关键词：水利信息化；国家水资源；监控能力；建设项目；运维管理；监控体系
0引言
湖北省作为全国7个加快实施最严格水资源管理制度的试点省份之一，在实施国家水资源监控能力建设项目过程中，加强实行最严格水资源管理制度顶层设计，严格水资源“三条红线”管理，加大保障力度，初步建成了取用水、水源地、水功能区监控体系，并完成了能够支撑湖北省水资源监控管理业务协同及贯通国家、流域水资源管理的水资源管理系统建设。湖北省国家水资源监控能力建设项目（以下简称湖北国控项目）于2015年9月进入全面推广试运行阶段，同时也进入项目运维阶段，不同项目特点不同，运维机制也应有所不同。为保障项目建成后，监控数据具有较高的到报率、畅通率、准确率，监控平台应功能完善、性能稳定、操作便捷。结合湖北省现状，以试运行期的问题为切入点，从管理制度、运维经费、人才队伍建设等多角度进行分析，并提出解决策略，希望通过这种运维机制探讨能有利于项目后期的运管工作，更有利于提高项目的生命周期。
1项目建设成果
1.1监控体系建设
湖北国控项目主要完成取用水、水功能区、水源地监控三大监控建设任务。取用水监控体系通过对146个重要取用水户、358个监测点实现在线监测，实现了对湖北省颁证取用水总量的78.43%重点用水户的在线监测；水功能区监控体系改造湖北省水环境监测中心及黄石、襄阳、十堰、荆州、宜昌、黄冈、孝感、咸宁和恩施等9处湖北省水环境监测分中心；水源地监控体系实现对武汉、黄石、襄阳、宜昌、荆州、荆门、随州等8个国家重要饮用水水源地的水质在线监测。三大监控体系将监控数据传输、汇集到湖北省水资源监控管理信息平台。
1.2硬件及网络环境建设
湖北国控项目在湖北省水利厅信息中心机房的政务外网上，部署数据采集工控机，应用Web、数据交换、目录服务器，以及安全审计、数据备份等硬件设备。取水量监测信息和自动水源地监测数据通过数据自动采集与控制单元，将采集到的流量或水质数据以3G/4G无线通信方式传输到湖北省水资源监控管理平台，并通过数据交换实现中央、流域、省三级共享。水功能区人工巡测数据由各地市水文局通过湖北省水资源省级信息监控平台，录入每个月人工采样的水功能区监测数据，经省级业务管理部门审核后，数据入库并交换至中央。
1.3信息平台建设
湖北省水资源监控管理信息平台主要建设内容包括水资源信息服务、应急管理、调配决策支持等系统，业务应用、公共信息等门户，以及移动管理平台等的功能开发，还包括中央下发的三级通业务管理系统二次定制开发工作。平台根据国家水资源监控能力建设的总体规划，结合湖北省本地化需求，遵循国家水资源监控能力建设项目办公室的顶层设计，执行统一的软件开发和系统集成的相关标准和规范，满足与中央平台系统的对接要求。目前湖北省水资源监控管理信息平台功能完整，系统整体风格统一，界面友好，满足省、地市、区县三级用户业务需求，主要实现重要取用水户的取用水、地表水水功能区水质及城市饮用水水源地水质等信息的共享；实现国家、流域、省三级水资源管理业务的网络在线处理，实现上级对下级水资源管理业务的动态监管，实现三级水资源管理的业务协同，使水资源业务管理更加精细化、科学化，初步实现红线能显、现状能监、管理有措、决策有助的建设目标，使湖北省水资源监控管理信息平台成为湖北省水资源管理的枢纽和核心，成为湖北进行水资源管理的监控、数据、管理、指挥和应急的中心。
2项目运行维护内容与机制
2.1项目运行维护内容
一直以来，我国水利信息化项目重建轻管现象突出，从片面强调建设向建设与管理并重转变是实现水利信息化发展总体目标的“五个转变”之一。加强项目运维管理，可保障水利信息化项目良性发展，从而发挥项目建设的最大成效，实现水利信息化可持续发展。根据《国家水资源监控能力建设项目湖北省技术方案（2012—2014年）》，湖北省水利厅水资源处作为运行管理组织机构，负责协调处理湖北省系统运行中出现的问题，组织制定湖北省各管理部门的运行管理规范和各种规章制度，同时负责湖北省运行维护费用预算、技术文档管理和人员培训。湖北省水资源监控管理信息平台与监测的运行维护管理费用每年从中央分成水资源费中立项列支，费用标准遵照《水利信息系统运行维护定额标准》执行。水资源监控能力建设项目包括基础监控设施和管理软件建设，因此项目运行维护主要包括基础硬件和业务软件维护2方面工作，其中基础硬件维护主要包括国控水量、水质监测站点监测和机房服务器、工控机等设备维护，业务软件维护主要包括软件改正性、适应性和完善性维护。目前基础硬件和业务软件运维都还在承建单位的3年质保期内，暂时由承建单位负责运维。
2.2项目试运行问题分析
在试运行期间，湖北国控项目共出现界面优化、用户配置、需求变更、系统性能等7方面问题，共计60余项。问题主要表现在以下3个方面：1）需求变更问题。如取用水户监测信息展示模块，主要统计有独立取水许可证的取用水户监测水量。但实际业务中，需经常统计某个自来水公司或水务集团下某个水厂的取用水量，由于一些水厂没有单独的取水许可证，因此取用水户监测模块无法自动计算该水厂的取用水监测值。为解决这一需求变更问题，在取用水户监测功能模块增加取用水测站监测功能，通过水厂名称查询到对应测站后，系统可自动累加得到水厂的监测取用水总量，从而实现水厂取用水量统计功能，满足实际应用需求。2）体验缺陷问题。如系统中涉及查询的功能模块，可通过对象名称进行模糊查询。在系统使用过程中，为提高用户体验，增加了对象名称关联查询，对所输入关键字的对象采用下拉列表的方式展示供用户挑选，增加搜索便捷性，提高用户交互性。3）界面优化问题。如系统业务应用门户的首页地图模块，最初采用静态地图，经多次优化，给地图边界设置3D立体效果，当鼠标点到地图上，湖北省行政区地图从动态蓝色波纹的湖面缓缓升起，增加了美观性和生动性；为突出湖北省的特点，页面中的Logo图标包含了本省水利行业的很多元素。另外，试运行过程中还出现监控体系建设方面问题，因数据采集不稳定及监测站点地处行政区分界处导致监测数据缺失，出现负值，或其他奇异值、测站信号漂移等现象，经过反复校核调试，并多次和移动运营商沟通，这些问题已及时解决。
2.3项目试运行期问题解决策略
基于试运行期间项目反映出的问题，首先，应该严格控制用户需求变更，对提交的系统需求变更申请，按照变更控制的流程进行处理，对变更造成的时间、资金、系统稳定等变化进行评估，确实需要更改或升级的，应在不影响系统稳定及业务使用的前提下选出最优方案；其次，加强系统应用，对不同角色和权限的用户在系统交互型上进行深层次挖掘，及时发现系统功能缺陷，提高平台性能、通用性和友好性；再次，对于监控管理体系常见的问题，应加强对监测数据上报率、到报率、及时率、准确性的检查，并根据数据上报的情况合理安排监控站点的巡检工作，确保监控设施的正常运行。
2.4项目运维管理机制建议
