导向的特征更加明显，国、中、青三大系列的旅行社基本上也是基于入境旅游发展起来的。而对于绝大多数国内旅游消费者来说，即使是现在，对旅行社还感到比较陌生和有过多的不信任顾虑“要旅游、找旅行社”的国际通行旅游理念在我国远没有形成。因此，一边是旅行社的经营困难，只听吆喝声，市场反映不强烈；一边又是巨大流量的国内游客为了交通、住宿等而自行奔波，投亲靠友型的旅游在我国国内旅游中还占很大比例。2000年，全国的国内旅游人数达到7．44亿人次，而其中由旅行社接待的比例不及6％。构筑并畅通生产者和消费者之间的桥梁，已经成为摆在旅游部门面前的一道难题。
实际上，从我国旅行社目前的发展格局来看，基于国内、出境两项业务的公民旅游服务已经成为旅行社业务的主体。2000年全国旅行社业务年检结果充分反映了这一事实。2000年，全国共增加旅行社1638家，其中国内社的增长数量是1606家，占净增旅行社总数的98％。从经营收入看，入境业务、国内业务和出境业务分别占全国旅行社旅游业务收入总数的30％、56％和14％，也就是说，我国旅行社经营收入的70％来自公民旅游业务，这与改革开放初期我国旅行社业发展的格局发生了本质性的变化。
当前，我国旅行社业发展面临着方方面面的问题，归结到一点，就是缺乏衡量企业信誉的市场品牌，因此也就造成整个行业的市场信誉不高。没有市场信誉的保证，自然难以拓展发展空间。在公民旅游迅速发展的形势下，旅行社作为一个行业，迫切需要找到一种办法，使得企业能够鲜明地树立起自身的形象，旅游者很容易据此选择信任的购买对象。
事实上，我国旅行社为了树立起自身的市场形象，一直经历着艰难的探索。最早的旅行社分成一类社、二类社、三类社。一类社、二类社只能为国有或集体经济投资，入境旅游的外联权只能为一类社所有，二类社到海外招徕客户属违规经营，这是由1985年的《旅行社管理暂行条例》所确定的框架，能否接待海外游客、是否具有外联权成为衡量旅行社优劣的核心。这期间，还有9家旅行社试办中国公民出境旅游业务，而港澳游业务则为中旅系统独家经营，这些旅行社及其分支社依靠业务垄断，成为当时最具有市场影响力的企业。1996年，随着《旅行社管理条例》和保证金制度的实施，一、二、三类旅行社并轨，取消了以前"不伦不类"的二类社，国内社、国际社成为两大系列，仍然只是业务上的划分，整个行业的市场形象没有得到显著改善。1997年，随着《中国公民自费出国旅游暂行办法》的实施，新的一批出国旅游组团社、社产生，港澳游业务也向部分旅行社逐渐放开，剧烈地调整了原有的旅行社市场格局，不同的旅行社又在新的一轮市场重组中找到了自身的位置。但是，通过业务许可经营对旅行社进行类别划分，解决的是"能"和"不能"的问题，而不能衡量"好"与"不好"的市场形象问题。事实证明，具有出境游组团业务授权的一些国际旅行社违章经营、服务质量差等问题时有发生；而一些规模有限的国内旅行社照样生意兴隆，具有很强的市场感召力。
与此同时，中外合资旅行社成为我国旅行社行业中新的角色。特别是随着国家政企脱钩工作的深入，2000年，原来属于中央单位的80多家国际旅行社划归北京市实行统一的地属管理，长期寻求政府权威取得市场信誉的"中央一类社"及其延伸的"中央部委国际旅行社"也退出了历史舞台。
处于扶持品牌旅行社的设想，自1993年以来，每年通过旅行社年检排列出国际旅行社100强、国内旅行社100强（一开始是50强），但这种按旅行社经营业绩绝对数量指标的排序办法，主要反映的是旅行社的经营规模，只能称为旅行社的规模形象，反映了"大的就是好的"这一命题，没有为"不求最大、但求最好"的中小旅行社提供树立市场形象的舞台，因而不是旅行社质量形象的全面反映，尤其是忽视了实施特色化、专业化经营的中小旅行社的利益。因此，有的旅行社连续多年入选后，对于"百强"的品牌也逐渐失去兴趣。
综上我们看到，长期以来，通过一系列法规和政策的实施，逐步调整原有旅行社行业格局中的一些不合理成分，收到了一定成效。但是，由于这种调整较多的是在旅行社内部，通过政府的业务授权或叫特许经营，鼓励部分旅行社入境业务的开拓和国有大型旅行社的发展，难以在全社会形成旅行社行业的整体市场形象。特别是旅行社根据国家法规实行前置性审批，使得旅行社经营本身就是一定的垄断。但是，随着我国改革开放的进一步深入，随着我国旅游业的进一步发展，旅行社业内的市场经营体系也会逐步建立，这也是产业发展的必然趋势。形势确实是发展越来越快，国家正在逐步取消政府的审批项目和权限。随着越来越多的国家（地区）成为中国公民出境旅游目的地，随着公安部门、外汇部门在护照、换汇方面的改革以及工商行政管理部门在企业注册方面的手续简化，特别是旅游电子商务的合法化、规范化发展，旅行社行业的整体发展必然面临着新的挑战。
