一、小城镇建设目标的阶段性与根本性
目标决定方向,只有目标清楚,才能产生良好的思路和正确有效的措施。这是搞好小城镇建设的首要问题。如果在这个问题上不明确,促进小城镇健康发展就缺少最基本的保证。
小城镇建设的目标有阶段性与根本性之分,二者绝对不能混淆,这必须有清醒和明确的认识。所谓目标的阶段性,是指在不同的基础条件下、不同的时期、不同的小城镇各有不同的建设与发展目标。比如,有的是完成旧镇改造任务,有的是搞好“几通一平”,有的是建设安居工程,还有的是抓好基础建设、解决绿化环卫问题,等等,这些都是小城镇建设阶段性的目标。这种阶段性的目标体现的是个性、特性与差异性,是促进小城镇健康发展不可缺少的内容,也是比较容易明确和做到的事情。
目前,最重要的是明确小城镇建设的根本性目标,这是现在的薄弱环节。所谓小城镇建设的根本性目标,就是不管哪个小城镇,不管在什么时期,也不管处于什么建设阶段,都要把吸引农村人口向小城镇集中作为小城镇建设的根本性目标。这种根本性目标体现的是共性和普遍性。因为世界上公认的标准是,衡量一个国家、一个地区是否实现了城市化,主要是看这个国家或地区城镇人口占总人口的比重。如果居住在城镇(即大中城市和小城镇)的人口达到总人口的70%,就算基本实现了城镇化。《中国共产党中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》也指出,小城镇“要适应经济发展较快的要求,完善城镇功能,提高城镇建设水平,更多地吸纳农村人口”。所以说,小城镇建设的目的不是做“花瓶”、搞摆设,根本目的是集中人口居住,最大限度地吸引农民到这里安家落户,其他一切都是为此服务的。
从我国许多地方的实际情况看,现在有一些领导特别是不少小城镇的领导对此并不明确,因而在实际工作中出现了三个通病:重引进工商企业,轻吸纳居民;重工业区开发,轻生活区建设;重经济效益,轻镇区居民生活质量。因此,必须向相关领导特别是小城镇的领导进行宣传教育,使之明确小城镇建设的根本目标。各级领导所制定的一切政策,所采取的一切工作措施,都要围绕人口向小城镇集中这一目标服务。同时,各级领导对小城镇建设工作的部署、检查与考核,都应当以人口集中这一根本目标为中心。小城镇建设的根本目标明确了,这项工作就会沿着正确方向不断健康发展。
二、小城镇建设的普及性与重点性
辩证唯物主义告诉我们,普及性是重点性的基础,重点性是普及性的结果。我国和国外的现有大中城市,都是在小城镇的基础上选择发展起来的。同样,现在的一些小城镇将来也会发展成为大中城市,但是,更多的小城镇永远不能成为大中城市,有一些还必然会走向消亡。这就给我们提出一个问题:要有选择地、重点地布局建设小城镇。
目前的小城镇设置确实颇多,具有很高的普及性。全国共有18000多个,山东省有1000多个,平均每个只有3万人左右。青岛市郊区不足1万平方公里,却有111处小城镇,平均人口只有3.5万人,而且现在都各自为政,每个小城镇都进行工业区、住宅区、商贸区、行政区规划,都进行交通、电力、文化教育、供水排污、医疗保健等基础设施建设。既然将来大部分小城镇不能发展成为人口居住集中的大中城市,那么,现在大家都按城市规划铺开摊子搞建设,既没有必要,又会造成巨大的人力、物力和财务浪费。在这种情况下,当前促进小城镇健康发展的工作就是要“控制普及性,突出重点性”。
从现实情况看,要在面上通过“撤镇建乡”,减少小城镇建制来控制普及性,阻力是比较大的,不容易做到,也没有必要这样做。可行的办法是,有选择地建设小城镇,就是在普及性的基础上突出重点性。基本的选择思路为:首先是合理确定人口规模。人口密度比较大的区域,可以按10万左右人口的规模来布局,人口密度小的区域可以再少一点。其次要选择那些区位优势好、经济实力强,对人口集中吸引力大,现有人口多的小城镇作为中心或重点城镇,集中精力进行建设。再次是要尽早把那些没有发展前途的小城镇合并到就近的强镇或重镇。如果暂时不合并,也不要铺开基础设施建设,不再上大的企业项目,防止造成更大的浪费。这样,把重点城镇突出起来了,再加上强有力的工作,小城镇就能健康发展,农村城市化的步伐就一定会大大加快。
三、承担小城镇基础建设组织的主体性与商业性
基础设施建设是小城镇发展的一项基本的也是重要的内容。有着良好的基础设施,才能吸引企业和人口向小城镇集中。但是,基础设施投资是要花大钱的。根据青岛市小城镇建设的实践,要建立一套比较完善的、供5万到10万人口生活的城镇基础设施,需要3亿元以上人民币。这么多的资金从哪里来?于是,有的小城镇继续沿用计划经济模式下的城市建设办法,投资口号是“人民城市人民建”,投资来源是“国家拨一点、企业拿一点、群众出一点”,结果很快没了后劲;也有的小城镇为筹资,违章提高土地出让价格、征收各种杂费,甚至违法集资,结果不仅不解决大问题,还带来若干负面影响;还有一些小城镇政府自恃经济实力强,对各种基础设施大包大揽,甚至直接投资建设楼堂馆所和商品批发市场等,但是当他们 难以为继之时,却没有资格向银行借贷,结果陷入进退两难的困境,甚至使小城镇建设被迫搁浅。
以上这些做法之所以行不通,甚至走入死胡同,根本原因是投资主体和投资方式落后,不适应市场经济条件下的城镇建设。要进入小城镇基础建设的柳暗花明之路,必须科学解决投资的主体性和商业性问题。正确的投资主体应主要是企业而不是政府,投资方式应主要是商业性的,而不是行政性的、无偿性的。小城镇的各类基础设施,包括各种商品批发零售市场、学校、幼儿园,甚至道路、供电、供水排污等等,都应该由企业来筹资建设。建成后,可出租、出卖,也可以自己经营或利用其他形式收回投资。不管是国家、集体还是个人,都可以参与投资,谁投资、谁所有、谁受益,真正把市场机制引入到小城镇建设中来,形成开放的多元化投资体制。小城镇政府的资金则集中用于确实无法实施商业化投资和经营的纯公共设施项目,如街道整修、公共场所照明、环境治理等等。这样做,小城镇建设的投资就会进入良性循环之路。
在明确了小城镇基础建设投资主体和投资方式的同时,还要通过制定相关政策,鼓励金融机构向小城镇建设提供中长期贷款。具体可以参考城市建设开发的模式,大部分可以基础设施为抵押物向企业借贷,发挥国家商业化投资对小城镇建设发展的拉动作用。这样,企业性的投资主体将更有活力,商业性的投资方式将更有基础。
四、小城镇产业的主导性与多样性
良好的主导产业不仅有利于吸纳聚集农村人口,形成小城镇发展的雄厚财力基础,而且它是决定小城镇的经济形态和发展方向、使小城镇更有生命力和延续性的重要条件。着名的江西景德镇和贵州茅台镇,就是因为有“瓷”和“酒”为主导产业,其镇才得以长久延续并名闻天下。但是,从全国的小城镇看,大部分没有形成自己的主导产业,往往是你有我有他也有,同构现象非常严重。而且,这些产业很不牢靠,随时都有被市场淘汰的可能。这样的小城镇,一般不会有很好的发展前途。
现在要重视的是,一方面,在选择重点发文秘站:展的小城镇的时候,要考虑有主导产业基础,而且其产业有生命力、有良好的延续发展前途,这样的小城镇才有可能在将来成为一个城市,达到我们建设小城镇的预期目的。另一方面,要积极引导小城镇,尽早树立建造主导产业的强烈意识,充分挖掘和发挥当地的自然、经济、区位、地理、人文、技艺、资源等等优势,扬长避短,尽快选择和确立自己的主导产业。同时,还要帮助已经初步形成主导产业的小城镇,不断发展壮大,真正形成有广泛影响、规模大、质量高、效益好、带动性强的主导产业。
为了使小城镇与小城镇之间的主导产业不撞车,要注重产业的多样性,在更广的产业范围内进行选择。从我国的整体情况看,小城镇可选择确立的主导产业有以下一些类型:一是基础农业型。主要是围绕农业产前产中产后进行系列服务,形成农产品的贸工农和产加销城镇;在平原地区和城市远郊农业为主的小城镇可着力向这方面发展。二是工业主导型。城市近郊有工业基础,特别是已经形成拳头产品或形成工业集团规模的小城镇,应当以此为重点,培育主导产业。三是商业贸易型。有自己特色商品资源的小城镇,可以通过建设或改善市场设施,拓宽交易范围,增大市场容量,发展成为区域性小商城。四是旅游开发型。有名胜古迹、历史文化遗产或靠山靠海的小城镇,可加强吃、住、行、游、购、娱乐设施及软环境建设,形成休闲、度假、观光、购物的旅游型小城镇。五是交通枢纽型。处于交通要道的小城镇,可凭借运输方便、信息快捷、流动人口多的优势,建设产品集散基地或运输量大的工商企业,并搞好三产配套,形成新型城镇。六是海洋开发型。沿海的小城镇可围绕海字大做文章,诸如海洋捕捞、海水养殖、海产品加工等等,形成以海洋渔业为中心内容的主导产业。七是资源采掘型。有矿藏资源的小城镇,应当尽快将资源优势转化为商品优势,以采掘为龙头,带动运输、加工工业共同发展,形成矿务小城镇。以上主导产业类型,仅仅举例而已,实际上大部分小城镇都可以依据各自的优势,形成不同特色的主导产业,关键是善于发掘、组织和利用。
五、小城镇人口的凝聚性与政策性
目前,建制城镇的人口普遍偏少。青岛市郊区是我国比较发达的一个区域,小城镇建设起步也比较早,但现在居住在镇区的人口平均也不过6000多人,而且绝大多数是当地原有农民,外地迁入定居的很少,而且有的小城镇人口还呈减少趋势。据有关资料显示,全国建制镇的平均人口不足3000人,许多所谓的镇根本名不副实。
1.1小城镇建筑设计中的风水理念
传统中国建筑文化中，建筑设计受风水观念的影响甚重，一方面表现在对日照、通风和布局等物质功利方面的重视；另一方面受八卦九宫、东西四宅等迷信之影响，追求一种所谓心安理得的心理需求。风水家认为：“宅者，人之本。人以宅为家，居若安即家代昌吉，若不安即门族衰微”。实际上，建筑的布局是建筑的自然属性和社会属性的统一，因此，人们的文化习惯和文化追求在建筑设计文化中占也很大的比重。
1.2小城镇建筑设计中的空间构成
小城镇传统建筑与现代建筑在扩大建筑规模上采用了不同的方式，现代建筑将复杂的内容组织在一座房屋里，由单层变多层，在平面上以至高空做最大限度的伸展，因此产生了一系列高大的建筑物，取得了巨大而变化丰富的建筑体量。传统建筑以院落为基础，一个层次接一个层次地广布在一个空间中，构成一个广阔的有组织的人工环境，因此产生了一系列单座建筑数量众多的群体空间，这种处理方式的不同，使人们在建筑之中有着不同的体验。现代建筑从外观上看一目了然，其个体本身是丰富多变的；传统建筑从单体上看简单明了，而平面组织上却十分复杂，其建筑的整体面貌是一层一层逐一展开的。
1.3小城镇建筑设计中的装饰艺术
建筑装饰就是选用各种材料，对建筑物进行不同手法的装饰和点缀，使之更加精致、完美，更富有艺术魅力，且这种装饰又是全方位的，从上到下、从里到外、从房顶到地面以及墙壁、门窗，无一不是精心安排的，它是小城镇建筑设计的重要组成部分。由于建筑装饰受到信仰、审美观念、风土人情等多种因素的影响，因此它所包含的文化审美更加丰富。
2小城镇建筑设计中文化理念的应用