除了解决项目本身在试运行期间出现的问题，还要考虑如何确保项目的长久、高效运行。为此先厘清项目特点，主要有以下2个特点：1）站点多，分布广，位置偏。目前该项目监控点范围覆盖湖北省17个地市，当站点出现故障时，及时响应解决是当前运维首先要解决的第一问题。2）运维队伍需专业化。专业化包括2个层次，一方面需要组建一支专门从事湖北国控项目运维的专业队伍；另一方面，在监测设备、机房服务器、软件平台上，需要有电子通信、自动化、计算机软件、数据库等多个专业的技术人才，以应对不同类型故障。基于项目特点，需要健全完善运维管理机制，在运维管理机制中应明确运维主体，确定运维服务模式，下拨专项运维经费，以此保障运维工作的顺利开展，具体措施如下：1）出台相关运维管理制度。应结合行业法规和项目建设管理要求，组织制定本省各级管理部门的运行管理规范、专业技术标准及各种规章制度，并提出监督和检查执行情况的管理措施，满足系统运维管理工作的制度化、规范化。2）组建专业化运维队伍。项目运行管理应实行岗位责任制，定人、定岗、定责、定权，组织一支专业全面、素质过硬的运维队伍，如果水利行业抽不出专业运维队伍，也可考虑服务外包的形式，交付给市场专业运维单位，但业务管理部门需加强运维督导，从数据到报率、上报率、及时率、准确率上考核。3）落实运维管理专项经费。项目运行维护经费是项目运维持续的基本保障，应根据国家水利信息系统运行维护定额标准和有关财政预算标准规定，落实项目年度运行费用的申报和下拨。结合年度运行维护实际工作任务，细化运维经费预算，切实发挥经费使用效益。
3结语
湖北省国控项目运行维护是水资源管理信息化建设的一项长期性、基础性工作，加强运行维护管理工作，能有效延长整个项目的生命周期，使项目发挥长久效益。因此，相关部门应该高度重视水资源监控管理项目的运行维护管理工作，加大对项目运行维护管理工作的人力、资金投入，健全完善运维管理机制，保障水资源监控管理能力建设项目安全、可靠、持久、高效运行，为最严格的水资源管理制度实施提供技术支撑。
参考文献：
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[关键词] 宏观审慎监管；逆周期性；系统性风险；国际借鉴；启示
[中图分类号] F832.21 [文献标识码] B
一、引言
金融危机爆发频率的增加使各国监管部门开始重新思考监管体系，以微观审慎监管为重点的金融监管体系无法从全局上维护金融体系的稳定，宏观审慎的监管理念更加关注系统性风险，从整个金融体系防范风险和维护金融稳定。各国监管机构分别从理论和实践上对金融监管体系进行了改革，试图建立微观审慎监管和宏观审慎监管相互配合、补充的金融监管体系。
二、宏观审慎监管的提出
对金融机构实施监管的目的之一是避免其承担过度风险，进而减小潜在市场危机爆发的概率。宏观审慎监管的监管理念弥补了微观审慎监管在防范系统性风险的漏洞，两者构成了审慎性监管的内容，共同维护金融体系的稳定。
本轮金融危机的爆发使各国金融监管机构意识到，只关注单个金融机构或行业的安全已不能从全局维护金融体系的稳定，微观审慎监管对由系统性风险引起的金融危机束手无策。一方面，微观审慎的监管体制增加了经济周期波动幅度：微观审慎监管强调银行风险资本的监督，资本充足率的计算依赖于风险资本计量，受宏观经济周期影响，在经济上行期间信贷行为的风险权重偏低，信贷扩张在实体经济与金融市场的相互作用下进一步放大了经济周期的波动，导致监管产生顺周期性，一定程度上影响了金融系统的稳定性。另一方面，微观审慎忽略了“共同谬误”问题的存在，在确保单个金融机构在有效监管下稳健运营之余，没有考虑各种风险因素的叠加，也没有度量金融机构之间存在交易来往的风险溢出，从而造成风险囤积。比如，金融机构往往在经济繁荣时期加大对金融资产的购买和投资，而在经济衰退期纷纷抛售资产、信贷紧缩，加剧了宏观经济的波动。
针对危机中暴露的微观审慎监管不足，理论与实务界一致认为应该从宏观审慎的角度丰富和完善金融监管框架。2009年，国际清算银行提出了宏观审慎监管的概念，它不仅对单个金融机构风险敞口进行监测，更是综合考虑了金融体系的系统性风险、顺周期性等问题。之后，二十国集团（G20）等国际组织和监管机构都开始采用这一概念。2009年G20匹兹堡峰会出现了“宏观审慎管理”和“宏观审慎政策”等提法，G20首尔峰会形成了宏观审慎政策的基础性制度框架，在之后伦敦峰会上发表《加强监管、提高透明度》报告，提出“宏观审慎监管是微观审慎监管的重要补充，各国监管机构需加强宏观审慎监管”。
三、国际社会加强宏观审慎管理的进展
（一）建立逆周期资本缓冲
2010年末巴塞尔监管委员会（BCBS）《逆周期资本缓冲操作指引》，提出建立逆周期资本缓冲机制，将其作为银行业监管改革的一项重要内容，以降低整个银行体系的顺周期性。
逆周期资本缓冲机制是为了防止信贷过度扩张和紧缩而引发金融机构系统性风险所建立的。在经济上行期，银行需计提超额资本，防止银行信用过度扩张；在经济下行期，可以通过释放逆周期资本缓冲来吸收损失，从而使信贷供给在整个经济周期内保持均衡，维持金融体系的稳定性。因此，这种具有前瞻性特点的逆周期资本缓冲机制不仅可以使单个金融机构在压力状态下正常运营，还确保了信贷周期发生逆转时整个银行体系有充足资本来管理和抵御系统性风险，在金融扩张和紧缩时期起到“稳定器”作用。测算逆周期资本缓冲的核心是如何判断信贷出现过度增长。BCBS将Credit/GDP与其长期趋势的偏离作为各国计提逆周期资本缓冲的参考变量。当一国Credit/GDP小于其长期趋势时，表明该国信贷风险较低，可不计提资本缓冲；当Credit/GDP大于其长期趋势时，表明该国信贷过度扩张，系统性风险积聚，此时需计提逆周期资本缓冲。
但是，逆周期资本缓冲机制在实际操作中面临着一些难点和问题。例如，各国辖内银行遵从统一的逆周期资本缓冲要求有欠公平，有可能导致银行逆向选择，倾向于开展高风险、高收益的信贷业务。能否针对单个银行提出缓冲要求，提高政策针对性，将成为完善逆周期资本缓冲框架面临的挑战。
（二）强化对系统重要性金融机构的监管
2010年金融稳定理事会（FSB）了《降低系统重要性金融机构的道德风险》报告，从强化监管、提高损失吸收能力、完善处置机制以及保持各国政策一致性等方面提出系统重要性金融机构（SIFIs）的政策框架。
识别SIFIs主要从规模、关联性及可替代性等方面的指标进行考虑。规模主要反映某机构在金融系统内的地位，关联性主要反映某机构的经营情况和风险对其他交易对手、机构和行业的影响，而可替代性反映的是客户和其他机构对该机构的依赖程度。另外，由于SIFIs多数在全球开展业务，或通过资产负债表等途径与全球经济体系关联密切，还需在评估方法中引进复杂性指标以反映金融机构的业务、组织等复杂程度，从而更加有效地识别对金融体系稳定性产生关键性影响的SIFIs。
对于SIFIs如何提高监管有效性、改善监管体系，FSB提出了以下建议。一是对于不同风险的SIFIs金融监管机构应具有实施差别化监管的权利；二是在金融体系复杂性和关联性等方面应加强监管措施，提升监管标准，实现宏微观风险监控的一体化；三是各国金融监管机构应建立联合监管机制，进行定期交流商谈，全面、真实评估大型金融机构的经营行为及风险。
（三）加强央行在宏观审慎监管中的作用
金融危机爆发后，加强宏观审慎管理并发挥中央银行的核心作用成为国际社会共识。在各国进行金融监管体制改革实践中，都表现出了央行在宏观审慎方面起主导作用的趋势。