旅行社行业作为一种市场化程度较高的组织，要求具有一种公平竞争的环境，政府对它的监督管理也应当采取相应的市场经济手段。已经酝酿多年的在旅行社行业实行资质等级管理制度，就是市场调控的有效手段之一，它的建立既是市场经济的客观要求，也是企业自身发展的需要。旅行社资质等级制度的建立，就是进一步突出旅行社质量和信用形象，淡化企业类别、打破垄断经营的手段。其根本目的就是要利用市场性的手段，引导旅行社提高人员素质，加强经营管理，从依赖政府政策获取垄断利润，转向依靠开拓市场获取品牌利润，从价格竞争转移到质量竞争上来。
摘要我国是一个灾害频发的国家，洪水灾害尤为严重，损失巨大。洪灾保险市场存在着远远超过目前保险业供给能力的现实与潜在需求。本文通过构建政府、保险公司、投保人三方参与的博弈模型，分析了我国洪灾保险供给不足的原因，论述了建立政府、市场、公众合作的巨灾保险制度的必要性，在此基础上提出了鼓励保险公司参与洪灾保险的若干对策。
关键词洪灾保险；供给；博弈
一、引言
我国是一个灾害频发的国家，洪水灾害尤为严重，洪水灾害损失巨大。据水利公报统计，进入21世纪后，截至2007年底，我国洪水灾害损失金额年均达1038亿元左右，政府救灾补助金额支出年均达47.5亿元左右，看似巨额的政府救灾补助金额在天文数字般的洪水灾害经济损失面前却是杯水车薪。如2006年湘南洪灾中，保险补偿比例仅为总损失的1.5％，而世界平均值为36％，美国更是高达50％以上。湖南洪灾中绝大部分是受灾农户没有投保家财险及其他农业保险，恢复生产和重建家园只能依靠自身力量和政府救助。从财务的角度，个人对付灾害的最好办法是参加保险。但是，从我国实际来看，我国家庭以及个人参加保险的积极性不高。如2008年初冰冻灾害发生后，保险赔付金额也不足损失总额的1.5％。
更糟糕的是，巨灾保险需求不足，供给同样也是不足的。2007年，我国的非寿险密度仅为25.5美元，全球平均249美元，亚洲平均739美元。另外，我国保险业的承保能力不强，我国2007年保险业资本金总量约是2000亿。根据我国保险法规定，保险公司对每一危险单位，即一次保险事故可能造成的最大损失范围所承担的责任，不得超过其实有资本金加公积金总和的10％。也就是说，按2007年的资本金总量来算的话，我国当年的最大损失不能超过200亿。以1998年为例，我国当年洪灾造成的损失高达2552亿，对只有200亿承保能力的保险行业来说，独立承担洪灾保险是不可能的。
我们可以通过两个博弈模型来探讨我国洪灾供给不足的困境。
二、洪灾保险供给不足的博弈分析
洪灾保险供给不足有其存在的合理性。在政府、保险公司、投保人这三者关系中，受益的主要是政府与投保人，保险公司处于政府与投保人之间。保险公司不仅受政府行为影响，同时还受到投保人行为影响。通过保险公司与政府及投保人之间的博弈分析就可以看出为什么我国的洪灾保险供给不足。我们分两个博弈集合来讨论此问题。
(一)保险公司与投保人的博弈。在这个搏弈中，局中人有保险公司与投保人，保险公司的博弈策略有{经营，不经营}；投保人的策略有{投保，不投保}。在这个博弈中我们不考虑政府补贴。
1、模型假设
(1)假设为完全信息的条件下，居民和保险公司都是理性的经济人，追求各自经济利益的最大化；
(2)在高发洪灾区，洪灾发生的概率为p，洪灾发生给居民带来的损失为d，则对于高发洪灾区居民的期望损失金额为：c=p*d；
(3)对于保险公司来说，对于参保人收取的保险费为e，在洪灾发生概率为p的条件下，对参保人给予的补偿为f，其中，f是一个与c有关的函数，设为f=f(c，p)；又因为洪灾发生概率为p，则保险公司的期望补偿为pf=a。
2、模型建立与分析(见表1)
根据上述假设，建立如表1的支付矩阵，从表1所示的－支付矩阵来分析：
e—c，作为理性经济人的居民认为“投保”策略为其最优策略，完全信息条件下，熟知支付矩阵信息的保险公司将会采取如下策略：
(1)当e(2)当e>a时，ea>0，保险公司的策略为承保，均衡点为(承保，投保)。
对于高洪灾区的居民，洪灾往往频繁发生，遭受洪灾损失的概率很大，因此，其当地居民更有参加洪灾保险的意愿，而参保后也能够有效稳定当地社会形势。而如果保险公司出于对自身利益的考虑，不愿意开展洪灾保险业务，这将影响整体社会效益，(承保，投保)无疑是能提高总体社会效用的均衡点。