不同的价值观和审美取向，决定了小城镇建筑设计中文化理念的应用，因此，提高当代建筑设计文化意识，在继承中国传统建筑文化的基础上，吸收先进建筑文化理念，切入当代城镇建筑设计实际，建立健全适合本区域建筑设计中的文化审美机制和模式，适时、适度地创新，才能赋予建筑更深厚的文化内涵，才能更好地传承文化特色，保证城镇建筑设计健康、合理发展。
2.1以人为本的原则
人是社会的根本，建立和健全建筑设计中的文化理念机制，就是要坚持以人为本的原则。这是因为：①在人与人的关系上，应该提倡互相尊重，公平公正，以人为本的精神在于营造和谐的人际氛围，利于人相互之间的促进发展。②在人与物的关系上，以人为本就是使物最大地满足人类发展的需要。③在人与自然的关系上，以人为本就是合理地利用自然资源，提高人的生活质量，同时又要保护好生态环境，避免自然资源的过度开发，保证持续发展的顺利进行。所以，我国小城镇建筑设计中，应充分展示“以人为本”的理念，多出精品，不能满足于现有成熟规划设计思想的反复套用。
2.2设计优先的原则
设计是建筑的基础，建立和健全建筑设计中的文化理念机制，就是要坚持设计优先的原则。我国古代城镇聚落的营建，在很大程度上受到了风水观念影响，时间长达数千年，虽然风水中有不少迷信、玄秘的部分，但却是我国古代环境设计理论和初级的环境科学，英国的科学史家李约瑟曾指出：风水理论包含着显著的美学成分和深刻哲理，城乡中无论集中的，或是散步在田园中的房舍，也都经常地呈现一种对‘宇宙图案’的感觉，以及作为方向、节令、风向和星宿的象征主义。尽管我国传统聚落中大都是没有建筑师的建筑，但也是经过策划和设计的，如在聚落选址、建筑布局方面的众多讲究和约束。
2.3色彩和质感的原则
色彩和质感是建筑文化理念最丰富的元素，建立和健全建筑设计中的文化理念机制，就是要坚持色彩和质感的原则。小城镇建筑的色彩应保持鲜明的地方特色与统一和谐的效果，表现出简洁、大方、明快的特色。环境心理学研究表明，色彩的冷暖对人的心理感受有着重要的影响，暖色调物体在视觉上显得较为突出，给人温暖、偷快的感受；冷色调物体有一种后退的视觉效应，给人以宁静、阴凉的感受。实际操作过程中，设计者可选择某种色彩为城镇基准色，在局部使用对比色时，与基本色取得一定的平衡。在色彩的变化上，应把握好变异的量度，色彩完全相同会显得单调，变化太多又会显得杂乱，各建筑的色彩搭配切忌对比强烈，否则难以取得街道色彩的整体协调，但在重点部位可施以醒目的色彩，再统一进行对比，达到“万绿丛中一点红”的效果。
2.4乡土田园特色和土地利用率等原则
建筑是人类与自然共同发展的产物，建立和健全建筑设计中的文化理念机制，就是要坚持建筑与自然和谐发展的原则。小城镇最吸引人之处在于贴近农村，贴近自然，拥有良好的人居环境。要实现这些目标，就必须控制小城镇建设整体规模，降低土地开发强度，但过低的土地开发强度也不利于小城镇人气的凝聚，无形中增大了城镇建设成本，所以两者间必须权衡考虑，应仔细分析当地特殊的气候、地理条件、历史背景，努力挖掘小城镇独特的地域特征。
3总结
一、小城镇建设目标的阶段性与根本性
目标决定方向,只有目标清楚,才能产生良好的思路和正确有效的措施。这是搞好小城镇建设的首要问题。如果在这个问题上不明确,促进小城镇健康发展就缺少最基本的保证。
小城镇建设的目标有阶段性与根本性之分,二者绝对不能混淆,这必须有清醒和明确的认识。所谓目标的阶段性,是指在不同的基础条件下、不同的时期、不同的小城镇各有不同的建设与发展目标。比如,有的是完成旧镇改造任务,有的是搞好“几通一平”,有的是建设安居工程,还有的是抓好基础建设、解决绿化环卫问题,等等,这些都是小城镇建设阶段性的目标。这种阶段性的目标体现的是个性、特性与差异性,是促进小城镇健康发展不可缺少的内容,也是比较容易明确和做到的事情。
目前,最重要的是明确小城镇建设的根本性目标,这是现在的薄弱环节。所谓小城镇建设的根本性目标,就是不管哪个小城镇,不管在什么时期,也不管处于什么建设阶段,都要把吸引农村人口向小城镇集中作为小城镇建设的根本性目标。这种根本性目标体现的是共性和普遍性。因为世界上公认的标准是,衡量一个国家、一个地区是否实现了城市化,主要是看这个国家或地区城镇人口占总人口的比重。如果居住在城镇(即大中城市和小城镇)的人口达到总人口的70%,就算基本实现了城镇化。《中国共产党中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》也指出,小城镇“要适应经济发展较快的要求,完善城镇功能,提高城镇建设水平,更多地吸纳农村人口”。所以说,小城镇建设的目的不是做“花瓶”、搞摆设,根本目的是集中人口居住,最大限度地吸引农民到这里安家落户,其他一切都是为此服务的。
从我国许多地方的实际情况看,现在有一些领导特别是不少小城镇的领导对此并不明确,因而在实际工作中出现了三个通病:重引进工商企业,轻吸纳居民;重工业区开发,轻生活区建设;重经济效益,轻镇区居民生活质量。因此,必须向相关领导特别是小城镇的领导进行宣传教育,使之明确小城镇建设的根本目标。各级领导所制定的一切政策,所采取的一切工作措施,都要围绕人口向小城镇集中这一目标服务。同时,各级领导对小城镇建设工作的部署、检查与考核,都应当以人口集中这一根本目标为中心。小城镇建设的根本目标明确了,这项工作就会沿着正确方向不断健康发展。
二、小城镇建设的普及性与重点性
辩证唯物主义告诉我们,普及性是重点性的基础,重点性是普及性的结果。我国和国外的现有大中城市,都是在小城镇的基础上选择发展起来的。 同样,现在的一些小城镇将来也会发展成为大中城市,但是,更多的小城镇永远不能成为大中城市,有一些还必然会走向消亡。这就给我们提出一个问题:要有选择地、重点地布局建设小城镇。
目前的小城镇设置确实颇多,具有很高的普及性。全国共有18000多个,山东省有1000多个,平均每个只有3万人左右。青岛市郊区不足1万平方公里,却有111处小城镇,平均人口只有3.5万人,而且现在都各自为政,每个小城镇都进行工业区、住宅区、商贸区、行政区规划,都进行交通、电力、文化教育、供水排污、医疗保健等基础设施建设。既然将来大部分小城镇不能发展成为人口居住集中的大中城市,那么,现在大家都按城市规划铺开摊子搞建设,既没有必要,又会造成巨大的人力、物力和财务浪费。在这种情况下,当前促进小城镇健康发展的工作就是要“控制普及性,突出重点性”。
从现实情况看,要在面上通过“撤镇建乡”,减少小城镇建制来控制普及性,阻力是比较大的,不容易做到,也没有必要这样做。可行的办法是,有选择地建设小城镇,就是在普及性的基础上突出重点性。基本的选择思路为:首先是合理确定人口规模。人口密度比较大的区域,可以按10万左右人口的规模来布局,人口密度小的区域可以再少一点。其次要选择那些区位优势好、经济实力强,对人口集中吸引力大,现有人口多的小城镇作为中心或重点城镇,集中精力进行建设。再次是要尽早把那些没有发展前途的小城镇合并到就近的强镇或重镇。如果暂时不合并,也不要铺开基础设施建设,不再上大的企业项目,防止造成更大的浪费。这样,把重点城镇突出起来了,再加上强有力的工作,小城镇就能健康发展,农村城市化的步伐就一定会大大加快。
三、承担小城镇基础建设组织的主体性与商业性
基础设施建设是小城镇发展的一项基本的也是重要的内容。有着良好的基础设施,才能吸引企业和人口向小城镇集中。但是,基础设施投资是要花大钱的。根据青岛市小城镇建设的实践,要建立一套比较完善的、供5万到10万人口生活的城镇基础设施,需要3亿元以上人民币。这么多的资金从哪里来?于是,有的小城镇继续沿用计划经济模式下的城市建设办法,投资口号是“人民城市人民建”,投资来源是“国家拨一点、企业拿一点、群众出一点”,结果很快没了后劲;也有的小城镇为筹资,违章提高土地出让价格、征收各种杂费,甚至违法集资,结果不仅不解决大问题,还带来若干负面影响;还有一些小城镇政府自恃经济实力强,对各种基础设施大包大揽,甚至直接投资建设楼堂馆所和商品批发市场等,但是当他 们难以为继之时 ,却没有资格向银行借贷,结果陷入进退两难的困境,甚至使小城镇建设被迫搁浅。
以上这些做法之所以行不通,甚至走入死胡同,根本原因是投资主体和投资方式落后,不适应市场经济条件下的城镇建设。要进入小城镇基础建设的柳暗花明之路,必须科学解决投资的主体性和商业性问题。正确的投资主体应主要是企业而不是政府,投资方式应主要是商业性的,而不是行政性的、无偿性的。小城镇的各类基础设施,包括各种商品批发零售市场、学校、幼儿园,甚至道路、供电、供水排污等等,都应该由企业来筹资建设。建成后,可出租、出卖,也可以自己经营或利用其他形式收回投资。不管是国家、集体还是个人,都可以参与投资,谁投资、谁所有、谁受益,真正把市场机制引入到小城镇建设中来,形成开放的多元化投资体制。小城镇政府的资金则集中用于确实无法实施商业化投资和经营的纯公共设施项目,如街道整修、公共场所照明、环境治理等等。这样做,小城镇建设的投资就会进入良性循环之路。
在明确了小城镇基础建设投资主体和投资方式的同时,还要通过制定相关政策,鼓励金融机构向小城镇建设提供中长期贷款。具体可以参考城市建设开发的模式,大部分可以基础设施为抵押物向企业借贷,发挥国家商业化投资对小城镇建设发展的拉动作用。这样,企业性的投资主体将更有活力,商业性的投资方式将更有基础。
四、小城镇产业的主导性与多样性
良好的主导产业不仅有利于吸纳聚集农村人口,形成小城镇发展的雄厚财力基础,而且它是决定小城镇的经济形态和发展方向、使小城镇更有生命力和延续性的重要条件。着名的江西景德镇和贵州茅台镇,就是因为有“瓷”和“酒”为主导产业,其镇才得以长久延续并名闻天下。但是,从全国的小城镇看,大部分没有形成自己的主导产业,往往是你有我有他也有,同构现象非常严重。而且,这些产业很不牢靠,随时都有被市场淘汰的可能。这样的小城镇,一般不会有很好的发展前途。
现在要重视的是,一方面,在选择重点发展的小城镇的时候,要考虑有主导产业基础,而且其产业有生命力、有良好的延续发展前途,这样的小城镇才有可能在将来成为一个城市,达到我们建设小城镇的预期目的。另一方面,要积极引导小城镇,尽早树立建造主导产业的强烈意识,充分挖掘和发挥当地的自然、经济、区位、地理、人文、技艺、资源等等优势,扬长避短,尽快选择和确立自己的主导产业。同时,还要帮助已经初步形成主导产业的小城镇,不断发展壮大,真正形成有广泛影响、规模大、质量高、效益好、带动性强的主导产业。
为了使小城镇与小城镇之间的主导产业不撞车,要注重产业的多样性,在更广的产业范围内进行选择。从我国的整体情况看,小城镇可选择确立的主导产业有以下一些类型:一是基础农业型。主要是围绕农业产前产中产后进行系列服务,形成农产品的贸工农和产加销城镇;在平原地区和城市远郊农业为主的小城镇可着力向这方面发展。二是工业主导型。城市近郊有工业基础,特别是已经形成拳头产品或形成工业集团规模的小城镇,应当以此为重点,培育主导产业。三是商业贸易型。有自己特色商品资源的小城镇,可以通过建设或改善市场设施,拓宽交易范围,增大市场容量,发展成为区域性小商城。四是旅游开发型。有名胜古迹、历史文化遗产或靠山靠海的小城镇,可加强吃、住、行、游、购、娱乐设施及软环境建设,形成休闲、度假、观光、购物的旅游型小城镇。五是交通枢纽型。处于交通要道的小城镇,可凭借运输方便、信息快捷、流动人口多的优势,建设产品集散基地或运输量大的工商企业,并搞好三产配套,形成新型城镇。六是海洋开发型。沿海的小城镇可围绕海字大做文章,诸如海洋捕捞、海水养殖、海产品加工等等,形成以海洋渔业为中心内容的主导产业。七是资源采掘型。有矿藏资源的小城镇,应当尽快将资源优势转化为商品优势,以采掘为龙头,带动运输、加工工业共同发展,形成矿务小城镇。以上主导产业类型,仅仅举例而已,实际上大部分小城镇都可以依据各自的优势,形成不同特色的主导产业,关键是善于发掘、组织和利用。