金融危机后，美国通过了金融监管改革法案，美联储的监管职权被空前强化和扩大，被赋予了维护金融稳定、防范金融危机的宏观审慎监管职权，同时该法案强调了对系统重要性、复杂性金融机构的监管，确保能及时发现和化解系统性风险，促进金融市场健康发展。英国通过金融监管改革授予了英格兰银行宏观审慎监管权，并通过在英国央行内部设立金融政策委员会和审慎监管局，负责对系统性风险进行宏观审慎监管和防范，金融监管权由之前独立于央行之外的金融监管局转移到了英格兰银行。韩国通过对《韩国银行法》重新修订进一步加强了韩国银行在宏观审慎监管方面的职能，赋予其更多工具和手段维护金融稳定。欧盟通过设立“三局一会”来加强欧盟体系内的金融监管和风险控制，赋予了欧洲中央银行负责欧洲系统性风险委员会的运作和决策，从宏观和微观层面上对整个欧盟金融体系进行监管。
四、对我国的启示
我国央行在危机后加强了宏观审慎管理方面的监管，并在制度实践方面取得了一些成就。下一阶段，应借鉴国际经验和教训，统筹建立适合我国国情的金融宏观审慎管理制度框架，建立微观审慎监管和宏观审慎监管相互配合、补充的金融监管体制，维护金融体系的稳定。
（一）明确央行的宏观审慎监管地位
金融危机后的多国金融监管改革都明确了中央银行在宏观审慎监管中的地位，我国也应借鉴国际经验，积极发挥央行在宏观审慎监管中的作用，维护金融系统的稳定。一是在法律制度层面上将中央银行纳入宏观审慎管理制度框架，建立由中央银行宏观监控市场、专业机构微观监管个体的统一监管体系；二是加快构建宏观审慎管理框架，促进央行开发新工具和手段实施宏观审慎监管，完善逆风行贷款损失准备等要求；三是扩大央行监督检查权，建立金融监管协调机制，促进宏观审慎监管的有效实施。
（二）建立逆周期宏观调控机制
本轮金融危机表明，不能只对单个金融机构或行业的风险进行监管，更要从整个金融系统的角度防范系统性风险。部分国家和地区的监管改革法案正是以防范系统性风险为目标，通过建立和完善宏观审慎管理体制和机制，加强系统性风险管理，切实维护金融稳定。我国“十二五”规划提出了我国应建立逆周期的宏观审慎管理制度框架，下阶段，需继续发展和完善我国逆周期宏观调控机制，将宏观审慎管理制度框架与货币信贷、流动性管理的总量调节有效结合起来，完善差别准备金动态调整机制，引导银行信贷稳定、适度增加，建立具有前瞻性特点的逆周期资本缓冲机制，增加金融系统抗风险能力，维护宏观经济的稳定。
（三）加强对系统重要性金融机构的监管
由于系统重要性金融机构的“大而不能倒”，监管机构对其通常采取较为宽容的监管措施，这也往往是导致产生系统性风险，进而产生金融危机的根本原因。因此，要以防范道德风险为核心，强化对SIFIs的监管，制定其界定标准、评估方法和风险处置计划等政策措施，健全和完善“一行三会”监管制度，弥补监管漏洞，同时积极推进新监管标准，完善监管体系，有效防范风险的累积与传播。
（四）加强与国际监管机构的合作与协调
由于各国经济交叉渗透和系统系风险具有跨国传染特点，尤其在当前我国人民币升值预期增强、国家流动性过剩的背景下，中央银行在加快构建宏观审慎管理框架制度时，应加强与国际金融机构的合作与协调，充分利用我国的金融稳定理事会成员国身份，尽快在金融系统监管等方面迈出新步伐。在下阶段，中央银行应积极参与金融监管合作，建立对话交流机制，加强信息共享，增强政策协调性，加大风险防范的执行力，从而共同维护金融稳定，防止金融危机的发生和和蔓延。
[参 考 文 献]
[1]巴曙松，王怡，杜靖.从微观审慎到宏观审慎：危机下的银行监管启示[J].国际金融研究，2010（5）
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关键词：合格投资人制度；比较分析；行为金融学；三雏模型
中图分类号：F830
文献标识码：A
文章编号：1006－1428(2010)05－0027－05
一、合格投资人制度的理论基础与内涵
1、思想与理论基础。
金融业界对于合格投资人制度及其作用的探讨由来已久。吴祖尧提出未来我国的合格投资人制度主要包括投资者类别划分、资格条件、业务范同及权利义务等方面内容。刘志超认为建立期货市场合格投资人制度的核心内容是要区别投资者的不同市场风险认识水平和承受能力。提供差异化的市场、产品和服务，并建立与之相适应的监管制度安排。张育军则指出要从投资人教育、投资人监管、投资人服务和投资人保护四个方面推进合格投资人队伍建设。胡汝银和司徒大年认为合格投资人制度主要是对投资人加以区分，提供不同的产品或设立不同的市场，实现投资人的素质与产品风险相匹配，分类进行监管，促进市场创新和强化投资者保护。
然而，回顾中国资本市场出现的重大的金融风险事件，投资者的非理往往起到了推波助澜的负面影响。叶永刚和黄河研究指出了“327”国债事件背后的深层次原因，由于投资者非理性投资行为导致了过去的国债期货交易自始至终违背了无套利均衡这一基本原理，使得整个市场沦为一个非理性的投机市场。权证市场疯狂炒作的背后同样蕴藏着缺乏必要基础的投资者教育以及非理性投资者行为的阴影。
这样，我们就需要应用行为金融学对投资者非理方面的研究成果，将导致金融风险事件背后的投资者非理性原因分析清楚，以便进行有的放矢的投资者教育和监管活动的展开。根据行为金融学中的异质信念理论表明，市场中投资者的风险偏好、效用函数、理性程度等各方面属性各不相同，如果投资者不能理性地投资适合于自身风险承受能力的资产，往往会出现“羊群行为”等效应，一些极端非理甚至导致价格泡沫和市场崩溃。
2、合格投资人制度内涵。
根据合格投资人制度的核心宗旨，从行为金融、风险管理和系统工程的视角对业界人士的观点进一步梳理发现，合格投资人制度的内涵应该进一步拓展。
一方面，考虑新兴国家特别是我国，资本市场发展的历程很短，投资者的素质普遍不高，如果仅考虑按照产品的风险特性设置准入制度，那么符合标准的合格投资人并不多。这就意味着一些高风险产品和创新产品市场上只有数量比较有限的投资者可以参与，这对市场流动性和市场规模发展是很不利的，甚至会让风险较高的结构化产品或指数类产品的创新处于停滞状态，那么多层次的资本市场建设就难以推进。
另一方面，从行为金融角度看，仅仅限制投资者进入市场是不够的，一些从资格上符合标准的合格投资人在市场中，也常常会有很多非理，还需要有制度对这些非理进行约束与改变。从金融风险管理的理论看，合格投资人的自律并不能够避免市场出现一些特殊的风险事件，必须要有制度性的安排才能予以保证。从系统工程角度看，合格投资人的形成需要多种力量共同作用。
因此，合格投资人制度除了限制一些不合格的投资者进入到特定产品市场外，必须还有另外一个功能，那就是能够给资本市场不断地培育合格投资人，壮大合格投资人队伍。所以合格投资人制度应该涉及两个方面，其一是限制性制度，其二是培育性制度。所谓限制性制度就是指不去主动改变(或改善)整体投资者现状，而是针对给定金融产品的市场服务设置强制性的准入门槛和管制措施以阻挡一些不合格的投资人，或者剔除一些“不规矩”的投资人；所谓的培育性制度，就是能够使投资者的素质或者投资环境得到不断改善、能够让投资者朝着“合格”的方向发展的措施，其主要功能是培育合格投资人、不断地壮大合格投资人的队伍。