根据上述分析，e成为影响博弈均衡的一个关键因素，通过图形描述如下：
我们知道，局中任何一个人的决策都是非常明确，那就是使自己的利益最大化。局中人的利益不仅取决予自己的行动与策略，还必须看局中其他人采用什么策略或行动。因此，通过划线法我们可以得知，对于投保人来讲，如果保险公司愿意承保，他的最优策略是投保；对于保险公司来说，如果投保人投保，他的最好策略是不承保，如果投保人不投保，保险公司经营与不经营都无所谓，什么都不损失。
从这个博弈中我们可以得出，为什么到目前为止，我国还没有洪灾保险这个保项。这是因为保险公司发现，经营基本上是亏本，还不如不经营。
局中人在每种策略组合下都有各自相应的得益，如果将每个局中人在同一种策略组合的得益相加算出各博弈方得益的总和，并可将其看作这个小范围内的“社会得益”。可以得出最佳的社会得益为e—a+f－e—c=f－a－c，即在投保人投保、保险公司经营情况下的社会得益。这就意味着只有在投保人愿意投保、保险公司全力经营的情况下将可以实现社会得益最大。对保险公司来说，其主要目标还是要实现其自身的利润最大化，以盈利为目的的经营组织，赔钱的买卖是不会做的。经营洪水灾害风险的成本很高，保险公司一般不会积极推广洪灾保险保单，除非有一定的激励机制。从上面的调查我们知道，保险公司尽管将逆向选择作为其“安全第一”的策略，但不能为了自己的利益而违背了保险的初衷。所以，实现社会福利的提高也是其目标之一。
目前，我国保险公司对有关洪水方面的险种的供应很不足，在1996年以前，中国人民保险公司将因洪水造成的损失放在企业财产险或家庭财产中，1996年以后随着保险公司改制，保险公司纷纷将因洪水、地震等自然灾害造成的损失放在综合险中予以承保，采用的费率是火灾险的费率，一般都比较高，造成了投保人无力购买。
(二)政府与保险公司的博弈分析。在这个博弈中，局中人是政府与保险公司，政府的策略是(支持，不支持)；保险公司的策略是(经营，不经营)，政府支持开展洪灾保险，要从财政拨款及税收上给予优惠。保险公司经营洪灾保险，如果没有政府的支持，保险公司会亏本，费率高了，没有人买，费率低了，卖得越多，亏得也就越多。从保险公司与投保人博弈的分析中我们得出通过调整参保费标准达到理想均衡的结论，而该均衡点能实现社会效用的最大化，对于参保人来说是付出了相对较高的经济代价而使保险公司获得更多收益。如果换个角度，由政府来考虑社会效用优化的问题，将会出现政府与保险公司博弈的情况。
1、相关假设
(1)在保险公司经营洪灾保险业务量一定的情况下，需要上交的税费为t；
(2)政府为实现社会效用的优化，需要采取支持保险公司经营洪灾保险业务的策略，从政策给予税收优惠或进行相关的财政补贴c1；而保险公司经营洪灾保险业务的成本为c1；
(3)在有政府政策支持却没有获得保险公司认可的情况下，政府不承担要约成本。
2、模型的建立与分析(见表2)
对表2中描述的支付模型进行分析：
我们假设政府支持，保险公司经营，那么政府就会损失－c1+t单位的成本。如果政府支持，但保险公司不经营，政府也就不会补贴，其结果是政府只需要支付救灾款。如果政府不支持，保险公司不经营，也就不存在利益损失。如果保险公司还要继续经营，就会亏损c1－c2个单位的成本。保险公司不会做这种赔钱的买卖，除非保险公司为了形象宣传、广告效益。
从上面的支付矩阵可以看出，在不考虑社会效用优化的前提下，由于一c1+t然而，我们不能仅单纯从经济学角度来考虑政府支持开展洪灾保险的成本与收益，还应该从社会福利的角度出发，充分考虑洪灾保险对增进一国社会福利，从而增进社会安定的非经济效应。政府尽管在支持洪灾保险时有利益损失，这部分损失可以看成是社会福利转移到保险公司，再由保险公司流向社会。
若政府考虑到自己是以社会效用最大为目标，以居民为主体的社会收益最大才是其政策根本，(不支持，不经营)均衡导致的是社会效用低下的情况，而如果能出台相应的优惠政策，政策收益能间接通过保险公司转移到身处于高洪灾区的居民身上，支付矩阵中的成本ct将会消失(见表3)。
在表3中的支付矩阵中，政府将会选择“支持”策略。由于完全信息的条件，保险公司掌握政府以“支持”为策略，即获取了政府出台“支持洪灾险业务政策”的信息，其作为理性“经济人”，无疑将采取“经营”策略，保证居民财产的同时也获得了新的企业利润点。