五、小城镇人口的凝聚性与政策性
目前,建制城镇的人口普遍偏少。青岛市郊区是我国比较发达的一个区域,小城镇建设起步也比较早,但现在居住在镇区的人口平均也不过6000多人,而且绝大多数是当地原有农民,外地迁入定居的很少,而且有的小城镇人口还呈减少趋势。据有关资料显示,全国建制镇的平均人口不足3000人,许多所谓的镇根本名不副实。
80年代以来，我国农村城镇化进入了高速发展时期，城镇化水平以平均每年0.625%的速度递增，而1952~1977年均只提高0.2个百分点。1998年，我国共有小城镇45462个，其中建制镇19060个。另据1997年全国第一次农业普查，截止到1996年底，全国共有建制镇16126个，镇区户数平均1221.1户，镇区人口平均4518.6人，其中，非农业人口2071.5人，镇区占地面积2.2平方公里。分地区看，东、中、西部地区的建制镇数与其经济发展水平呈较明显的正相关关系。三类地区分别拥有建制镇7479个、4682个和3965个，分别占全国建制镇总数的46.4%、29%和24.6%；从人口规模看，目前建制镇大多属于小规模之列。镇区人口在4000人（全国平均数为4518.6人）以下的镇达到10544个，占全国建制镇总数的65%；中等规模的镇（镇区人口4000~10000人）4235个，占全国建制镇总数的26%；镇区人口10000人以上镇1347个，占全国建制镇总数的8.4%，这部分人口规模较大的建制镇虽然数量较少，但却拥有建制镇人口总数的36%和非农业人口总数的40%，属于经济实力最强、发展势头最猛的镇。
尽管经历了改革后的高速发展，我国农村城镇化水平仍然大大低于工业化和非农化水平。1952~1978年，我国的人口城镇化率只提高了5.4个百分点，但同期工业化率和非农化率却上升了26.7和22.4个百分点[1]。改革以来自下而上的城镇化把中国城镇化带入了快速推进的轨道，从一定程度上加速了中国整体的城镇化进程，并逐渐弥合了城镇化进程与工业化和非农化进程的差距。1978~1998年，我国的城镇化率上升了12.5个百分点，年均上升0.625个百分点；城镇化滞后于工业化的幅度从26.4%下降到11.7%，下降了14.7个百分点；城镇化滞后于非农化的幅度从54%仅下降到51.2%（见表1）。这说明滞后程度仍然十分严重。而如果把中国城镇化放在世界整体城镇化进程来考察，其落后程度更是极为明显的。1997年，我国的城镇化率仅比低收入国高1.9个百分点，比世界平均数低16.1个百分点，更不用说与中等收入国和发达国家相比了（见表2）。
城镇化的滞后带来了一系列负面社会经济效应。首先，形成和固化了城乡产业—就业—收入与消费结构的长期失衡态势。1978年，农业部门以70.5%的从业人员创造了28.1%的生产总值，而非农部门却以29.5%的从业人员创造了71.8%的生产总值，农业部门与非农业部门的产业—就业结构总偏差为84.8%。1997年，中国的产业—就业结构偏差虽然有所缩小，但仍保持在62.8%的较高水平。产业—就业结构的过大偏差，使得农业部门的回报率（农业产值比率除以劳动力就业比率）相对过低，1978年为非农部门的1/6.25，1997年虽有所上升，但也仅为非农部门的1/4.41。回报率的低下直接限制着农民收入和消费水平的提高，长期以来，农村居民的收入水平一直维持在不到城镇居民一半的较低水平，消费水平只大体保
表1我国城镇化滞后于工业化与非农化的程度单位：%
年份19521957196519781985199019971998
工业化率17.625.431.844.338.537.043.542.1
非农化率49.559.762.171.971.672.981.381.6
城镇化率12.515.418.017.923.726.429.930.4
城镇化滞后
于工业化5.110.013.826.414.810.612.611.7
城镇化滞后
于非农化37.044.344.154.047.946.551.451.2
注：工业化率和非农化率按国内生产总值基数（当年现价）计算。
资料来源：《中国统计年鉴（1999）》，56、111页。
表2我国城镇化水平与世界城镇化水平对比单位：%
年份中国世界
平均低收入
国家中等收
入国家高收入
国家美国日本
197017.4351846747471
198019.4402238747476
199729.9462849787778
资料来源：1.世界银行：《1994年世界银行发展报告》，222-223页，北京，中国财政经济出版社，1994。
2.TheWorldBank,WorldDevelopmentReport1998/1999,KnowledgeforDevelopment,
P192~193.OxfordUniversityPress,1998.
3.中国数据来自《中国统计年鉴（1999），111页，与上述世界银行出版物有差距。
持在城镇居民的1/3左右。并且，从近几年情况看，城乡居民消费水平有扩大的趋势。其次，使我国在人均消费水平很低的情况下过早地遭遇了工农产品的买方市场和经济过剩。90年代中期以来出现的买方市场和产品过剩与城镇化水平过低有着极强的正相关关系，并且是农民收入增速趋缓的最重要原因之一。再次，对农业部门的发展造成了诸多方面的限制和约束。城镇化水平过低使农业市场难以有效启动，限制了农业市场扩大的可能空间；农业人口过多使农业竞争地位低下的状况难以真正扭转。最后，限制了农村人口的转移，使农业内部积累了越来越多的剩余劳动力，我们估计，我国现有的农业劳动力约有1/3处于隐性失业状态，总量达到1.5亿左右，今后每年还可能产生800万左右的剩余劳动力。如此庞大的农业剩余劳动力，仅靠农村内部是不可能全部消化的，必须从农村走向城镇，实行异地转移。
国内外实践证明，城镇化水平提高可以通过减少农业人口、增加城镇人口的方式有效解决工农两大产业间的利益失衡问题，扩大农产品市场的空间范围，提高农民的相对和绝对收入水平。根据未来一定时期的经济发展水平，我们运用经济计量模型估算出2010、2020、2030年我国的城镇化水平可能分别达到40%、50%和60%，实际上是前10年和后10年稍慢一些，中间10年稍快一些。如果按照我们估计的城镇化水平每增加1个百分点每年可以多吸收100万剩余劳动力，则2003年前后由于城镇化水平的提高可以充分吸收每年新增加的劳动力，以后农业剩余劳动力总量不断减少，估计2030年以后才有可能实现劳动力增加和就业吸收的动态平衡。如果考虑到加入WTO后我国土地密集型农产品（主要是粮食）的生产将大量减少，而劳动密集型农产品（如无公害蔬菜、优质水果、畜产品、水产品等）将大量增加，从而从长期看农业领域可能吸收更多的劳动力，则各产业吸收劳动力和新增劳动力达到平衡时的“转向点”可能会提前一些。
那么，我国农村城镇化的道路应该怎样走？我们认为，根据我国的实际情况，应该走出一条大、中、小城市和小城镇共同发展的道路，但各类型城市的发展重点应有所不同，其中，大、中城市主要依靠不能挖潜和城市质量的提高来集聚人口，即内涵发展方式；中、小城市和小城镇则主要依靠数量的扩张来集聚人口，即外延发展方式。当然，前者并不完全排斥数量的扩张，只不过数量扩张不是其主要任务；后者更不能不要内部挖潜，只不过其主要任务就是尽可能吸收农村剩余人口。由于小城镇位于城市之尾、农村之首，与农村经济具有千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑体系，因此，在我国的城市体系中，小城镇的发展速度应该是最快的。此外，县、乡（镇）两级政府的工作重点就是发展农村经济、实现农业现代化，而小城镇是农村经济的重要增长极，他们必然在实现农业现代化的进程中加快小城镇建设，从而使小城镇的增长速度大于其他城市类型。
下面，我们首先分析现阶段我国小城镇建设存在的主要问题，并针对这些问题提出加快小城镇建设和农村城镇化进程的对策建议。
、当前小城镇建设存在的主要问题
改革开放以来，尽管农村小城镇发展的速度很快，但由于其成长具有特殊背景，即城乡分割的二元结构，加上一些乡镇干部急功近利扩大财源的心态，我国小城镇发展不可避免地要走一点弯路，出现一些问题。下面，我们选择几个主要问题进行讨论。
（一）小城镇的规模普遍偏小。当前，小城镇的规模普遍偏小，严重制约了小城镇的健康发展。根据我国第一次农业普查资料，全国建制镇镇区平均只有1221.1户，4518.6人，镇区面积2.2平方公里。中西部地区建制镇的镇区规模更小。建制镇尚且如此，一般集镇的规模可想而知。在镇域人口上，有的镇只有几千人[2]。山东省烟台市属于比较典型的沿海发达地区，在该市175个乡镇中，总人口在5万人以上的只有2个，3~5万的75个，3万人以下的占56%，其中7个乡镇总人口不足1万人[3]。中西部地区乡镇的人口更少。
现行行政区域规划是在经济发展水平较低的情况下做出的，乡镇规模小比较利于管理。但随着改革的深化，这种小规模乡镇越来越不适应经济发展的需要。
首先，小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展的后劲严重不足，并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。小城镇规模小，对资源的集聚能力小，不仅难以把周边的资源吸引过来，对镇域经济也无法起到辐射作用。我们在调研中发现，一个小城镇只有当镇区人口达到1万人时，才能够发挥经济中心对镇域经济的集聚和扩散作用；2万人时作用比较明显；超过5万人则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用。
其次，镇域规模小，但行政人员并少不了多少，必然加剧农民的负担。实际上，乡镇“吃饭财政”状况的形成以及一些地区农民负担屡减不轻等现象，与镇域规模过小、行政人员相对过多有直接的关系。一般说来，一个2～3万人规模的镇吃“财政饭”的人员要达到150～180人，而某规模不到5000人的小镇吃“财政饭”的人员竟也超过100人。镇域规模与农民负担的关系可见一斑。