综合合格投资人制度的限制性和培育性两个功能，其内涵应包含5个方面：即投资者准入制度、投资者监管、投资者分类与服务、投资者教育和投资者权益保护。5个方面具体阐述如下：(1)投资者准入制度。包括多种限制措施，常见的有：①资金限制，明确的财富规定和最小交易合约约束；②能力限制，如投资经验、学历要求；③资质限制，如机构投资者、交易所会员等资质；④其他条件。如香港一些产品还有投资者地域或国别的限制等等。(2)投资者监管。包括大户跟踪制度、持仓报告制度、打击操纵和内幕交易等等。(3)投资者分类和服务。根据投资者资产概况、风险偏好、投资决策模式、需求和投资经验等，进行投资者分类和提供特别的服务，一方面将某些投资者划入特定的产品市场，例如美国，规定了合格投资人才可以投资于私募基金，起到限制性制度的作用；另一方面，交易所和经纪机构根据这些不同的分类，采取更有针对性的特色服务，不断地提高投资者的素质和风险承受能力，起到培育性制度作用。(4)投资者教育。投资者教育的内容很多，比较有特点的有特定产品的仿真交易测试、从业资格考试、门户网站宣传、专业讲座等等。(5)投资者权益保护。主要是对投资者知情权的保护。集中体现在产品的信息披露要求。另外投资者保护基金和一些赔偿条例也是重要的保护手段。
二、合格投资人制度比较框架
本文将应用美国著名的系统科学研究者霍尔提出的系统工程三维模型，来对合格投资人制度建立基木的比较分析框架。霍尔的原始三维模型由时间维、逻辑维、知识维组成。
本文源于霍尔三维模型的基本思想，并参考了金融风险管理三维模型的应用经验，针对不同国家的合格投资人制度建立了“体系维”、“组织维”、“方法维”的三维模型进行比较分析，试图找到成熟资本市场的成功经验，为构建我国合格投资人制度提供建议。其中体系维的内容主要由反映合格投资人制度内涵的5个方面内容组成，即投资者准入制度、投资者监管、投资者分类与服务、投资者教育和投资者权益保护：组织维则是涉及到合格投资人制度建设的众多组织机构，他们是推动合格投资人制度建设的主要力量：方法维则是构建合格投资人制度的各种方式和手段，主要包括法律法规、行政手段、道德规范、技术手段、合约设计。
合格投资人制度的三维模型可以总结如图1所示，三个维度将合格投资人所涉及的内容、组织、方法连结成一体，从而既将复杂的活动从不同的维度剖析清楚，又能从整体反映其应有的功能。
三、基于三维模型的海外代表性资本市场合格投资人制度比较
本文分别选取了具有不同代表性质的9个国家和地区的资本市场，包括成熟资本市场国家的代表美国、英国和日本。其他国家和地区资本市场(包括加拿大、澳
大利亚、德国、新加坡、韩国、中国香港、中国台湾)。为了更为清晰地表现不同风险程度金融产品市场的合格投资人制度情况，本文还在上述9个国家和地区市场的分类基础上按照产品风险的不同，分别比较了私募基金市场、股指期货市场、创业板市场、国际ETF市场、REITs市场和股票市场等6个金融产品市场。在上述体系维、组织维和方法维的三维模型框架下进行比较分析，以期找到并归纳出各国合格投资人制度的异同，最终为我国合格投资人制度的构建提供适当的借鉴意义。
1、体系维的比较分析。
各国家地区合格投资人制度的体系维均不同程度地涵盖了投资者准入制度、投资者监管、投资者分类与服务、投资者教育和投资者权益保护5方面内容。美国、英国、德国、加拿大等成熟国家，资本市场发展历史相对较久。规模大，其市场比较成熟，因此在这些国家，十分重视对投资者进行统一分类，并针对特定的分类，把投资者归人到风险程度不同的市场中，提供差异化的产品和服务。同时，各国均强调经纪机构的受托责任，要求经纪机构为投资者提供适当的投资指引和产品咨询服务。特别的，这些国家对于高风险市场如股指期货、私募等，准入要求却十分严格。一般都有法律的规定，而且对财富都有特定要求。通过分析发现，这是由其投资者结构和行为决定的，这些国家的投资者结构是以机构投资者为主体，个人投资者的素质也相对较高，平均风险承受能力较强，因此对低风险金融产品一般不设立准入限制。但在高风险产品市场，出于投资者保护的目的，还是设置了严格的准入限制。
对于中国香港、新加坡、韩国、中国台湾、日本等亚洲新兴市场，除了日本和韩国仿照欧美做了简单分类外，其他均没有从法律上对投资者进行统一分类。而是根据自身市场的特点，设置合适的准入制度来限制投资者。同时依靠经纪机构自行对投资者进行分类。由于这些地区的资本市场发展时间相对较短，个人投资者占据很大比重。其平均家庭财富低于西方成熟国家水平，投资者的素质和风险能力相对较低。因此，这些地区更加侧重于投资者的培育，强化投资者的教育和服务。
2、组织维的比较分析。
由于美国、英国、德国、加拿大等国的法治环境相对成熟，立法机构已经发展成为合格投资人制度的核心力量；而其他国家和地区，如日本、中国香港、韩国等作为新兴资本市场，一方面由于其法制环境相对不够成熟，另一方面市场还在进行着大量的金融创新活动，因此这些国家地区从组织维的角度更倚重于监管机构(如证监会等)。交易所作为组织维中的重要组成部分在各国和地区所发挥的作用较为相近，均以通过设置特定金融产品准入门槛的方式，并辅助监管机构做好投资者监管和投资者教育工作。这些国家地区普遍重视行业协会对合格投资人制度的重要作用，特别是在投资者教育、投资者服务和投资者权益保护方面，行业协会承担了大量的具体实施工作。同时，通过法律和道德规范强化经纪机构的受托责任，使得经纪机构在对投资者进行更详细分类的基础上，做好投资者服务，一些国家还辅助投资者教育工作。
3、方法维的比较分析。
法律法规是合格投资人制度得到有效实施的根本支撑。尤其是在美国、英国、德国、加拿大和新加坡等国家，其投资者准入制度、投资者分类服务等重要内容普遍都是以法律法规的形式进行明确的规定。此外，日本、韩国也学习欧美的做法，逐步把其合格投资人制度的内容。如投资者分类服务、投资者准入制度，以法律法规的形式进行设立。在所有被考察的九个国家和地区中，对于投资者监管、投资者保护甚至投资者教育，均发现有相关成形的法律条文进行支持，这一点对我国的合格投资人制度建设的借鉴意义重大。而对于香港、中国台湾、韩国等，行政手段仍是合格投资人制度建设的主要手段，特别是投资者监管、教育和投资者权益保护，基本都依靠行政手段来推动。
四、构建我国资本市场合格投资人制度的政策建议
1、我国资本市场合格投资人制度的现状。
总的来说，我国还没有完整意义上的合格投资人制度。一些关于合格投资人制度的规定和做法散落在各种规定当中。但近期随着股指期货和融资融券创新业务推出，监管层和相关交易所再次提高对保障投资者权益措施、防范金融衍生品风险以及培养高风险产品下合格投资人相关工作的重视，出台相关法律条例进行有效的监管。为了便于上述国家和地区的合格投资人制度进行比较和借鉴经验，本文仍然用三维模型进行简单的梳理。
(1)体系维方面。
在投资者准入制度方面，我国目前仅对风险较高的私募基金股指期贷、融资融券和创业板等市场做了相关规定。《信托投资公司管理办法》中注明，私募基金接受委托人的资金信托合同不得超过200份，每份合同金额不得低于人民币5万元。将推出的股指期货市场，其准入制度规定设计严格，要求投资者“有资金、有知识、有经验”，其中“有资金”指股指期货开户的资金门槛是50万元；“有知识”指投资者必须掌握股指期货基本知识，了解产品属性与风险。通过股指期货基础知识测试才能开户交易；“有经验”指投资者必须要经过至少五个交易日的仿真交易、累积成交20手以上才能参与股指期货。在融资融券试点方面，为了控制风险，券商对于客户资质的审核将更为严格，一般要求客户资金规模在100万元以上，开户时间18个月以上，部分券商要求开户时间在24个月以上。在进行交易的过程中，单一客户的授信额度不超过其总资产的四分之一，不超过金融资产的二分之一。投资者融资融券初始保证金比例或将提高至60％―80％以上。可冲抵保证金证券折算率也将有所降低。创业板市场的准入制度较为宽松，仅要求投资者开户交易时间满2年。不满2年的要求经过审批。其他市场如风险较高的权证市场没有设置准入门槛。