社会效益最大化要求保险公司经营洪灾保险，满足受灾群众的需要。上述分析表明，由于农民收入制约和保险经营模式的原因，商业性农业保险处于亏损经营状态。但是，洪灾保险的社会效益性又决定了洪灾保险发展的合理性。如何解决这一悖论，需要政府介入以实现洪灾保险市场的均衡。从经济学原理角度看，解决洪灾保险发展中的一些难点问题更多的还是要依靠市场经济手段。积极创新洪灾保险的经营模式，推动洪灾保险产品创新，才能更有效地激发和满足消费者需求，从根本上建立并推动洪灾保险的发展，充分发挥洪灾保险在防洪减灾中的积极作用。
三、结论
一套新的制度取代旧的制度，可界定为制度变迁。由此，可将新中国公共品供给制度变迁的时限大体界定在1978年。在此之前的公共品供给制度是典型的政府选择依此之后，中国开始了渐进式、温和的制度变迁进程，直到现在中国仍未建立起有效的公共品供给制度，就是说，这一进程仍在延续之中。在20多年的改革过程中，首先，逐步明确了市场经济中的政府应当做什么、能做好什么以及不能做什么。其次，在政府从“越位”领域逐步退出并填补“缺位”领域的同时，政府间的公共品资源配置职能也在分税制的制度创新下逐渐分开。目前，各级政府大体上能够在划定的事权、支出责任、税权税源、非税收入以及政府间转移支付项目和数量的前提下，各司其职、各负其责、各得其利、自求平衡，各自确定本辖区内的公共品提供的数量、结构与质量。再次，公共品的生产与提供也在政府采购制度的推行下，开始分开，公共品生产市场由过去的政府独家垄断经营，开始有选择地向私人部门开放，公共品市场中多种经济成分的多个生产厂商之间的竞争格局也已初露端倪。毫无疑问，公共品生产与供给制度的渐进变迁，已经取得了明显的成效。
客观地看，中国现行的公共品供给制度还存在以下缺陷：（1）在宏观层次上，政府与市场、公共部门与私人部门在公共品供给领域中职责范围缺乏科学合理的界定，政府治理公共事务的范围过宽且方式不尽合理。（2）公共品的生产与提供不分，政府既包揽公共品的生产，又通过政府规制、行政审批、歧视性税收和财政补贴等非中性制度壁垒，限制民间资本和外国资本进入市场，保护公共部门在公共品领域中的“垂直一体化”垄断，并由此衍生出公共部门规模过大、激励不足、压力不够、活动效率低下以及公共品供给不足、质量不高乃至寻租腐败等一系列问题。（3）公共品的直接生产与间接生产不分，大量本来应该借助于社会分工、采取市场契约方式交由私人部门或“公”“私”混合竞争性间接生产的部分，也大都采取了公共垄断的制度安排。（4）在公共品供给的纵向制度安排上，中央集权过度，地方政府的公共品供给职能难以充分有效发挥。
二、制度创新需要解决的若干理论问题
（一）纯公共品并非无处不在。
自萨缪尔森以典型的公共品——灯塔为例给出公共品的经典定义后（萨缪尔森，1954），按物品的消费是否具有排他性和竞争性的标准，将全部物品划分为私人品与公共品，并据以将经济活动区分为市场领域与非市场领域的理念，就逐步为经济学界所广泛接受。按照萨缪尔森的定义，纯公共品是指那些每个个人消费这种物品都不会导致别人对该物品的消费的减少。用公式表示就是：
这意味着，（1）公共品的效用具有完全不可分割性，只能作为一个整体“打包”在一组消费者之间共同消费或使用。（2）公共品在一组消费者的消费或使用中是非竞争性的，即增加一个消费者的消费或使用，其边际成本为零。（3）公共品在一组消费者的消费或使用中是非排他性的，即用价格机制或产权界定排他消费要么在技术上不可能，要么排他的成本要大于排他后所带来的收益。
萨缪尔森的公共品定义，与其说是为了寻找有效率的资源配置机制以及制度安排上的“公域”与“私域”的分工，倒不如说是纯理论研究。
（二）即使是纯公共品，其政府供给行为也需要市场调整。
居民（包括居民企业）所消费的安全一般被认为是比较纯粹的公共品。然而，在居民所消费的全部安全中，公共安全却只不过是一部分，尽管是其中的主要部分。由于人们的收入和财富占有水平不同，不同的人对安全的来求数量与质量也就不尽相同。公共安全只能按照中位选民的需求水平来决定。
从理论上讲，由于政府生产的安全，其成本也是由纳税人负担的，因此，政府生产与市场生产也就存在着一个成本与效益的比较问题。如果把政府生产提供公共安全的机构，看作是一个产业部门或生产“企业”，那么，按照科斯的“企业是对市场的一种替代”的理论，公共生产的安全客观上也有一个最佳供给量问题，当公共生产的规模达到一定程度，增加公共生产的安全量不再能够节约交易费用时，那么，就应该选择市场。