再次，这种规划比较僵化，缺乏弹性。有些地方小城镇发展很快，早已突破了原来的规划，有的地方两个或多个相邻的镇已经联在了一起，形成了具有一定城镇化水平的经济区域，但由于受到行政区划的制约，这些经济区域的基础设施不能共享，造成资源浪费，各镇各自为政，在同一经济区域争市场、争资源，基础设施、公用设施在低水平上重复建设，其结果是都形成不了规模，造成很大的浪费，并阻碍了人口和其他资源的进一步集聚。如温州市的柳市镇和北白象镇，综合经济实力一个是温州第一，一个是温州市第八，镇域人口都是10万人，镇区人口都是5万人，历史上（1992年）同属于一个区，曾经有过联体发展规划，建成区中心距离4公里，目前事实上已经联在了一起。
再如温州市的龙港镇和鳌江镇，前者是温州市的第二经济大镇，后者也是该市的经济强镇。二镇的建成区人口分别为7万人和6万人，分属于苍南县和平阳县。两镇隔岸相望，不能互通，一条龙港大桥却建在离镇4公里之外的上游。在两镇建成区建大桥的方案提了十几年，终因分属于不同县而未能付诸实施。二镇距离虽近，但经济和社会发展不能形成互动和互补，规划也雷同。
又如在温州的东部，从瓯海区的永中镇到瑞安市的塘下镇，相距20公里，沿公路两侧居然有11个镇，已经成带状连在一起，单边的房屋最大间隔不超过100米，建筑以公路为街道式的布局，且都是“顶天立地”式的民房建筑，下面店铺，上面住家。水电等基础设施各自为政，小城镇管理十分困难。
问题在于，上述问题出现的背景是浙东南极缺具有一定集聚能力的中等城市，使得这一带的小城镇的经济实力很强但发展质量不高。“走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇像农村”是这一带小城镇发展格局的真实写照。在这种情况下，为什么不能突破原来的行政区划，把事实上成为一体的两个镇规划成一个镇或者一个小城市甚至中等城市？而这种现象在发达地区并不少见，如山东省淄博、烟台等地。近年来，北京市、江苏省等省市已经开始合并乡镇工作，通过行政区划变动的方式提高乡镇规模，增加小城镇的集聚能力，同时，也能够有效解决联片镇的发展问题。从资源配置角度看，这项工作不是做得早了，而是晚了。
（二）资金短缺导致乡镇政府的急功近利行为。资金问题是小城镇建设的大问题，也是小城镇领导人考虑最多的问题之一。虽然从全国来看，小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来政府部门的投资在仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。在这里，我们首先分析现行财政体制对小城镇投资的影响，然后讨论当前小城镇筹集建设资金的几种主要做法所存在的问题。
根据我们在温州市的调查结果，按照现行财政体制，镇政府不是一级完整的预决算财政单位。地方税归县财政所有，镇政府只能按人头获得经费，超收部分按一定比例分成。而各种费用则由县级政府各部门直接收取，一般情况下，各种费用总数约占预算内财政收入的1/5到1/4，有的地方还可能要多一些。该市虹桥镇1997年预算内财政收入为7800万元，镇政府分得财政总费用（含教师工资和离退休人员工资）600万元；灵溪镇（城关镇）1997年预算内财政总收入9200万元，镇政府分得1520万元（含教师工资和学校办公费800万元），镇财政预算外收入补贴预算内支出（不含城建投资）300多万元；水头镇1997年预算内财政收入5620万元，镇政府仅分得财政总费用670万元。县财政提取比例过大，往往使一些地区的小城镇建设捉襟见肘。
总的来看，小城镇镇级财政和金库并没有真正建立起来，小城镇财政的统管统支没有得到落实。县级各职能部门都在执行着各自带有很强的部门利益色彩的部门政策，乡镇政府很难打破它们的垄断权益，在一些地方县级职能部门在小城镇争相乱收罚款的现象比较严重，乡镇政府与县级有关职能部门的利益冲突越发明显。尤其是有些职能部门及其工作人员为了完成上级下达的任务以及受与个人收入直接挂钩的部门利益的驱使，在小城镇市场上吃拿卡要、以权某私的现象比较严重。根据我们的调查，1997、1998两年度南方某镇县级职能部门拿走的正当规费上解和不正当的罚没收入总额竟超过该镇两年财政收入的总和。这种状况不仅大大降低了小城镇政府的城镇建设和经济发展的调控能力及投入力度，而且由于乱收费和乱罚款，又极大地挫伤了小城镇建设的投资主体——广大农民和个体工商业者的投资积极性，而这正是小城镇建设和发展的活水源头。
在当前的财政体制和经济发展水平下，镇政府在小城镇建设上的投入力度还受“吃饭财政”状况的制约。由于大量小城镇财政都是“吃饭财政”，个别乡镇甚至连工资都难以按月发放，在这种情况下又想由政府包办，就只能依靠手中的资源（包括行政资源）扩大资金来源。主要手段有“以地生财”和“集资建镇”等。
“以地生财”是当前各地小城镇筹集建设资金的主要手段。这种做法实际上与保护耕地的国策相矛盾。在实践中，各个小城镇都尽可能多出让一些土地，或者变相把农用土地非农化；有的乡镇领导错误地认为乡镇政府是管理农村的一级政府因而理所当然地拥有对农村土地的征用权，全然不顾正常的征地程序，盲目圈地搞小城镇开发区或进行房地产开发。这种混乱状况给耕地保护增加了压力，助长了“摊大饼”式发展小城镇之风。我们每到一个小城镇调查，听到的总是“土地不够用”之类的抱怨，很少有小城镇注重内涵式发展，或者注重旧城区改造。
“集资建镇”也是小城镇筹集建设资金的主要做法之一。主要有两种方式，一是“卖户口”，即符合一定条件把农业户口转为小城镇户口的，要按照规定交纳一定的费用。二是企业或个体工商户集资，又有按照市场经济的做法和行政措施的做法。前者指把小城镇的某些基础设施交给企业经营，企业在经营过程中有利可图；后者指硬性摊派，要求小城镇的企业和个体工商户分摊一定的城镇基础设施建设费用，这实际上对企业利益的一次剥夺，从长期看，对小城镇的发展有害无益。
有些地方还把小城镇建设也列入义务工范围，有些乡镇企还号召农民自愿奉献并扩大义务工的范围和时间，变相加重了农民的负担，引起了广大农民的不满。
总之，把小城镇建设状况与乡镇主要领导人的政绩乃至职务升迁联系在一起，从而使小城镇建设具有急功近利的色彩，而不是经济发展达到一定水平后水到渠成的结果，在资金的筹集上就必然出现种种问题，其结果必然导致小城镇的高速度、低质量发展，有些问题甚至会带入下个世纪。
（三）现行户籍管理制度是导致小城镇经济发展缓慢的重要原因。形成于50年代后期的户籍制度是传统计划经济的重要支柱之一，经过几十年的努力，我国门类比较齐全的工业体系已经建立，可以说，传统户籍制度的任务已经完成。尤其是在我国经济运行的市场化程度已经很高的情况下，仍然依靠僵化的户籍制度限制城乡劳动力的自由流动，已经远远不能满足经济发展的需求，也不能满足小城镇发展的需求。主要表现在以下几个方面：
1.在现行户籍制度下，能够进城经商的农民仍然是“农业户口”，形成了城乡两栖的既非市民又非农民的游离阶层。这些农民户口仍在原籍，并且承包着土地，而就业和日常生活又在城镇，在农村和城镇都拥有生产和生活设施，实际上既无心或无力从事农业生产，导致农业粗放经营甚至出现土地撂荒，浪费了宝贵的土地资源，又无法获得与城镇居民同等的身份和待遇，工作和生活都难以稳定。这就必然在很大程度上限制了小城镇经济的发展。
2.现行户籍制度严格限制了农村劳动力就业的空间范围，即使在大中城市有比较稳定的职业和在事业上有一定成就的农村劳动力，由于无法取得城市户籍，仍然没有稳定感，更何况绝大多数农村劳动力不可能在大中城市找到稳定的职业和较高收入。这就造成了大量剩余劳动力滞留在农村的局面。
3.滞留在农村的劳动力必然就近发展非农产业，造成农村非农产业的分散化。近年来虽然提倡乡镇企业向小城镇集中，但新建企业由于追求低成本和避税效应，集中的效果不能使人满意，而老企业集中的难度更大。缺乏非农产业的支撑，小城镇发展就失去了产业基础。
（四）小城镇建设与农业发展的关系不够密切。小城镇位于城市之尾、农村之首，其产业结构更接近于城市，但在与农村经济的联系上比城市要密切得多。小城镇是农村经济体制改革的产物，是农村经济发展到一定程度的必然结果。从地域上看，小城镇发展最快、质量最高的地区实际上就是农村经济发展最好的沿海发达地区，如浙东南、苏南、长江三角洲、胶东半岛等。正是由于小城镇与农业和农村经济的这种天然联系，小城镇的发展必然不可能脱离农业和农村经济而成为另外一个经济体系。各地发展的经验表明，许多小城镇正是把立足点放在为农业生产的产前、产中、产后服务上，才逐步走出困境，不断跃上新的台阶。早期发展起来的小城镇，大都与农业有着千丝万屡的联系，起码与较扎实的农业基础有关。但从全国总体看，小城镇经济与农业和农村经济的联系十分薄弱，我们认为，这正是我国小城镇发展迟缓的重要原因之一。主要表现在以下几个方面：
1.小城镇的工业结构与农业的联系太小。尽管乡镇企业的集中度很低（只有大约8%左右的企业集中在建制镇），但仍然是小城镇经济发展的主体。而乡镇企业与城市大工业的同构性过大，高达80%以上。也就是说，尽管乡镇工业产值占全国工业总产值的50%左右，但其中的绝大多数是在农民不熟悉的非农领域与地方工业争原料、资金、人才和市场。从乡镇工业自身的产业结构看，80年代以来，乡镇工业中以农副产品为原料的轻工业所占比重一直在30%左右，而80年代中期在泰国和印度农村工业的产业结构中，以农副产品为原料的轻工业分别占55%和90%以上。另据联合国亚太经济与生活理事会（ESCAP）的调查，在大部分亚太发展中国家，农产品加工和纺织品生产两项从业人员占农村人口的50%以上，在孟加拉国占75%以上。我国农村工业的这种畸形结构与其在城市工业的夹缝中成长起来的经历有着密切的关系。
2.很多新建小城镇，尤其是相当一部分试点镇，往往把建设重点放在招商引资上，而不是以发展镇域经济为手段促进小城镇发展。这种不正确的认识的结果是开发区泛滥，有的县几乎一个乡镇一个开发区，甚至一些根本没有开发价值的乡镇也不得不紧跟“形势”，办起了开发区。开发区泛滥的结果是对土地和资金的浪费。有的乡镇把开发区“三通一平”、“五通一平”后，等待外商前来投资；有的还在开发区里建起了一定数量的厂房或职工宿舍；有的把土地圈起来后便让其荒芜着。
3.当前，农业产业化方兴未艾，农业产业化对于有效解决小生产和大市场之间的矛盾，引导千家万户农民走向市场，并逐步实现农业现代化具有十分重要的意义和作用。农业产业化存在的主要问题就是龙头企业发育不足，而据有关学者推算，在全国2000多个乡镇企业中，只有5000个可以算作龙头企业[4]。小城镇经济对农业发展的带动不够，不仅镇域农业经济发展难以跃上新的台阶，小城镇自身的发展也难有大的突破。
（五）小城镇管理体制不健全。现行小城镇行政管理体制是在改革完成、乡镇政府成立之后逐步建立起来的，基本沿袭了的运行模式，计划经济体制的色彩较浓。在市场化改革逐步深化、社会主义市场经济体制逐步建立过程中，小城镇管理体制存在的问题越来越突出。主要有：