在投资者监管方面。面对频频发生违规行为的证券市场，我国监管机构制订了多项措施，对证券市场的内幕交易和操纵行为进行了坚决的打击。同时，通过行政处罚和市场禁入对其他非法证券活动进行处理。而对于股指期货和融资融券业务的监管，目前中国的监管层的初期目标还是“重质量不重数量。重秩序不重速度”。首要目标是让股指期货能够顺利稳健地运行，让融资融券业务市场有秩序。
在投资者分类服务方面。立法、监管机构和交易所均没有投资者具体的分类说明。均由经纪机构根据自行的业务需要对客户进行适当的分类和管理。《会员客户证券交易行为管理实施细则》首次在监管层面上明确提出会员应当对从事权证交易、融资融券等高风险业务客户的风险承受能力进行评估，实行“分类管理”。在此文件指导下，一些券商利用评估客户的交易记录将其分为高、中、低风险三类。利用评估客户资金量等指标将客户的风险承受能力分层等。这些券商的分类为合格投资人制度建设提供了基础。
在投资者教育方面，近几年这项工作受到了证监会和交易所的重视。中国证监会从2007年加强了投
资者教育，成立专门投资者教育办公室；上海证券交易所近年来成立了投资者教育部，使投资者教育工作专门化、职能化、常规化，制定投资者教育计划，组织实施面向广大投资者的日常性的各类教育活动。总之，投资者教育有加强的趋势，渠道也日渐丰富。
在投资者权益保护方面，目前最主要还是加强投资者知情权保护。例如《上市公司信息披露管理办法》对信息披露做出了具体而明确的规定。在股票市场中，当股价连续涨幅达一定程度也要求披露信息或采取停牌制度。证监会对预先披露、上市公司定期报告、基金信息披露都做了规定和监督。这些举措加强了投资者知情权的保护。同时，2005年9月设立中国证券投资者保护基金公司，并出台了相关管理办法，但是，该基金目前还只是针对“证券公司被撤销、关闭和破产或被证监会实施行政接管、托管经营等强制性监管措施时，按照国家有关政策规定对债权人予以补偿”，未对投资者的其他受损行为进行补偿，例如投资者因市场操纵、欺诈等行为受到的损失等。
(2)组织维方面。
从组织维来看，推动合格投资人制度建设的主要是证监会和交易所，上文体系维中提到的已经开展的工作基本都是由这两个机构为主导开展的。立法机构还没有就合格投资人制度进行有关的立法。行业协会如中国证券业协会、中国期货业协会近几年的功能逐步加强，但目前主要功能还是制定期货业行为准则、业务规范及其他自律性规则，参与拟订与期货相关的行业和技术标准等。而投资者监管和投资者服务、投资者教育、投资者保护方面的工作，开展还不够。另外。由于缺乏受托责任的约束和监督，券商对合格投资人制度建设的参与程度也还不够。
(3)方法维方面。
从方法维来看，投资者准入制度、监管、教育、保护都是通过证监会和交易所采取行政手段进行的。法律法规的保障较少，合约设计仅在私募中得到运用。技术手段主要用于投资者教育方面。例如股指期货仿真交易系统以及各种投资者教育网站。由于行业协会对经纪机构的约束力不强。我国还没形成自律监管体系，因此道德规范的运用也较少。
2、相关政策建议。
(1)从体系维看，提供投资者统一分类指引是我国合格投资人制度构建的首要任务。
从美国、英国、加拿大、日本等成熟资本市场的经验发现，这些国家和地区的合格投资人制度体系维中各方面工作都有侧重、特色，这是由于其对本国投资者进行了合适的分类，使得合格投资人制度各方面功能得到更好的发挥。因此我国合格投资人制度建设，首先需要根据我国投资者状况做出统一的分类。
考虑到我国的投资者结构多样，胡汝银和司徒大年的分类其实更多的是从投资者的属性划分的。但并没有对其水平做说明。由于我国很多非金融企业参与实际金融市场投资的经验并不丰富，因此很多非金融机构投资者可能在财富上较强，但是其投资经验和能力并不一定能够突出。其次，我国个人投资者数目很大，在市场中占的比重很大，因此需要对个人投资者进行细分。同时，考虑到我国的资本市场发展历程很短，无论从产品设计、交易机制、市场监管等各方面都不够成熟，风险相较于成熟国家会更高或者出现新的风险特征，投资者正确认识市场风险需要较高的信息获取能力以及丰富的金融投资知识和经验。因此，在合格投资人制度核心宗旨的原则下，在胡汝银和司徒大年分类的基础上，参考美国和英国的经验，从投资者素质和风险承受能力可以对我国投资者做出如下分类(表1)。
(2)从组织维看，监管机构和交易所将是我国合格投资人制度构建的主要推动者。
从组织维来看，我国目前的合格投资人制度的主要推进者是监管机构和交易所，这是由我国法制建设还相对滞后的国情决定的。因此，在合格投资人制度建设的初期，制度的统一框架可以由监管机构制定，交易所配合努力推行。但是，参考国外的经验，美国、英国、加拿大、新加坡、日本等国家都在法律里面对合格投资人制度中的投资者分类、投资者准入制度、投资者监管、投资者权益保护做出明确的规定，其他一些国家地区例如韩国、中国台湾等也有法律提供基本的支持。在这些国家和地区，立法机构发挥了核心作用或重要的保障作用。因此，我国尽管法制建设相对滞后，但随着国家依法治国方针的推进，还是应该加强立法机构对合格投资人制度建设的参与，以尽快使合格投资人制度中的基本条款得到法律的支持。另外要充分发挥行业协会的作用，一方面加强行业协会在投资者教育方面的作用，另一方面加强行业协会对经纪机构的自律约束力，强化经纪机构的受托责任，使得经纪机构能够在投资者细分和服务、投资者教育方面做出更多努力。只有通过多方的协调和努力，才能有效地推进我国合格投资人制度的建设与完善。
目前，全国多数城市已建立维修资金统一监管制度，对房屋专项维修资金进行规范管理。随着住房建设规模不断加大，维修资金管理工作量急剧增长。资金监管中潜在的风险相应加大，归集、存储、增值、使用等管理环节漏洞逐步表现出来。
一、风险分析
（一）归集覆盖面广，易发生资金交存不到位的情况
出于多方利益关系和侥幸心里，一些开发建设单位和购房人利用各种关系干预资金的归集，出现资金少交、缓交甚至不交的情况。此外，个别工作人员在办理维修资金交存业务时，未认真复核交款金额、查验交款票据，出现资金错交、漏交的情况。目前，全国已经出现的典型案例有：南通市房产管理局管理人员违规办理专项维修资金归集手续，造成未归集的资金达1690万元，利息损失34万元。（摘自：2009年1月23日东方早报）
（二）账户划拨环节多，易发生账目错误或挪用的情况
一笔维修资金从交存到最终分户入账，要经过资金结算、转移、记账到户等诸多环节，涉及开发建设单位、业主、产权部门、专户管理银行、维修资金管理机构等不同单位和个人，流转环节多，管理主体复杂。其中任何一个环节出现漏洞，容易为不法分子钻空利用，造成资金挪用、账目错的现象，使业主利益蒙受损失。目前，全国已经出现的典型案例有：北京市金华园项目、广州市翠湖山庄项目均发生专项维修资金被开发商非法挪用、截留的情况，挪用资金数额都超过百万元。（摘自：网易新闻中心、房价网）