（三）公共提供并不等于非由公共生产不可。
公共提供并不等于公共生产。因为任何一种公共品，其效用都是由可分割的各种要求综合作用的结果。例如，公共安全就是警察、警车、通讯、监狱等共同作用的结果。在市场经济发达国家里，不仅警车、通讯、监狱等可以交给私人生产、政府采购，而且就连警察也大都是由“私人生产”（私立高等学校培养）、政府购买的。
按照奥斯特罗姆的分析，为了最大限度地实现产出效率，生产各种公共品的各个公共部门都应该借助于与其他产业部门的分工，通过专业化机构协作进行生产，而不必由一个公共部门垄断一种公共品的所有生产环节。中国各个公共事业单位都普遍存在的“大而全”、“小而全”，单位办社会的制度安排，所带来的分工协作的效率损失，是不言而喻的。
（四）公共品的生产权可否分割以及分割程度、消费可否排他以及排他程度，主要取决于制度因素，而不是技术因素。
公共品能否通过市场制度以及私人部门实现其供给效率，原因往往不是或主要不是因为市场制度内部的缺陷，也不是或主要不是公共品的消费在技术上不能排他，而主要是在市场以及私人部门以外的人为的制度安排。如果我们从公共商品理论分析中最为抽象的“灯塔”世界，回到丰富多彩的公共商品的现实世界，那么，我们甚至可断言：几乎没有多少公共商品是不可以排他的，而且排他的交易费用也可能并不一定要高得非用政府制度来替代不可。如果情况真是如此，那么，我们也就有理由相信，在市场经济条件下，政府及其公共部门既没有必要、也没有能力通过垄断、集权、政府规制等各种强制性机制和政治程序来实现公共品供给的比较效率。因为一方面现实经济世界中象灯塔这类公共品毕竟是不多见的；另一方面，如果阿罗不可能定理是正确的，那么，面对规模庞大、品种由多。结构复杂、公众需求不一的公共品，政府能否得到集体需求的准确信息并据以作出科学决策，以及即便是决策正确，能否保证决策很好地加以实施，这本身就是值得怀疑的问题，况且，如同科斯所言，政府的活动也是需要花费成本的，有时它所花费的成本还大得惊人。
（五）私人品/公共品的两分法，并不足以用来作为划分市场职能与政府职能、私人部门与公共部门经济活动效率边界的理由。
私人品的效率解与公共品的效率解，都是建立在一系列严格假定条件基础上的，是相对于其各自的效率条件而言的。如果一个社会不能满足或不能完全满足完全竞争性市场所严格假定的条件，那么，私人品的市场配置也不能够实现帕累托效率出现所谓的市场失灵问题加果一个社会能够满足或部分地满足市场和私人部门供给公共品的效率条件，那么，市场和私人部门也许会有公共品供给的帕累托最优或次化效率解。制约公共品政府效率解与非政府效率解的各种条件，如通过产权界定、产权交易机制、价格机制等手段来分割公共品的产权和效用以及排他消费和竞争消费的经济技术条件，都会随着经济技术的变化而变化，也正是由于这些条件的变化，才使得原来一些属于纳公共品的物品，逐渐“蜕化”为“准公共品”，而原来属于“准公共品”的物品则“蜕化”为私人品。从长期的视觉看，私人品与公共品以及公共品的“公共”程度都不是一成不变的。
这就是说，私人品/公共品的两分法，并不足以用来作为划分市场职能与政府职能、私人部门与公共部门经济活动效率边界的理由。换句话说，在公共品的供给中，所谓的政府职能或市场职能、政府失灵或市场失灵，都是相对于各自的效率条件满足的程度而言的。单从经济效率的角度来看，一个社会的政府，其存在的经济理由是为了增进人民的集体福利，而公共品则是集体福利的载体。集体福利以及实现集体福利的载体——公共品，是一个外延极为丰富的系统。在人们“一揽子”的集体福利或公共品的实现中，某项福利或某种公共品，究竟是通过“货币投票”来分散抉择，还是通过“政治投票”来集中抉择，抑或由这两种投票机制来混合抉择，或者说在“一揽子”公共品中，哪些选择“税收价格一一公共部门生产——公共品”的供给制度，哪些选择“税收价格——私人部门生产——公共提供——公共品”的供给制度，哪些选择“混合价格——混合生产——混合供给——公共品”的供给制度，取决于这些技术选择或制度安排的比较效率。
三、基本结论
1.中国现行公共品供给制度是从计划经济体制沿袭下来的，其显著特征是政府及其公共部门的过度垄断，在这一规模庞大的领域，市场和私人部门的效率功能没有得到有效发挥。近年来，虽然中国向民间资本和外国资本逐渐开放了一些生产公共品或准公共品的政府垄断行业或公共事业市场，公与私以及各自内部在这些开放的市场中的竞争格局也已初得端倪，但从总体上看，政府垄断以及由此造成的公共部门规模过大、税费负担过重、公共品供给不足、质量不高、效率低下乃至寻租腐败等问题依然没有从根本上解决。