1.管理体制不健全。乡镇虽然是一级党委、政府，但许多职能部门，如工商所、派出所、供销社、电管所、粮管所、土地管理所等都是人财物统归县职能部门垂直领导管理，乡镇政府的职权十分有限，难以对乡镇经济社会的运行实施统一协调管理和服务。这种状况对于一般集镇尚可，对于发展较快的建制镇甚至试点镇就有捉襟见肘之感。有些较大的小城镇发展到一定程度后，随之而来的一系列行政和社会管理问题，如镇容镇貌、环境卫生、社会治安、城镇绿化、市场管理、文化娱乐业的审核和管理、街道交通管理等，都被列入镇政府的目标责任制，但由于这些部门不属于镇政府直接管理，镇政府的工作难度很大。
按照国家试点镇的政策规定，部级试点镇可以设立有关职能部门的分局，一些省、市对该省级和市级试点镇（示范镇）也作了类似的规定。根据我们在调查中掌握的情况，这一规定在有些地区执行得较好，有些地区则执行得不够好。如早在1995年，安徽省阜阳市就开始在20个示范镇试行设立建委、土地、地税、工商、公安等职能分局，并且规定人财物三权下放给镇管理。但从执行情况看，远不如像水利、广播、农技、农经等“七站八所”这些既无利可图，又需要支付大量管理费用的部门那样来得容易，往往是牌子挂起来了，但实际上人财物三权仍然牢牢地控制在上一级业务主管部门的手里。小城镇政府的人权和事权不统一，凡是制定的涉及到这些部门利益的政策，都无法有效执行。有一个县曾经就三权下放问题下发了专门文件，但却遭到这个县各职能部门以及上至省级主管部门的反对。[5]可见，小城镇的发展客观上已经提出对管理体制的改革问题。
2.机构臃肿，人员严重超编。在国家统计局等部委的抽样调查中发现，奇怪22个省、（自治区、直辖市）小城镇机构设置和人员配备的情况是：镇党政机构及事业单位的机构设置数平均16个，其中，党政机构平均7个，事业单位平均9个；干部总人数平均155名，其中党政机构平均64名，事业单位平均91名。县直派出机构及企事业单位的设置数平均19个，其中，党政机构平均5个，事业单位平均6个，企业单位平均8个；干部总人数平均290名，其中，党政机构平均64名，事业单位平均110名，企业单位平均115名。[6]机构、人员过多，人浮于事，工作效率低下，并导致农民负担屡减不轻，党群关系和干群关系紧张。
3.党政不分，政企不分。主要表现党政机构重叠，职责不清，则权分离，以及以政代企，对企业事务干预过多等。
（六）小城镇规划问题。规划是小城镇建设和发展的蓝图。没有科学的规划，小城镇建设就会无章可循，就会变成一团乱麻，也将给小城镇的长期发展和未来建设造成隐患。从全国情况看，大部分建制镇都有一个明确的规划，有的地方连集镇甚至中心村的规划都做得相当漂亮。但在相当一部分小城镇的规划和初步建设中也暴露出一些问题，主要有：
1.过分贪大求洋，好看而不实用。有些小城镇主街道规划成六车道甚至八车道，有的在目前镇区只有不到2万人的情况下按照15~20万人作规划，有的小城镇在镇中心规划出接近1公顷土地的绿地，……这些现象的出现，不仅浪费了宝贵的耕地，由于规划过分超前，实际上也无法实现。
2.很多小城镇的规划实际上成了大城市的翻版。走过许多规划、建设得比较好的小城镇，都可以看到相同或接近相同的高楼大厦，层出不穷的“某某精品一条街”，大面积的玻璃幕墙，清一色的“水泥丛林”，这些大城市居民都开始厌恶的东西都在许多小城镇重现。在相当一部分乡镇领导人看来，“把马路让出来，把电灯亮起来，把垃圾收起来，把高楼建起来”等等，这就是城镇化了，就由农村变成城市了，这实际上是对城市的误解，是只看到了城市的躯壳，没有看到城市的精髓。
3.很多小城镇沿主干道的一侧或两侧向两个方向延伸发展，这种“规划”实际上是没有规划，不仅浪费了土地，城镇的功能也得不到发挥。浙江温州、山东淄博等地的一些小城镇正是沿路延伸发展，才导致镇与镇之间首尾相连，成为“龙形”，已经成为进一步发展的“心腹大患”，应该尽快制止这种做法，起码在中西部小城镇的发展中不要重现。
4.随意更改规划的现象比较严重。乡镇一级主要领导的变动比较频繁，新领导上任后，对小城镇建设往往有自己的想法，从而对原有规划进行变动。频繁的变动使小城镇规划流于随意，缺乏长期性和严肃性。
三、以制度创新推进小城镇建设
制度创新的目标就是要促进城乡之间要素的合理流动，实现城镇化与工业化的同步及与经济发展的协调。最终实现城乡经济社会的“四个融合”，即城乡人口融合，通过改革现行户籍制度，使城市和乡村劳动力能够根据需要和自己的意志自由流动；城乡政治融合，城乡政治一体，工农联盟更加紧密；城乡经济融合，城乡经济优势都能够得到有效发挥，城乡经济协调发展；城乡文明融合，社会进步的成果为全社会所共享，农村居民能够充分享受城市文明，城市居民也能够充分享受农村的自然风光，真正实现城乡一体化。
（一）合理确定小城镇建设的重点。目前，全国共有1万9千多个建制镇，2万6千多个集镇，这么大数量的小城镇，如果平均用力，共同发展，既不科学，也不可能，超出了目前的财力允许范围。按照规模和财力，可以把小城镇划分为三个层次，第一个层次是2000多个县（市）政府所在地的城关镇；第二个层次是1万7千个一般建制镇；第三个层次是2万6千多个集镇。目前，已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的小城镇主要有2000多个城关镇和2000个一般建制镇，总计大约4000个，应该成为21世纪前期我国小城镇建设的重点。
分地区看，全国小城镇的发展极不平衡，必须坚持因地制宜、分类指导的方针。具体说来，东部地区小城镇建设应以县城城关镇[7]和若干条件较好的建制镇为重点，中部地区应以城关镇和少量建制镇为重点，西部地区应主要以城关镇为重点。各地在确定发展重点时，部级和省级试点（示范）镇应该包括在里面。
通过重点建设城关镇和强镇，到2010年把它们发展成为以下三种规模的城市：人口在100万以上的大县，以城关镇和强镇为依托，发展为1个30万人左右的中等城市和1~2个5~10万人的小城镇；人口在50~100万的中等县，发展为1个20~30万人的中等城市和1个5~10万人的小城镇；50万人以下的小县发展为1个20万人的小城市。到2030年，150万人以上的大县发展为1个50万人左右的城市和5~10个10万人的小城镇，100~150万人的县发展为30~40万人的城市和5个10万人的小城镇，100万人以下的县发展为1个20~30万人的城市和3~5个10万人的小城镇。通过这种重点发展战略，一方面避免城镇化进程中“遍地开花”的“小城镇化”倾向，另一方面促进城镇在地区之间分布的平衡，使城市文明能够迅速向广大农村地区扩散。
（二）乡镇合并与小城镇建设。目前，我国的小城镇普遍偏小，对资源的集聚能力普遍较弱。这种状况还导致在经济发达地区高速发展的小城镇已经连在一起，难以划清边界，重复投资现象严重。小城镇普遍偏小还是农民负担屡减不轻的主要原因。为了有效解决这一问题，一些省市已经开始了乡镇合并工作。我们认为，适当合并乡镇，扩大小城镇规模，是促进小城镇建设的重要措施。从各地合并乡镇的经验看，应该注意以下几个问题：
1.乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行，不能平均化。合并时就要尽可能把处于同一经济区域的乡镇归到同一行政区域，而不要人为割裂，否则，将不利于区域经济的发展和结构优化。要通过乡镇合并使经济资源配置效率达到最大化，而不是简单地把几个乡镇合并在一起。
2.合并后小城镇的运作更要符合经济规律，以推动区域经济发展为唯一目标，尽量排除行政因素的干扰。乡镇合并后面临着一系列问题，如主要领导干部的任命、富余人员的安排、镇政府驻地的选择等，这些问题的解决，都要以能否真正推动经济发展为标准。
3.要使合并后的小城镇能够根据本地资源真正形成明确的主导产业。主导产业的形成要以经济发展为中心，可以是一个镇一个主导产业，也可以是多个镇一个主导产业。主导产业是在一定经济区域内形成的，它的确定，应该以市场为导向，以经济效益为原则，以资源条件为基础，而不必考虑行政区域的界限。并且尽可能使相临或相近经济区域的主导产业之间相互配合，互为发展条件，在较大的范围内形成规模经济，促进农村非农产业的进一步发展，促进小城镇建设再上新台阶。
4.与乡镇合并相结合，较小的自然村也要向中心村集中合并，不断增加村庄规模。村庄的合并不仅能够增加耕地，更重要的是以合并为契机，使中心村的规划更加合理，各功能区的划分更加符合实际。随着农村城镇化水平的不断提高，各个村庄也要建设成为生活舒适、环境优美、房舍道路建设整齐的现代化新农村，逐步实现城乡一体化。
（三）以结构调整提升乡镇企业和小城镇素质。乡镇企业是小城镇发展的重要主体，是小城镇经济的主要组成部分。改革开放20年来的经验证明，没有高速发展的乡镇企业，小城镇的崛起和发展是不可能的。但应该看到的是，随着改革的深化和市场化程度的提高，乡镇企业传统发展模式中固有的各种矛盾和问题越来越多地暴露出来，这就使得乡镇企业面临的形势更加严峻，进一步发展的困难会更大，从而影响到小城镇的结构升级和素质的提高。影响乡镇企业发展的因素很多，但就其自身而言，结构调整是关系乡企经济效益能否尽快提高的深层次问题。在未来一定时期内，乡镇企业的结构调整要注意以下几个问题：
1.要树立一切从实际出发，以市场需求、产业政策和资源优势为导向，坚持“高起点、高速度、上规模、上水平、提高经济效益”的指导思想。乡镇企业产业结构的调整是一个庞大的系统工程，在国家产业政策的着眼点上，要根据不同产业、不同行业的特点，制定出可操作性强和相互配套的政策体系。要按照市场需求、国家产业政策和本地资源优势，合理调整产业结构。在市场需求、产业政策和资源优势“三导向”中，最重要、最关键的是市场需求导向，而且应该面对国内、国外两个市场。目前，应继续运用积极的产业政策鼓励和支持乡镇企业外向型经济的发展。由于亚洲金融危机的影响，乡镇企业的出口受到很大冲击，劳动密集型、加工贸易型、与东南亚国家结构雷同的产品受到的冲击更大，至今还没有恢复到危机前水平。尤其是我国加入世贸组织在即，这对于乡镇企业的出口（包括乡镇企业的生存）的影响更大。面对这种严峻的形势，应尽快调整乡镇企业的经济结构，挖掘出口潜力，千方百计开拓多元化国际市场，调整出口产品结构，提高产品质量、档次和附加值。值得高兴的是，外贸部门已经放松了对非公有制企业进出口经营权的限制，这对于外向型乡镇企业走出低谷、加速发展是一个良好的机遇。就国内市场而言，有最终消费市场尤其是农村市场平淡和走低问题，但也有产品结构和质量不适应问题，致使城乡居民的一些潜在需求没有得到满足。因此，乡镇企业要加快技术创新的速度，加快产品的更新换代，在不断的技术创新中促进产业技术升级，争取做到生产一代、研制一代、储备一代，出新品、精品、名品。乡镇企业必须充分发挥与农村市场距离近的先天优势，立足于农村市场的开发，根据农民生活和生产的特点，设计与开发适销对路的产品，搞好对农民的服务，在农产品加工、建材、家电、农具、服装等农民消费的领域增加有效供给。
2.乡镇企业的结构调整要和制度创新结合在一起，通过制度创新，及时实施结构性调整，为乡镇企业的进一步发展创造新的和更大的空间。制度创新是结构调整的基础。目前，乡镇企业的制度创新应着眼于理顺企业与政府（主要是社区行政组织）的关系，逐步培育独立于社区的企业主体；同时，通过市场对政府的有效替代，为乡镇企业的结构调整寻找新的支点，从而平稳地实现乡镇企业发展模式的转变。主要是：