（三）资金管理规模大，易发生违规增值的情况
新建商品房维修的后滞期基本为5年。在此期间，资金往往要在专户中沉淀数年之久，甚至超出一般国债的发行时间。某些管理部门及个人利用资金长期沉淀的特点，利欲熏心，违反国家规定，进行基金、债券甚至股票等风险投资，将业主的专项维修资金置于高危监管状态，一旦失控必然造成资金大量缩水甚至流失。目前，全国已经出现的典型案例有：2007年5月，上海市房屋维修资金管理中心违规投资，利用专项维修资金炒股，经媒体曝光后，震惊全国！（摘自：搜狐新闻）宁波市维修资金管理中心管理人员利用职务便利，多次擅自挪用专项维修资金购买的国债进行短期国债回购融资，其委托的证券公司破产致使巨额资金流失！（摘自：网易新闻中心）
（四）业主及企业公共责任淡薄，使用环节易发生资金套取的情况。维修资金属于业主所有，用于物业保修期满后，共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造，任何单位和个人不得挪作他用。但在维修资金申请使用过程中，物业服务企业、施工企业等单位联合业主委员会，借维修之名套取资金。这些违法、违规行为造成维修资金的损失，无法满足今后房屋维修和更新、改造，直接损害广大业主的切身利益，影响社会的和谐、稳定。
二、规范资金安全运行的几点建议
（一）提升科技管理水平
以信息技术为支撑，运用强大的网络技术，构建维修资金网络监管服务体系，将原来分散的权力统一搬到“网”上运行，把法律法规和政策规定固化到每一个业务流程中，设立刚性的操作标准，严格界定每一步操作权限、时限，最大限度的减少自由裁量权，有效约束和规范资金监管行为。实现对维修资金归集、管理、使用、增值、退还、查询等关键环节的精细化管理和全程监控，有效控制资金运作中的权力风险、操作风险，畅通监管机制的运行，确保公共资金的安全。
例如，天津启动了专项维修资金管理系统，通过与全市归集网点、专户管理银行建立数据专线，开通维修资金收缴通道，网上传输房管系统产权数据、维修资金交存数据，实现在商品房合同备案这一重要环节锁定维修资金交存关口，网络全程记录、监控窗口工作人员票据查验等关键流程，有效杜绝漏交、迟交现象的发生。在使用监管上，将制定方案、业主确认、办理备案、开户划款、竣工验收和决算核减六个步骤上网流转，按照相关规定设置核查方式，形成网上报件、审核、划拨，将“权力审批”变成了“程序核查”。同时，将维修工程实施中的工程监理、工程审价、招标管理三个关键点，纳入网上重点监控内容，对维修工程的质量、造价及施工单位的选择进行程序监督，有效避免了维修工程监管流于形式。
再如，厦门研发了维修资金网上业主投票表决信息系统。业主凭个人维修资金卡号和密码登陆表决信息系统进行投票，只要掌握卡号及密码就视同业主本人或授权人，解决了业主个人身份的准确识别问题，化解了业主与物业企业或业委会之间因书面表决意见的真伪而带来的纷争，同时解决了部分投资型业主或海外业主其真实意见难以收集的难题。
（二）开通社会监督渠道
通过开通门户网站、寄送账单、印制发放政策问答等方式，接受购房业主及相关企业的监督。购房业主可及时了解房屋专项维修资金管理最新政策规定、最新行业动态，随时查询维修资金是否及时划转到账，是否合理计息，是否按维修方案分摊核减。能够避免因信息不对称引发欺诈、违规用权及渎职行为的发生，从根本上维护了业主的切身利益。
据了解，为增强专项维修资金管理透明度，进一步完善专项维修资金管理信息公开制度，从2006年起，天津市每年都通过委托邮寄方式向已交存专项维修资金的业主寄送结存单，该结存单载明了上年专项维修资金账户余额、利息收入、使用金额等内容。通过结存单，业主不仅能够及时了解自己房屋专项维修资金的交存、使用情况，还可以通过结存单上刊载的政策知识问答，清楚地掌握维修资金管理的各项法规政策、办事程序及企业、业主普遍关心的热点问题。
如何核算管理好这些资金，建好维修资金业务账，清楚记录维修资金缴存、使用支取分配，核算资金增值和收益，确保资金保值增值，维护业主合法权益，同时让广大业主能清晰查询到维修资金账户的余额和支取使用情况，是住宅专项维修资金财务管理的重点和难点。
二、住宅专项维修资金财务管理的现状及存在的问题
（一）财务管理基础薄弱，缺乏制度规范
收缴住宅专项维修资金并建立住宅专项维修资金管理制度是我国物业维修管理的重大举措，由于制度尚不成熟，有些地方维修资金财务管理缺乏制度规范，未建立维修资金业务特色的管理制度和规范，有的账簿设置不规范，维修资金混淆建账，会计核算主体不明确，会计科目随意设置，账户利息收入结算不合理，报表不规范，统计口径不统一等导致会计核算数据失真，很多财务管理措施不能落实。
（二）资金效益低，难以增值保值
维修资金实行专户管理，由业主在购房时缴存放在代管银行专户。现行管理办法制约限定维修资金申请支取使用率低，造成归集资金数额逐年增加，很多地区大部分维修资金以活期存款形式存放于银行，大笔资金闲置，资金效益低，既造成利息损失，也丧失增值机会，难以保值增值。
（三）资金监督不力
维修资金管理部门缺乏内部控制措施，有些维修资金管理部门在多家银行开设维修资金存款专户，专户规范管理工作繁琐，有的财务人员工作作风懒散，完全依赖维修资金代管银行进行管理，忽视核对代管银行的收缴、支取数据记录，没有及时核对相关单据，财务监督不到位，风险意识淡薄，财务监督形同虚设，给不法分子钻了空子，容易诱发侵占、挪用维修资金、增值收益等职务犯罪。审计部门的专项审计未能落实，甚至有些管理较差、内部控制较弱的管理机构将住宅专项维修资金挪作他用，迟迟未被发现。
三、影响住宅专项维修资金财务管理的因素分析
（一）制度因素
维修资金管理办法实施以来，各地维修资金业务发展参差不齐。部分领导只重视维修资金的收缴，轻维修资金的内部管理，特别是财务管理制度建设缓慢，财务管理制度不健全，没有形成一套规范的财务管理指引细则；《管理办法》规定，使用维修资金须经业主大会双三分之二的业主同意，资金不能随意使用，虽然提升了其安全度，但造成大量资金沉睡，同时，办法规定，在保证资金正常使用的前提下，经双三分之二以上业主同意，可以将住宅专项维修资金用于购买国债。维修资金使用和增值的门槛高，业主大会对资金的使用及增值难以达成统一意见，操作性不强，现行管理办法的制约使得资金提取使用难，资金效益难以提高，大大削弱资金的使用效益，不能满足当前管理的要求。
（二）人员因素
有些财务会计人员是在住宅专项维修资金管理中心成立后从其他单位调入的，没有及时更新业务知识，综合业务素质低，特别对住宅维修资金的财务管理缺乏钻研学习，工作随意性大，未能专心学习本行业特色的专用会计核算及资金管理办法，没有充分发挥财务人员在维修资金财务管理中的作用。再加上各地成立的管理中心都是公益性单位，不存在营运资金的压力，工作人员怕承担责任，公共服务意识低，对维修资金目前唯一的购买国债增值渠道也懒得促成，宁愿大量资金以活期存款形式存放在代管银行。
（三）监督方法