2.制度创新必须处理好政府与市场以及“公”“私”配比关系。由于各种公共品的“公共”程度、受益范围等存在着巨大的差异，单一的政府垄断或市场垄断，在解决公共品供给效率问题上的失灵都是客观存在，理性和现实的效率制度安排或选择，应当是根据不同公共品的具体经济属性实行政府供给行为的市场调整，以及市场供给行为的政府调整互补、混合的模式。具体到一种特定的公共品，如教育，还应该细分基础教育、高等教育、职业技术教育等，基础教育应以政府供给为主，同时辅之以居民户、社会团体、第三部门等社会力量的调整；从发展趋势看，高等教育应该逐步过渡到以市场供给为主，同时辅之以政府调整。
3.制度创新必须处理好政府直接生产与间接生产的关系。一般而言，几乎所有的公共品，在技术上都可具体区分出直接生产与间接生产两个部分。为了充分发挥市场机制的效率功能，避免垄断所带来的效率损失，除了极少的公共品，因通过产权界定、价格等排他生产或消费的交易费用过大，必须由政府借助于公共部门直接生产以外，其余的公共品，无论是直接生产还是间接生产，其生产权都应该通过市场竞争机制来决定，政府可以拍卖某些公共品的生产权，但不能采取行政审批、政府规制。税费等公共制度壁垒垄断其生产权。政府及其公共部门是否介入某一种公共品的生产，至少有6种不同的制度安排可供选择：（1）建立和经营“自己的”生产单位；（2）与一个私人企业签约；（3）与另外一个政府单位签约；（4）从其自己的生产单位得到一些公共品，而从其他政府或私人生产者那里得到其他的公共品；（5）确立得到授权的公共品的生产者必须遵循的服务标准，并允许每一个消费者选择零售商，并从得到授权的供给者那里得到服务；（6）把凭单发给家庭，并允许他们从任何得到授权的公共品的供给者那里购买公共服务。如果对上述选择再视具体情况进行组合，公共品供给制度的安排就更为丰富了。
【关键词】 体育公共服务；理论梳理；框架构建
一、前言
中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系和治理能力现代化的提出，是中国共产党执政理念的进一步发展，是对经济、社会、政治和文化建设的新认识， 是中国发展的重要目标。而社区公共体育服务是社区居民生活质量、环境质量和文化氛围的一个重要内容，也是社区成员享受现代文明生活的重要标志之一。因此，体育公共服务在整个公共服务领域中是不可或缺的重要内容，是民生民权建设的重要表征，是文化治理现代化的应有机制。
2014年，本课题组通过对陕西省8个地市239个城镇社区体育现状的调查与访问。并通过对陕西省社区体育结构性影响因素的逻辑反向推理分析， 认为陕西省城镇社区体育结构性变量的路径，总体上呈积极的正面影响。 但与快速发展的社会体育事业相比，有不少方面仍然滞后。基于对存在问题的深度思考，引发了从社会学、经济学、公共行政学的视角对公共服务基础理论的梳理，并就如何优化服务进行框架构建，试图丰富研究理论，启迪思想，以创新、突破体育公共服务中存在的缺憾。
二、公共服务供给是公共服务的核心，具有丰富的理论基础
公共服务是指公共部门为了满足公民的公共需求，生产、提供和管理公共产品的活动、行为和过程。这些公共产品包括公共教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、体育与休闲等等。“供给是公共服务的核心问题，但不代表公共服务的全部问题。公共服务供给是指公共服务主体输入资源将其转化为具体公共服务绩效（输出）的过程”。[1]
由于专门研究公共服务理论基础的文献不多，部分文献将公共服务理论和公共服务供给理论混淆。[2]有的研究文献基于供给模式的角度，按政府供给论、多元供给论、多中心供给论对公共服务供给理论进行了梳理，但由于侧重于供给模式，更多地是对实际操作的总结，理论深度不够。[3]
本文从当今世界公共服务供给方式与潮流出发，按发展脉络追溯其理论来源和理论基础，在社会学、经济学、公共行政学等学科中梳理出以下八种成熟的理论，视为公共服务供给的理论基础，力求构建一个较为完整的体系框架，使之既有益于体育公共服务理论的建构，也有助于引导体育公共服务的实践。
1、国家管制理论