（1）加快乡镇企业产权改革的步伐。只有明晰了产权，才能将政企之间的权责划清，才有可能消除社区为企业的发展设置的种种羁绊，企业作为独立的市场主体的地位才能真正树立起来，才能进一步增强企业的活力，最大限度地调动投资者、经营者和生产者的积极性。近年来，各地在乡镇企业产权改造方面进行了积极的探索，形成了出售、租赁、兼并、破产、股份制或股份合作制等多种企业改制的具体形式，并且仍在积极的探索之中。
（2）促进乡镇企业的资产重组。在企业改制的基础上，开辟直接融资渠道，推进产权交易，不仅有助于企业充实资本金，改善自身的资产结构，也是乡镇企业盘活资产存量、实现规模经济的必要条件。因此，应积极探索乡镇企业与资本市场对接的各种有效形式。目前，乡镇企业已经探索出来的具体形式有：通过规范化的股份制改造定向募集资金，通过兼并、募股、收购组建企业集团，通过投资基金方式推动乡镇企业进入股权市场，以及与城市企业改制相结合进行资产重组等。
（3）改善乡镇企业的金融环境。主要是通过提高乡镇企业自身的竞争能力、经营业绩和完善内部管理，树立起良好的企业形象，重建企业与金融机构之间的相互信任关系。地方政府对此也应该进行适当的扶持，可以考虑将目前的乡镇企业发展基金的功能转变为信用担保功能，逐步改善乡镇企业的信用和金融环境。
（4）建立一批介于政府和企业之间的中介组织，为企业的发展提供全方位的服务，并通过中介组织的建设逐步弱化政府对企业的直接调节功能。
3.乡镇企业的结构调整要和农村小城镇建设结合在一起，通过乡镇企业的集中发展推动小城镇的建设，通过小城镇的上规模、上档次带动乡镇企业的进一步发展。
（四）通过工业小区建设促进乡镇企业集中连片发展。促进乡镇企业向工业小区集中必须进行一系列制度创新，主要应包括：
1.建立起有利于吸引投资和保证入区企业正常生产经营的政策环境，并保持政策的连续性和稳定性。要保护投资者的合法权益，依法对入区乡镇企业实行管理和服务，尤其是对于国家及本地政府规定的扶持乡镇企业或适用于乡镇企业的各种税收优惠或减免政策以及其他优惠政策，都要切实兑现。
2.工业小区内部也要加强管理。小区管委会（或其他名称）人员和机构的设置要精干，运转要灵活，办事要高效。小区内的基础设施建设、招商引资、物业管理等能够实行企业化的，一定要实行企业化经营。其目的就是降低小区运作成本，减轻入区企业的负担。要不断完善基础设施和配套设施建设，制定合理的土地价格及税费，不断完善小区管理体制。
3.地方政府应积极引导乡镇企业向工业小区集中。对于新建企业，一方面从严审批在村里企业的用地，或者新建企业原则上不予审批，迫使其在工业小区内落户；另一方面，对于在小区内落户的企业要给予各种优惠政策，使在小区内集中的企业既能够享受到集中服务的好处，又有成本优势，并且不影响原来的产权关系。对于老企业，应该本着自愿集中的原则，以相应的优惠政策和一定的利益来调动入区的积极性，而不能采取硬性搬迁的办法。但当老企业需要扩大生产规模时，则要求其在小区内设立新址。
工业小区的选择和布局也是非常重要的。要结合小城镇发展的规划，在一定的经济区域内建设工业小区，不能一个乡镇一个，更不能像某些省市那样，每个乡镇搞工业小区，每个村搞“工业大院”，其结果只能是加速乡镇企业布局的分散化。
（五）小城镇行政管理体制改革。按照本研究的界定，小城镇既包括建制镇又包括集镇，后者属于一般乡镇机构的改革，涉及面大，表现等到建制镇管理体制改革摸索出经验后再向集镇推广。并且，对现行管理体制感触最深的是规模较大的建制镇，实际上主要是其中发展最快的包括城关镇在内的4000个左右建制镇。我们认为，建制镇管理体制改革应围绕“小政府，大服务”的目标来进行，主要内容为：简政放权，精简机构，强化服务。
1.简政放权。包括以下几方面内容：一是小城镇政府要坚决把企业事务交给企业自己管理，尤其是企业运行方面的事情，政府不要过问，要相信企业会管好这些事务，从而真正理顺政府和企业直接的关系。二是大力发展一批中介组织，目前政府管理的很多事务实际上都可以交给中介组织。中介组织在略有盈利的条件下为企业和社会服务。国际经验表明，中介组织的发育程度是衡量社会发展水平的重要指标。三是理顺小城镇政府和县直部门之间的关系，要根据中央有关精神，把对小城镇发展影响较大、专业性较强的城建、环保、土地管理等部门又小城镇和主管部门双重领导，以小城镇为主；把具有监督、检查职能的公安、税务、工商等部门实行双重领导，以主管部门为主，真正解决小城镇政府“看得见，管不着”的问题。四是积极培育市场体系，把一些应该由市场承担的组织调节商品生产的职能交给市场。
2.精简机构。“简机构”是“简政”的必然结果，精简机构又是和精简人员联系在一起的。主要内容有：一是合并党政重合的部门，如办公室。二是撤消那些职能已经交给市场或企业（包括中介组织）的部门。三是对保留部门的人员也要精简。
一些部级和省级综合改革试点镇在机构和人员的精简上已经闯出了新的路子。如湖南省羊楼司镇将原来的19个二级机构合并为5个办公室，行政人员由73人减少到20人，精简下来的人员分流到镇经济联合总公司，同时对干部实行聘任制，按照“选贤、任能、治庸、治懒”的原则，节省了财政支出，提高了工作效率。
再如，浙江省永嘉县桥头镇改革后的机构和人员设置如表3所示。
3.强化服务。按照“小机构，大服务”的方向，县直部门下放的机构和人员要与小城镇经济管理和技术服务部门逐步融为一体，转变为多种形式的经济实体和服务实体，为小城镇居民服务，为乡镇企业服务，以及采取产业化等形式为广大农民走向市场服务。
与行政管理体制改革相适应，建议小城镇财政由县（市）政府统一管理，在县（市）财政局设立各乡镇帐户，按照规定的收入完全上缴县（市）财政，支出按照规定拨付，剩余部分用于小城镇建设。这样，可以提高县（市）政府的转移支付能力，集中财力建设重点小城镇。
表3桥头镇改革后的机构和人员设置
机构行政编领导行政编制借用人员
名称制数职数现有人数缺编数事业编制临时工
镇二套班子正副职数1515132
党政办公室1911638
农业发展办公室32313
计划与经济发展办公室（科技办）52411
村镇建设办公室3121
社会事业发展办公室（计生办）107354
政法办公室（综治办）3211
财政办公室（规费办）55
合计634815294
备注镇领导干部15名，中层干部12名。
资料来源：《永嘉县桥头镇综合改革实施方案》（打印稿），桥头镇人民政府提供。
（六）小城镇户籍制度改革。实践证明，现行户籍制度对经济发展不能适应社会主义市场经济的要求，已经产生不可低估的负面作用。随着80难道中后期以来农村第一步改革的完成和民工潮的不断出现，对这一制度改革的呼声就在实践中出现了。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移”。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于那样和农村工作若干重大问题的决定》也指出：“要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，进一步改革小城镇户籍管理制度”。
1997年6月，国务院批转了公安部关于小城镇户籍管理制度改革试点方案，明确提出在试点镇具备条件的农村人口有权办理城镇常住户口。“下列农村户口的人员，在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且有了合法固定的住所后居住已满两年的，可以办理城镇常住户口：①从农村到小城镇务工或兴办第二产业、第三产业的人员；②小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员；③在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民。上述人员的共同居住的直系亲属，可以随迁办理城镇常住户口。外商、华侨和港澳同胞、台湾同胞在小城镇投资兴办实业、经批准在小城镇购买了商品房或有合法自建房后，也可以办理小城镇户口。”[8]并规定农村居民必须交回在原农村集体经济组织的承包地和自留地。
上述规定在传统户籍管理制度的铜墙铁壁上凿穿了一个大口子。在具体执行时，各地的做法不完全一样，但大都是只允许一定规模以上的投资者和用一定数额的资金在小城镇购买住房或自建住房的人，而与绝大多数农民无缘。可以肯定，即使上述规定经过试点后在小城镇中推广，也无助于解决目前的工农、城乡分离问题，起码进展将非常缓慢，与农村经济发展的迫切要求相差很远。
实际上，自80年代中期以来，我国户籍制度的创新就一直处于自下而上的自行性改革攻坚阶段。由于制度供给不足，流入城市的农民长期在体制管理之外生存，既不利于城市的稳定，也不利于维护进城自身的合法权益。一些地方的农民建设“农民城”，一些地方实行“蓝印户口“管理制度，实际上也是自发地进行户籍制度创新，但这种自发性改革的作用是有限的，不可能弥补制度供给的短缺。因此，政府应当积地把目前的自下而上的改革转变为自上而下的改革，及时推进户籍制度的创新。我们认为，目前在较大范围内进行户籍管理制度改革的时机已经成熟。
应该看到，户籍制度毕竟在我国实行了接近50年，不仅自身根深蒂固，对其他社会管理制度的影响也非常深远。因此，对户籍制度的改革不可能采取“一揽子”改革方式，而应该循序渐进的改革方式。具体说来，我国的户籍管理制度改革可以设想为三个阶段：
第一阶段：2000~2005年，放开县城以下建制镇和集镇的户籍制度，允许农民自由进入。凡是在小城镇有合法的固定住所和生活来源的，均可在小城镇落户，享受城镇居民待遇。小城镇居民的管理实行身份证管理，按照居住地和职业划分农业人口和非农业人口。为了避免刚进城的农民有后顾之忧，可以在自愿的前提下，允许他们在三到五年内保留在农村的承包地。这一阶段，中小城市可以适当放开，但要设置较高的门槛。大城市暂不对农民放开，但对与城市居民有直系亲属关系的可以“网开一面”。
第二阶段：2005~2010年，彻底放开中小城市的户籍，允许有合法住所、固定职业和生活来源的中国公民（农民或者其他城市的居民）落户。并可选择几个大城市进行试点。
第三阶段：2010年以后，放开大城市户籍，在全国范围内按照居住地和职业划分农业和非农业人口，实行身份证管理。
（七）加强小城镇的规划工作。从规划学的观点来看，一个合理的小城镇规划至少要体现以下几个特点：一是超前性。即用改革和发展的观点，科学预测小城镇在未来一定时期内的发展状况，并以此为基础做好小城镇规划工作。按照这一思路，小城镇规划的标准和起点要高，但不能太离谱，不能脱离对小城镇未来发展的科学预测。二是科学性。即优化布局，节约土地，每个小城镇都要规划好六区（基本农田保护区、工业区、商贸区、住宅区、行政区、绿化区），并妥善安排各个功能区的协调发展。各个规划区的安排要合理，发展要留有余地，不同时期的建设任务要有衔接性，做到量力而行，又尽力而为。三是本土性，即小城镇规划要体现地方特色。小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物，是区域经济、社会、文化特点的集中体现。因此，如果小城镇规划一味照搬大城市的样子，即完全把大城市高楼大厦、“水泥丛林”的躯壳搬到小城镇来，必然使小城镇失去自我，失去特色，也失去了发展和建设小城镇的意义。