专项维修资金业务涵盖业主、物业服务企业、开发建设单位、地方建设主管部门、地方财政、审计等各方。在具体的监督管理过程中，首先，业主对维修资金普遍缺乏深入的了解及其非专业性使其难以对资金进行有效的监督；其次，管理办法规定，维修资金的管理和使用，依法接受审计、财政部门的审计监督，而建设主管、财政部门的监管身份模糊，既管理又监督，领导重视不够，监督乏力；最后，维修资金财务管理缺乏透明度，公开力度不够。以上监督渠道不畅通的原因，造成维修资金财务管理监督不力的现象。
四、改善住宅专项维修资金财务管理的建议
（一）建立健全财务管理基础工作
加快建设住宅专项维修资金特色的财务管理制度，形成维修资金财务管理规范指引，规范缴存、使用支取、分摊、收益分配等业务财务行为，配备专业的财务人员，加强业务培训。同时开发应用维修资金财务管理系统，利用管理系统信息数据与代管银行数据自动对接、核销，实现会计核算自动化，减少人为干扰数据，实现凭证汇总、记账、统计自动化，确保维修资金汇总、统计数据准确，通过互联网向业主提供查询服务，使广大业主能清晰查询专项维修资金账户余额、计息收益分配、使用分摊情况。
（二）完善管理办法，拓宽资金增值渠道
2008年实施《住宅专项维修资金管理办法》以来，管理办法已难以满足各地的实际操作。我们必须结合我国实际，借鉴国外的经验理论，改进完善维修资金管理办法，提高资金使用率，适当拓宽资金保值增值渠道，在投资运营方式上给予指引，弥补法律制度上的缺失和不足。其次，维修资金管理中心财务人员也要增强服务意识，在保证资金安全的前提下促进资金的流动性，积极协助广大业主筹划资金的运营投资，实现住宅专项维修资金的保值增值，提高资金效益。
（三）建立维修资金监督体系，加大监管力度
一、我国电力监管机构对输配电企业会计监管存在的问题
我国电力会计监管缺乏系统的法规和制度的支撑,存在一系列问题。主要表现在电力会计监管职能不明朗和缺乏专门的电力会计监管规则两个方面。
1.电力监管委员会会计监管职能不明朗
目前,电力行业涉及电监会监管职能的主要法规是《中华人民共和国电力法》(以下简称《电力法》)和《电力监管条例》。
1996年4月1日实施的《电力法》是我国电力工业的基本规范,该法的实施保障和促进了电力工业和国民经济的发展,维护了电力投资者、经营者和使用者的合法权益。此后,我国电力体制进行了一系列改革,如,1998年撤销电力部,实现政企分开,进行“厂网分开、竞价上网”的市场化试点运作;2003年成立国家电力监管委员会主导电力体制改革,并逐步行使电力监管职能。这样,《电力法》立法的基础环境发生了很大的变化,从而使其内容在今天显露出许多不适应的地方,主要表现在缺乏有关电力监管机构、监管原则、权力和手段等的规定。比如,其第六条规定:“国务院电力管理部门负责全国电力事业的监督管理。国务院各有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。”这条虽然提到了电力监管,但完全没有明确提及电力监管机构的设置、电力监管机构的具体职责和权力、监管的原则、目的和监管方式等,更没有涉及电力监管机构的会计监管权。
2005年国务院颁布的《电力监管条例》虽然规定了电力监管委员会的监管职责和监管措施,但却没有明确说明电监会的会计监管职责,例如,其第六条规定:“国务院电力监管机构根据履行职责的需要,经国务院批准,设立派出机构。国务院电力监管机构对派出机构实行统一领导和管理。国务院电力监管机构的派出机构在国务院电力监管机构的授权范围内,履行电力监管职责。”该法规与电监会会计监管职能稍有关系的是其第二十条的规定:“国务院价格主管部门、国务院电力监管部门依法按照法律、行政法规和国务院的规定,对电价实施监管。”根据这样模糊的法规履行职责的电监会没有会计监管的职能,更没有制定电力监管会计制度的权力,对输配电企业的会计监管没有法律支撑,自然监管措施也无从下手。由于监管权的不完整和行政执法力度的弱化,电监会对监管对象只能产生有限的影响力,也难以树立起专业电力监管机构的权威,影响电力监管效率。
2.缺乏专门的电力会计监管规则
目前,我国输配电电价的定价方式是成本加成法。这种定价方式通常采用的原则是保证企业能获得正常利润,这样,企业的利润便与其成本无关,企业缺乏足够的激励去降低成本,而且政府定价以企业上报的成本为依据,由于政府通常难以掌握企业成本的完全信息,因而不能制定合理的价格。在这种情况下,监管机构需要通过会计监管来获取输配电企业的全面、真实的成本信息,以解决信息不对称问题,帮助政府定价部门制定合理的输配电电价。
为了真实、完整地反映输配电成本构成信息,加强输配电成本管理,电监会制定并实施了《输配电成本核算办法(试行)》 ,该办法分为总则、成本对象与成本项目、科目设置、成本报表、附则几个部分,规范了电网经营企业为输送和提供电能在输配环节所发生的成本支出的核算。但该办法还存在一定的不足,其主要问题是没有按成本用途进行核算,表现在:第一,由于对各电压等级线路的电量进行准确计量存在困难,没有按电力产品类别或电压等级进行成本核算;第二,没有对直接用于输配电过程的资产按电压等级进行划分,所以难以对直接从事输配电运行、维护、修理的各项耗费进行明确的界定;第三,没有对共同费用按电压等级进行分配。由于这些问题的存在,按照该办法核算出来的成本信息不能满足监管的需要。
为了加强电力监管,规范电力企业、电力调度机构信息报送行为,2006年8月,电监会制定了《电力监管统计报表制度》,该制度规定电力调度交易机构、电网企业和发电企业必须按照规定的时限报送该制度规定的报表。其中,电网企业应提供财务月度快报、输配电成本明细表、购电价格情况汇总表等17个报表。另外,我国就输配电企业成本情况与电价执行情况的披露和报送颁布了若干法规。例如,2006年实施的《电力监管统计报表制度》、《电力企业信息报送规定》和《电力企业信息披露规定》对输配电企业的信息报送和披露的内容、方式等做出了相关规定。虽然其提出输配电企业需要报送财务月度快报、输配电成本明细表和电价的执行情况表等报表,但是由于输配电企业的成本核算存在上面所述的问题,使得输配电企业的会计核算和成本信息都未能符合监管需求,即使按照这些规定的要求提供报表,所提供的信息也不够具体、详细,不能满足监管的需要。由此可见,目前正在实施的关于输配电企业成本等会计信息的确认、披露等法规存在或多或少的问题,我们应尽快制定完善的成体系的电力监管会计制度。
二、我国电力监管机构对输配电企业会计监管的建议
我国电力会计监管还存在不少问题,根据这些问题,借鉴国外电力会计监管的经验,本文对发展和完善我国的电力会计监管工作提出了一些建议。
1.明确电力监管机构进行会计监管的职能
为了依法行政,我们要遵循职权法定原则。这项原则要求,所有规制权及其执行,都必须基于严格的法律界定。
我国电力监管机构的会计监管职能并没有在《电力法》、《电力监管条例》等权威法律中明确规定,因此,完善我国电力会计监管的重要内容之一就是明确国家电力监管委员会的法律地位和会计监管职责与权力。第一,修改和完善《电力法》,大量补充新形势下的新内容。作为一级立法,新修订的《电力法》应该在政府综合部门的指导下,制定电力监管的具体规则,其内容应包括电力监管机构的地位、性质、行为准则、职能、权限、监管产生的后果及责任等,从电力会计监管方面来讲,尤其应该明确会计监管的职能。第二,应该根据修改后的《电力法》,完善《电力监管条例》中电力会计监管的相关内容。细化《条例》中电力会计监管的规章,使之成为具体的实施细则。应详细规定电力会计监管的对象、内容、目标、依据等,强化电力监管会计制度的制定和实施。第三,还应明确《条例》中与别的法律法规有交叉的地方。总体而言,在这两个法规相关条文的修改、补充、废止上把握市场经济内容的完善,并且正确处理好立法与政策之间的关系,既要确立电力市场的基本制度,又要确立电力市场的监管制度,尤其要明确电力监管机构的会计监管职能和会计监管的方式,使电力会计监管有法律支持。