政府历来是公共权力的代言人，是法律执行的主体和民众公共利益的维护者，因此，对公共服务的提供进行垄断或者支配成为了一种惯性的路径依赖。典型代表有霍布斯的国家学说，萨缪尔森的公共支出理论和凯恩斯的国家干预理论。根据国家干预理论的观点，认为市场会存在“失灵”现象。市场失灵主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性。因为市场不能解决好公共产品的外部性问题，因此国家管制就是最好的服务。[4]
2、公共选择理论
公共选择理论是由公共服务政府失灵（government failure）论引申出来的。由于行政机构的官员也是“经济人”，官员们会以行政机构的名义追求个人和团体的利益，并使之最大化，这必然导致立法机构或财政部门预算的最大化。[5]政府部门预算规模膨胀的直接后果，一方面会导致人员和行政管理费用急剧增长，人浮于事，过度开支；另一方面会导致在忽视或未能真正掌握公共需求的情况下，使政府提供的公共服务全部或局部过剩，高于社会实际需要，造成公共资源的极大浪费，削弱公共服务的投入产出效率。另外，由于信息不对称以及公共服务预算监督的弱化等因素，公共部门在公共服务供给中可能会呈现出权力寻租等腐败现象，造成公共资源的浪费和公共服务供给的低效。由此引申出了公共选择理论。
3、公共服务提供与生产分离理论
制度分析学派的奥斯特罗姆、蒂伯特和沃伦于1961 年首次提出将公共服务供给划分为提供（provision）和生产（production）两个环节[6]。萨瓦斯对此作了进一步的阐述和发展。他解释说：提供，一般是指对公共服务供给的种类、数量、质量、优先次序等做出决策，筹集资金并安排和监督生产。而生产则是指把投入转换成产出的更加技术化的过程，包括设计、建设、制造、维护或经营等，其核心是投入产出的效率。[7]两个环节可由同一主体完成，也可由不同的主体来分别完成。该理论为多种供给模式同时存在奠定了基础。
4、交易费用理论
交易费用的概念是科斯在1960 年提出的，他认为，交易费用是获得准确的市场信息、谈判和达成契约需要付出的费用。阿罗认为：“交易费用是经济制度的运行费用”。[8]威廉姆森提出了影响交易费用大小的三大因素： 资产专用性（asset specificity）、不确定（uncertainty）和交易频率（frequencyof transaction），这使交易费用理论发展成熟。[9]按照交易费用理论，一种公共服务供给机制或模式是否应该被采用，取决于该种机制或模式下公共服务供给过程中的交易费用是否最小。[10]也就是说，在收益相等的前提下，应该选择成本较低的公共服务供给模式，允许各种供给模式同时存在。
5、新公共管理理论
20世纪80 年代以来，西方国家进行了一场声势浩大的公共行政改革实践，胡德将这一改革运动命名为“新公共管理”（New Public Management，NPM）并进行了比较总结和理论概括。[11]按照新公共管理理论，政府公共服务供给以追求“3E”（Economy，Efficiency，Effectiveness），即经济、效率、效能为基本目标，应体现以下理念：（1）政府在公共服务中是“掌舵”而不“划桨”。政府在公共服务中应该把决策和执行分开，削减政府规模，减少开支。（2）更加重视公共服务的产出和效果，重视公共服务的质量和效率。为此，应明确实施公共服务绩效的目标控制、测评与评估。（3）强调公共服务的顾客导向。公民作为“纳税人”，是享受政府公共服务的“顾客”，政府应把自身看作负责任的“企业家”，奉行顾客至上，重视公众的满意度。（4）将竞争机制引入公共服务供给中。（5）在公共服务供给中采用私营部门的管理手段。如强调成本效率分析，推行服务承诺制等[12]。
但是，“新公共管理理论主张公共服务市场化，又在很大程度上夸大了政府失灵的程度，并无视了公共服务供给中市场失灵的不可避免和不可控制”[13]等等。为此，登哈特夫妇在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上，又提出了新公共服务（New Public Service，NPS）理论，该理论的七大原则是：（1）政府的职能是服务而不是掌舵；（2）公共利益是目标而非副产品；（3）战略地思考，民主地行动；（4）服务于公民，而不是服务于顾客；（5）公务员的责任并不是单一的；（6）重视人，而不只是重视生产率；（7）重视公民权胜过重视企业家精神。[14]
6、准公共产品理论