鉴于小城镇规划的重要性，国家建设部门要对其进行统一管理和规范，各个小城镇在制定或修订规划时也要放在“百年大计”的高度。具体说来，注意以下几点是十分必要的：
1.建设部门应针对小城镇的特点，培育或建立一批专门或擅长从事小城镇规划设计工作的人才和单位，并不定期推出一些设计得比较好的示范性规划，以供其他小城镇参考。
2.小城镇规划工作要体现出“以人为本”的思想。一是要使“人”成为小城镇发展的中心，为“人”服务成为小城镇建设和发展的目的。这是做好小城镇规划的基本点。二是让农民有归属感，不要有距离感。小城镇是农民的小城镇，要让农民真正感觉到小城镇的舒适和方便，真正感觉到是自己的小城镇。只有这样，才能调动起广大农民建设小城镇的积极性。三是要有地方特色或本土特色，要使小城镇规划充分体现地方文化特点。只有这样，才不会导致小城镇形象“千城一面”。四是要坚决制止或控制那种沿交通要道两侧发展的“龙形”规划。
3.把老城区改造放在小城镇规划中比较重要的位置上。小城镇规划要以节约土地为重要指导思想，在处理新老城区之间的关系时，首先要体现老城区的更新和改造，仍然满足不了小城镇发展的需要时再开发新城区。
4.规划的制定要严肃认真，要发动社会各届广泛讨论，一旦制定出来以后，首先要由乡镇人民代表大会通过，使其具有法律效力，就要严格按照规划来执行，不能随着乡镇主要领导人的变动而随意更改。
[1]按国民收入基数计算；《中国统计年鉴（1990）》，第34页。
[2]在西部地区，有的少数民族乡镇只有几百人甚至更少，这种特殊情况不在我们讨论范围之内。
[3]烟台市计划委员会：《我市小城镇建设与发展情况调查报告》（打印稿），烟台市计委提供。
[4]《中国资产新闻报》，1998-10-12。
[5]阜阳市农村改革试验区办公室：《阜阳市加快农村城镇化建设的实践与探索》（打印稿），1998年10月26日，第13页。
[6]参见中编办小城镇行政管理体制与机构改革课题组：《小城镇行政管理体制和机构改革》，载中国小城镇改革发展中心：《全国小城镇综合改革试点政策培训班教材》（打印稿），1998年10月。
论文关键词：民族乡城镇化建设**县
民族乡是我国特有的、少数民族自己管理自己内部事务、依法行使当家作利的一种基层政权形式，是解决我国散杂居少数民族问题的一种较好的政治形式，是民族区域自治制度的一种必要补充形式。随着我国社会经济的发展，城镇化已成为我国少数民族散杂居农村地区发展的必然选择。发展小城镇是民族乡城镇化的途径，也是民族乡社会经济发展的必然要求。民族乡的小城镇建设面临一系列问题：对民族乡小城镇建设工作的认识不到位；民族乡自身不具备建制为镇的条件；相关法律法规没有规定民族镇的法律地位等。随着我国城镇化步伐的加快，民族乡的小城镇建设问题显得更加尖锐和现实。针对这些问题，必须采取诸如赋予民族镇以民族乡同等的法律地位等有效措施，加快民族乡小城镇建设的步伐。只有如此，民族乡才能顺利实现城镇化，保障众多民族乡的少数民族群众实现全面建设小康社会的战略目标，进而顺利实现现代化。
位于**省西南部**县，西邻甘孜藏族自治州，南邻凉山彝族自治州，有汉、彝、藏等14个民族，少数民族人口众多。著名民族学家李绍民老师曾说过：**县处于“藏彝走廊”的结合部，藏族文化与彝族文化等民族文化像**的自然资源一样丰富。”因此，1986年被**省人民政府批准为享受少数民族待遇县。**县辖1镇、1个街道办事处、15个乡（其中10个民族乡），分别是：安顺彝族乡、先锋藏族乡、蟹螺藏族乡、回隆彝族乡、擦罗彝族乡、栗子坪彝族乡、新民藏族彝族乡、挖角彝族藏族乡、田湾彝族乡、草科藏族乡。
近年来，随着**县经济的迅猛发展，部分民族乡的城镇化建设已出具规模，有的已经达到或超过建镇的标准。如安顺彝族乡，该民族乡作为革命纪念和历史、文化名镇的安顺场，山川秀美，土地肥沃，不仅是全乡的政治、经济、文化中心，同时它又是省级历史文化名镇，以发展旅游观光休闲度假和商贸流通为主的城镇；地处**县的咽喉要道，商贸活动十分活跃，是数乡的商贸中心和物质集散地；安顺场作为省级历史文化名镇和全国一百个青少年爱国主义教育基地之一，拥有众多名胜古迹，丰富多彩的旅游资源加之良好的旅游区位，使安顺场成为**西部旅游环线上的一个重要旅游基地，每年到这里来参观旅游、缅怀红军精神的中外游客络绎不绝。加之，近年来因为**县开发水电资源，众多移民搬迁于此，久而久之，安顺彝族乡的人口飞速增长，场镇也越建越大，俨然一个小县城。民族乡的建制已经与当前安顺彝族乡的人口、经济和社会发展水平不相称。在**县十个民族乡之中，还有诸如：回隆彝族乡、先锋藏族乡、新民藏族彝族乡、挖角彝族藏族乡等民族乡也遇见了同样的问题，这也我国现在一千多个民族乡在城镇化建设道路上面临的难题。作为全国城市化的组成部分，数以千计的民族乡没有基本建立小城镇（截至2002年底，我国共有1248个民族乡，包括59个民族镇），那么我国的城市化是不完整的。制约民族乡小城镇建设的因素很多，主要表现在以下几方面：
1.对民族乡小城镇建设工作的认识不到位，民族乡是民族区域自治制度的补充，作为国家保障散杂居少数民族平等权利的一项措施，体现了对散杂居少数民族的关怀和重视，民族乡小城镇建设工作不仅有利于民族乡少数民族社会经济的发展，而且是各民族共同繁荣的重要保障。然而长久以来，国家给予民族乡的优惠政策始终难以实施；地方政府财力有限，难以对民族乡给以大力扶持；认为民族乡的城镇化建设无关大局等。
2.民族乡薄弱的社会经济和文化基础是严重制约小城镇建设的内在原因。民族乡大都分布在边远、山高、贫困的地方，加上历史和现实的原因，民族乡的社会经济发展相对滞后、缓慢。
主要表现在：第一，民族乡相当部分群众仍生活在贫困线以下。如**县的田湾彝族乡、擦罗彝族乡的少数民族群众生活就比较贫困，相当部分的群众还生活在贫困线以下。
第二，生活基础设施落后，群众生活极为不便，为数不少的民族乡内的一部分群众甚至缺乏起码的生存条件。如**县的田湾彝族乡，由于该乡境内大山居多，大多数彝族群众生活在2000米左右的高山上，不通公路，交通闭塞，生活极为不便。第三，部分民族乡经济底子薄，财政基础差。就全面建设小康社会而言，如果没有解决民族乡近千万少数民族的脱贫致富问题，就不能说中国已经真正实现了小康社会，更无从谈起实现现代化。目前大部分民族乡还没有达到建制为镇的标准和条件，在如此薄弱的基础上发展小城镇，难度之大可想而知。
**县的十个民族乡，有部分已达到了建镇的标准，其余的大部分由于种种原因还相对落后，面对**县民族乡城镇化建设的不平衡。对此，笔者认为，针对存在的问题，民族乡和其所有上级国家机关要充分认识到民族乡小城镇建设的重要性，民族乡自身要加快发展步伐，完善相关法律法规赋予民族镇以相应的法律地位，大力发展民族镇。
1.重视民族乡小城镇建设工作，民族乡城镇化建设工作作为我国民族工作的一部分，具有十分重要的地位，民族乡和国家上级部门要从战略的高度认识到民族乡小城镇建设的重要性，把它当作一项重要的工作来落实。在大力发展城市化的今天，民族乡小城镇建设不仅事关民族乡千万少数民族群众的发展，而且关系到我国城市化进程乃至实现现代化。根据民族乡发展的实际，当前部分民族乡不可能自己解决城镇化问题，对此，国家必须给予强有力的支持，对民族乡小城镇建设工作给以强有力的扶持和帮助，采取跨越式发展战略，抓住国家统筹城乡发展和新农村建设的契机，努力推进民族乡小城镇的发展
2．民族乡要加快发展步伐，就民族乡当前的发展情况来看，很多民族乡至少目前尚未具备建镇的条件，无论是经济发展水平，还是硬件设施，与镇尚有不小差距。因此，民族乡自身要加快发展步伐，在外力的推动下，民族乡要充分挖掘自身的潜力，发扬自力更生、艰苦奋斗的拼搏精神，不断创造建镇的条件。只有内外结合，才能推进民族乡小城镇的发展。国家2005年提出要民族地区少数民族群众的贫困问题，因此，**的民族乡务必结合这一契机，大力发展小城镇。:
3.应赋予民族镇与民族乡同等的法律地位民族镇法律地位不明确，是民族乡小城镇建设面临的最大问题。因此，民族乡要发展小城镇，宪法、法律和国务院行政法规等相关法律必须赋予民族镇以民族乡同等的法律地位。
【关键词】鲁西南 小城镇 体育文化 建设
【中图分类号】G812.7 【文献标识码】A 【文章编号】1674-4810（2014）14-0197-02
21世纪，中国已进入全面建设小康社会、加快推进现代化进程的新阶段。党的十八届三中全会提出了合理调整产业布局，加快推进城镇化建设步伐，促进地区、城乡协调发展。如今，山东省政府提出了“东西部对口帮扶，重点扶持菏泽”的战略措施。可以预见，今后鲁西南地区的小城镇建设将会有新的发展和突破。“小城镇体育，大社会问题”，大力发展小城镇的体育事业是建设小城镇的重要组成部分，《2010～2020年体育改革与发展纲要》指出：农村体育的重点应放在小城镇，以小城镇为龙头，村民居委会为基础，农民体协为纽带，形成有辐射力的组织网络，发展形势要做到“因地制宜，科学文明”，为广大农民所喜闻乐见。近几年来，随着人们生活水平的提高，鲁西南的小城镇体育也有了一定程度的发展。但就从文化学的角度来说，鲁西南小城镇的体育文化建设才刚刚起步，还有很大的发展空间。
一 小城镇与体育文化概念的界定
小城镇指发展规模较小的，人口聚集程度较低的，以从事非农业活动为主的，较小地域或范围的政治、经济、文化、社会活动中心和居民聚集体。学者方明对小城镇作了如下界定：（1）小城镇包括29万人口以下的小城市、工矿区、县城、建制镇和农村集镇。（2）小城镇指人口2万～5万以下的城市和3000～5000或小于这个数字的小集镇，可以包括小城市、卫星城、工矿区、县城、建制镇和集镇。（3）小城镇包括国家已批准设镇建制的县镇和未设镇建制的集镇。（4）按国家现行的行政建制规定，凡是设镇建制的即为小城镇。小城镇在乡村文化发展和城市化中有积极的作用，应积极合理地发展小城镇文化。一是要重视小城镇在城市化中不可替代的作用。二是小城镇文化的发展要避免盲目性。三是乡镇企业文化要与城镇和工业小区文化建设相结合。四是应加强小城镇文化发展规划与政策的指导。
体育文化是指以身体为媒介，把满足人类需求的身体活动进行加工、组织和次序化，形成获得社会承认的、具有独立意义和价值的文化。内容包括体育认识、体育情感、体育价值、体育思想、体育道德、体育制度、体育市场开发、体育运行规律、体育物质条件等。它是渗透到人所创造的物质文化、制度文化和精神文化之中的一种特殊的人体活动文化，是当今世界文化舞台上最引人注目的文化类型，建设现代体育文化已成为建设现代文明，实现现代化的不可或缺的重要内容之一。