由于消费者对公共产品存在着不同的偏好，布坎南提出了“俱乐部产品”（club goods）这样一类准公共产品： 即一些人能消费，而另外一些人被排除在外[15]。戈尔丁认为，公共产品除了有任何人来消费的“平等进入”（equal access）之外，还有消费者只有在满足一定的约束条件，例如付费后才可以进行消费的“选择性进入”（selective access），后者被认为是准公共产品。[16]
7、第三部门理论
1973年，列维特首次使用第三部门（Third Sector）这个名词，用以统称处于行政部门和营利部门之间的社会组织。[17]第三部门介于政府和私人企业之间，因此它又被称为“非政府组织”或“非营利组织”。
第三部门理论是“社团革命”的产物，与具有悠久历史的公民社会理论高度契合。萨拉蒙认为“组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性”是第三部门的六个关键特征。[18]根据第三部门理论，第三部门不但具有提供公共服务的动力，而且具有提供公共服务的优势。与私人企业相比，第三部门在提供公共服务中不但运营成本低，而且监督成本也低，能够减轻消费者和生产者之间的不信任程度。与政府部门相比，具有种类优势、时间优势、人道优势等。因此，第三部门能够弥补政府和市场在公共服务供给中的缺陷和不足。
但是，第三部门在公共服务供给中的作用也非完美无缺，也存在“失灵”。萨拉蒙将失灵的情形分为四个方面：（1）供给不足，即缺少资金和利他性地激励机制；（2）特殊主义，即可能无法覆盖有公共需求的亚群体，而降低制度的整体效率；（3）家长式作风，即控制资源的人根据自身偏好提供公共服务，而忽视公共需求；（4）业余，即由于资金限制而无法吸引更多更好的专业人员加入。[19]第三部门的失灵理论，为多主体协同、联合、合作提供公共服务奠定了理论依据。
8、多中心治理理论
多中心治理是相对于政府“单中心”管理的概念提出的。多中心治理理论是由奥斯特罗姆夫妇创立并赋予了丰富的含义。“多中心”意味着在公共服务供给的过程中，存在着包括各级政府部门、各类政府单位、各种非政府组织和私人机构及公民个人在内的许多供给中心，以多种形式共同成为公共服务供给主体。公共服务的消费者能够在可替代的公共服务供给者之间进行选择。多中心治理理论的核心是：自主组织和互动参与，强调竞争与合作并行，供给民主化。[20]
治理，既不同于统治，也不同于管理。治理意味着政府把“原来由自己独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人机构和公民志愿性组织”，[21]“治理是各种公共机构或私人，管理他们共同事务的诸多方式的总和”。[22]具体到公共服务方面，则是公共部门、私人部门和非营利组织都可以充当公共服务的供给主体，而这种多中心的公共服务供给又给予了公共服务的消费者―――广大公众以选择的权利。
三、结束语
社会公共服务的定义是“维护社会再生产可持续健康发展的各种措施、制度和事业的总称”。[23]体育公共服务是整个公共服务领域中一项重要内容，也是国家治理现代化的一个重要方面。它的基本原则是“普遍、足额、平等和法治”。
对于国家治理现代化的理解，胡鞍钢的解释是，国家治理现代化是治理制度和治理能力作为现代政治要素，不断地、连续地发生由低级到高级的突破性变革的过程。[24]对于国家治理现代化的主要内涵，唐皇凤总结出以下六个层面：（1）治理主体的多层化和多元化；（2）治理结构的分权化和网络化；（3）治理制度的理性化；（4）治理方式的民主化与法治化；（5）治理手段的文明化；（6）治理技术的现代化。[25]
良性的体育公共服务提供过程应具备以下特点：公开透明；社会参与；高效、方便、及时、可得；公平、公正；惠及贫弱群体；可问责。要从根本上改变目前社区体育公共服务供给不足和低效率的原因，必须从问题的源头入手，改革政府高度垄断的体育公共服务供给体制，引入其他能有效提供体育公共服务的主体。
在体育公共服务多主体供给机制下，政府和社区居民如何选择特定的供给方式，各主体间如何协调合作以实现高效供给，将是今后有待研究的问题。
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【作者简介】
黄生勇（1950-）男，陕西渭南人，教授，研究方向：社会体育.
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