鲁西南地区也是山东省的六个经济区之一，范围包括济宁、枣庄、菏泽，总面积为28400km2，总人口1604.9万，城镇人口达134.4万，城镇化水平为8.4%，共有小城镇149个。与东部沿海相比，在体育文化建设上还有一定的不足，主要表现在以下几个方面：（1）文化的表面层次匮乏，各种体育场地、运动器材严重短缺。（2）在思想意识形态上对体育的认识不足，绝大多数人不具备体质教育和身体锻炼的意识。（3）指导思想方面存在盲目性，不论参与者还是组织者，都未认识到进行体育活动的真正目的是为了公民的身体健康，组织比赛的目的是以比赛来带动全民锻炼。
二 鲁西南小城镇体育文化现状分析
1.指导思想不明确
建设小城镇体育文化首先要有明确的指导思想，那就是：一切体育行为都应以广大公民的体质健康为目的，使更多的公民可以直接或间接地参与到锻炼中来。而在鲁西南的大部分小城镇的公民，根本没有意识到参加体育活动的目的，缺乏组织领导，一些体育的新思想、新观念很难贯穿到广大居民心中。体育活动的组织大都是自发的，小城镇领导多半是被动参与。如传统的民间娱乐活动――鲁西南斗鸡，就是居民自发组织起来的。到了斗鸡节，他们有兴致时就举行斗鸡比赛，斗鸡健壮魁梧，形似鸵鸟，每次打斗30分钟到3个小时，很具有观赏性、娱乐性。斗鸡活动不仅给大家带来了快乐，而且丰富了小城镇居民的体育生活。
2.体育文化市场发育不健全，还未形成机制
体育文化的发展在一定程度上依赖经济的发展，然而由于人类的思维观念、价值取向和素质素养的限制，经济得到了发展，体育文化事业却不一定会随着发展。在鲁西南的小城镇，存在明显的体育文化市场发育不全的现象。虽然体育产业的发展已成为中国国民经济新的增长点，但他们对这一现象还没有认识到，没有形成体育产业意识，对体育文化市场更不了解，对体育消费问题还存有偏见。
笔者通过走访、调查和观察等形式，对鲁西南的149个小城镇做了大体的了解，至今还未发现一家大型的体育超市，体育器材厂家根本没有，小体育用品商店也寥寥无几。街道、居委会的体育设施也不容乐观，除了一些简易篮球架和基本的健身器材外，再也很难发现其他的体育设施。由此可见，鲁西南小城镇的居民收入较低，用于体育文化建设方面的投入明显不足。
3.政府重视程度不够，缺乏行政管理力度
为官一任，造福一方百姓。体育文化建设也是建设现代文明的重要组成部分。而建设现代体育文化，离不开政府的支持。小城镇的体育文化建设，同样要挂靠政府。
近几年来，随着“东西部对口帮扶，突破菏泽”战略的实施，鲁西南的经济有了快速的发展。企业也逐步投放到了市场当中。但在体育文化建设方面，还未引起政府的注意，投资匮乏，缺乏管理。他们根本没有考虑到体育的问题，不重视体育，很难在这方面有所突破，也就谈不上对体育的管理问题。
4.与当地学校联系不密切，没有学校的支持
在美国社会工业化的进程中，教育思想家杜威曾说过：“我们的准则、价值观念和学校教育应随社会的进步而改变。在工业社会里，学校要发挥新的功能，要成为社区中心，提供社会服务、解决社会问题。”而在中国，小城镇的形成实际上也是由原始农业向工业化、集约化、产业化发展的过程。由农村发展而成的小城镇，其文化底蕴明显不足，建设健康的、完善的小城镇体育文化离不开学校的支持。
鲁西南的绝大部分小城镇，组织体育活动大都是在闲暇时间，由居民自发组织，没有考虑到与当地学校联系。当然有的小城镇居民做得还可以，他们为了利用学校的场地、器材而主动联系。但在体育文化建设方面，与学校就没什么关系了。他们根本没有考虑到利用学校的体育文化设施，也从未想过到学校去感受一下体育文化的氛围。
三 鲁西南小城镇体育文化建设的基本对策
1.明确指导思想，政府加大投资力度
“三层次文化构成”理论认为：一种文化有三个层面组成：第一层是物质层；第二层为具体的意识形态层；第三层为该文化表现的宇宙观、价值观及与之相联系的思维模式、行为规范，也就是其哲学思想层。体育文化的构成同样包括这三方面。因此，在对未来小城镇体育文化进行认识时，从指导思想上要充分考虑到这三个层面，同时加大政府的投资力度。
在第一层（物质层面），即各种体育活动场地等硬件设施。政府应当千方百计筹措资金，努力建设各种体育场地、器材、设施等，为小城镇居民从事各种体育活动创造良好的物质条件，同时也为小城镇的体育文化建设提供物质保障。第二层面是体育的科学原理、锻炼知识、组织形式、制度等。小城镇政府应当设立专门的体育管理机构，有专人负责管理体育，还要聘请社区体育辅导员，经常开展一些辅导讲座，讲解一些有关体育锻炼的基本原理、基本知识以及健康保健的方法、体育比赛的基本规则等。第三层面就是哲学思想层，如生命观、健康观、寿命观、健美观、伦理道德观等，这是体育文化的最高层面。只有到了这一层面，才达到了建设小城镇体育文化的最高境界。因此，鲁西南小城镇政府的领导，应从哲学的高度，宏观上把握体育文化的脉搏，建立明确的指导思想体系，为本小城镇的体育文化建设贡献一点力量。
2.引入市场机制，强化市场意识
鲁西南的小城镇居民当前需要解决的问题是：转变思想观念，增强市场意识。将体育文化的发展投放到市场中，自我完善。政府加强宏观调控能力，在体育文化的生存环境、生存能力和管理上只提供基本的条件。由于受全社会市场经济大环境的影响，在体育文化的建设上，必须具备良好的独立运行能力和较强的市场适应能力。同时增强管理意识，具有现代市场经济观念，大力开拓小城镇的体育文化市场。
建设新市场经济下的小城镇的体育文化，应充分考虑市场经济大环境与小城镇的具体特点，立足于经济发展，把经济发展与文化的发展结合起来，使小城镇体育文化的健康发展成为提升当地人素质、建设社会主义精神文明的重要内容。
3.加强与学校的联系
随着“普及九年制义务教育”工程的实施，小城镇所在学校的基础体育设施还比较完备，同时学校也十分重视体育文化建设。因此，建设小城镇的体育文化必须以当地学校为基地。首先在硬件建设上，小城镇要联合学校，共同提高场地设施的档次、规格。这样既能满足学校的正常体育活动，又可为小城镇居民提供比赛场所，从而实现资源的共享。其次是在社会体育指导员的培养和专业人员的配备方面，学校作为教育组织，不仅拥有丰富的体育专业人员，而且为社会培养了大量的体育骨干，他们在小城镇体育文化建设中起着非常重要的作用。十年树木，百年树人，在青少年学生中传播体育文化知识，对社会影响深远。所以，从培养建设小城镇体育文化的对象上，也应把重心放在学校。
四 结束语
鲁西南小城镇体育文化的发展受多种因素影响，指导思想不明确，挂靠政府不够，市场发育不健全，与学校联系不紧密等，这些因素共同制约着体育文化的健康发展。他们应从实际出发，大胆改革，锐意创新，充分调动小城镇居民开展体育文化活动的积极性和创造性，逐步完善小城镇体育文化建设的基础设施。利用文化站点等开展多种形式的体育文化交流活动，并全面落实《全民健身计划纲要》，推动鲁西南小城镇的体育文化与经济、社会、教育等同步协调发展。
参考文献
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农业经济或称劳动经济，在传统意义上仅指劳动力资源的占有和分配。据统计，自然经济阶段的农业经济发展需求的主要是劳动者的体力而对智力要求不高，体智比例约为9:1。而在现代，农业经济的发展主要体现在社会结构的智力因素上。在当代，农业经济被赋予了新的内涵，即生产关系、劳动力和科学技术因素共同影响下的农业经济效益的复合型提高方式、模式以及相应策略的选择。也就是说，现代农业经济的发展主要受“三农”问题处置方式的影响。
2城镇化趋势和小城镇的作用、影响
2.1农村城镇化趋转
在经历了数十年持续快速发展以后，我国农村城镇已经成为国民经济发展的重要载体。未来我国城镇化发展将会呈现出以下几个方面的特点：
1、我国农村城镇化发展的规模和水平将不断提高。预计到2030年，我国城镇化人口将占国民总数的65%~70%。在城镇人口不断提高的同时，小城镇规模将不断扩大、产业也会升级。最终不仅带动农业经济的创新化发展，也会加大增强内需市场的经济发展。
2、区域性的小城镇群将大批涌现。在小城镇集群发展的影响下，我国的工业基地或者工业中心城市的关联度也会显著提高。
3、"共同富裕”战略是我国改革开放的既定目标之一，也是体现社会主义社会制度优越性的关键性工作之一。
4、农村城镇化发展与生态环境的和谐公出，走持续发展建设的战略将成为最大的目标诉求。
5、农村小城镇建设的国际化、现代化趋势将不断增强。现在这些发展趋势的影响下，我国农村小城镇建设将会最大程度地改变呈现经济发展二元结构现状，并使相应的政策或技术体系得到完善。
2.2小城镇的作用及彩响
在我国，一般情况下小城镇具有以下作用：地方性的行政中心、小型区域物流中心、产业结构调整的战略作用、城乡文明交流的桥梁、区域性资金技术和人才中心、乡镇企业的活跃中心等等。小城镇的这几点作用分别有什么影响呢？
一、小城镇作为地方性的行政中心，拥有一定的人口聚集作用，并且是农村剩余劳动力转移的第一个链条。
二、小城镇发展中的市场机制、硬件等条件的建设可以经济结构的战略性转变，并充分发挥小型区域物流中心的作用。
三、小城镇的创新型发展，可以有效实现小区域内产业结构的战略性调整。一个区域内的经济布局，往往由农业作为基础，以工业为导向，以第三产业的发展为最大方向。
四、小城镇成为地方的经济中心之后，其相应的精神文明发展建设工作将会被凸现出来。我国的现代化建设不仅仅是物质文明的建设，更需要精神文明的建设。
五、小城镇的发展，往往使其成为区域性的资金、技术和人才中心。在市场经济发展的过程中，无论是产业结构的调整，还是城镇建设的加速发展，都需要稳定的资金、技术和专业建设性人才的支持。城镇化的发展使得资金、技术和人才等重要经济发展因素得到相应集中，并以全局性的功能性发挥为最大选项。六、在我国，乡镇企业是国民经济建设中最活跃的部分，是推动我国农村经济发展的决定性力量。当然，小城镇的功能展现也不是完全一样的。很多国家和地区往往会根据发展战略或者技术、人文等环境的要求，走特色化发展的路子。
3小城镇发展模式以及在小城镇建设中容易遇到的问题
3.1我国小城镇的发展横式
目前，我国小城镇建设主要由以下几种模式：珠江三角洲模式、温州模式、西部模式和浦东模?式。不同的小城镇发展模式都是在当地经济结构和产业布局的约束下形成的。珠江三角洲模式依托华侨、港寒台的地理和亲情因素进行城镇建设布局。西部模式主要得益于国家的“西部大开发战略”，并结合当地的农业、工业特色进行了小城镇发展的延伸性工作。浦东模式是新形势下城镇化发展的跳跃性转型，也是城市化发展的一个过程。珠江三角洲模式是一种循环发展的模式，对于改变农业经济结构和布局来说是一种非常优秀的发展模式。珠江三角洲模式和温州模式具有一定的相似性，都是在利用民间资本上进行的农业经济结构及布局的调整。西部模式和浦东模式是建立在国家发展战略基础之上的，是对国家战略的一种因势利用并不具有资本集中利用的长远性和持续性。在农业结构调整方面，也缺少必要的市场选择因素w。
3.2在小城镇建设中容易遇到的问题与反思