2.制定电力监管会计制度
国外很多国家在电力行业的规制改革过程中有一个明显的共性,即都以法律、法规或制度为基础,进行规制和规制改革。各国在规制改革过程中都以整个政府规制体制的总体框架为依据,制定了较为完善细致的法律法规,使整个规制改革过程有法可依。而我国缺乏电力会计监管的专门制度――电力会计监管制度,由于我国现行输配电会计监管体制存在突出问题及电力行业体制改革紧迫性的要求,输配电企业监管会计制度的研究及实行亟不可待。本文就建立监管会计制度的问题提出了若干建议。
(1)制定电力监管会计制度的原则
本文提出了建立电力监管会计制度的若干原则,主要有以下几个方面:
①正确处理电力监管会计制度和现行企业会计制度体系的关系。电力监管会计制度是仅仅规范输配电企业会计活动的规范性文件,其与我国现行的一般企业会计制度是特殊与一般、个性和共性的关系。
首先,应搞好电力监管会计制度与基本会计准则――《企业会计准则》的协调。在我国,《企业会计准则》既有概念框架作用,又是一项准则。其除了规定会计的目标和基本前提之外,还对会计确认与计量的原则、会计的要素、财务报告与会计报表作了规定和界定。电力监管会计制度需要与基本会计准则相协调,比如,电力监管会计制度对资产等基本要素的定义要和基本准则界定的资产等要素的定义在内涵上相一致;电力监管会计制度规范的信息报告和披露要求要符合基本准则对财务报告和会计报表的大体要求。
其次,要搞好电力监管会计制度与其他具体准则的协调。例如,制定电力监管会计制度,会涉及输配电企业的固定资产建设这方面问题,其确认和计量的基本要求需要和《企业会计准则――固定资产》相协调。
总之,《企业会计准则》、《企业会计制度》和《中华人民共和国会计法》等法律法规是我国企业进行会计事项的确认、计量、核算和披露的基础,电力监管会计制度只能在这些法律法规规范的基础上对输配电企业进行更详细、更符合监管需求的规定,而不能违背了基本的法律法规。
②应该站在监管的角度制定电力监管会计制度。我们要结合我国的国情,借鉴国外监管会计制度的特点,站在监管的角度进行电力会计制度的建设,例如,在账户设置上应区分监管账户和非监管账户,对监管账户里的每一个科目有应该详细划分,且将成本和收入在监管账户和非监管账户间进行划分,对监管账户的核算和信息披露应比非监管项目更为详细,业务发生时若不能区分为监管业务和非监管业务则作为过渡账户使用。对业务和账户站在监管角度进行区分,才能更好的反映监管内容,满足监管目的。
③电力监管会计制度应将输、配系统的资产和成本费用分开核算。由于输配电企业有其技术经济特征,制定电力监管会计制度应体现这些特征,比如,输电和配电是两个不同的环节,输电系统是利用输电线路将发电和配电环节联结起来,采用交流电技术,将电流的电压升高以降低电流在输送过程中的损耗,并保持电压的稳定。而配电系统是用变压器将从电网中接收的高压电流转换成中压和低压电流,然后再输送给工业和居民用户。这样就决定了输配电的资产、耗用材料、成本等在一定程度上有区别且具有多样化。所以,输配电企业在核算资产和归集费用时,尽可能明确到输电、配电的各个环节。
(2)电力监管会计制度的构建
会计核算是一个连续、系统和完整的过程,包括确认、计量、记录和报告四个环节,电力监管会计制度的构建应在这四个环节中体现监管的需求及其与一般企业会计准则的区别,这些区别主要体现在资产和成本费用的确认、计量、记录和报告上。
①电力监管会计制度中资产与成本的确认。美国财务会计准则委员会在第5号《财务会计概念公告》中把确认定义为“是将某一项目,作为一项资产、负债、营业收入、费用等正式记入或列入某一主体的财务报表的过程。它包括同时用文字和数字表达某一项目,其金额包括在财务报表的合计数中。对于一项资产或负债,会计确认不仅要记录该项目的取得或发生,而且要记录随后的变动,包括导致该项目从财务报表上予以剔除的变动”。会计确认有文字和数字描述两种,以后者为主。予以确认的经济事项,必须符合下列基本标准:a.可定义性,即应予确认的项目必须符合某个财务报表要素的定义;b.可计量性,即应予确认的项目应具有相关性和可靠性。
在会计确认方面,输配电企业和一般企业的区别主要表现在资产与成本的确认上,具体阐述如下:
第一,资产的确认。一般企业固定资产的确认条件之一是使用寿命超过一个会计年度,这样就使得许多小工具和用品不能确认为资产,但在输配电企业,由于很多小用具(如绝缘子、导线、避雷器、开关等)是输、配电系统运行的重要条件,所以也应确认为输、配电资产。本文认为,输电资产设备应包括:为了输电的效率和便利,在一次供电电源所在地(例如发电站、或在电网购电的情况下的接受电能点)改变电压或周波而使用的土地、变电站建筑物和设备;从发电站或购电的接受电能点到配电中心或趸售点之间的所有土地、建筑物、线路、开关和变电站、高压装置及其控制和保护设备;目的在于扩大、链接供电电源的所有线路和设备。配电资产设备应包括:在一次供电电源(例如在电网购电情况下的接受电能点)与电网和用户交接点之间,未列入输电资产设备的所有土地、建筑物、变电设备、线路、线路变压器和其他设施。其他输电系统和配电系统共用的资产(如土地和建筑物)应按其主要使用目的来确定是属于输电系统还是属于配电系统。凡是符合上述归类的可分别以输、配电资产予以确认。
第二,输配电成本费用的确认。输配电成本费用应该与资产一样,按照输、配电系统分别确认(如,调度费用应分输电系统调度费用和配电系统调度费用分别确认),尤其是运行和维修费用,确认时应与资产一一对应,如,输电系统中的变电站设备应分变电站运行费用和变电站维修费用分别确认,配电系统中的变电站设备也应分变电站运行费用和变电站维修费用分别确认。
②电力监管会计制度的会计计量。会计计量(accounting measurement)是指用货币或其他量度单位计量各项经济业务及其结果的过程。其特征是以数量(主要是以货币单位表示的价值量)关系来确定物品或事项之间的内在联系,或将数额分配于具体事项。其关键是计量属性的选择和计量单位的确定。作为财务会计的一个重要环节,会计计量的主要内容包括资产、负债、所有者权益、收入、费用、成本、损益等,并以资产(负债往往可称为负资产,而所有者权益为资产扣除负债后的剩余资产或净资产)计价与盈亏决定为核心。
在计量属性和计量单位的选择方面,输配电企业和一般企业没有区别,二者的资产、负债、费用等一般情况都采用历史成本计价,且以货币为计量单位。与一般企业会计有所不同的是:电力监管会计制度的重点是对影响电价的电力设备价值、运行成本和资本成本按照监管需要进行计量核算。具体包括:
第一,电力监管会计制度中资产的计量核算。电力监管会计制度应对监管资产和特许经营项目进行独立核算,如,分输、配电线路设立会计账户,核算账面原值、累计折旧等;对特许经营项目设置独立的会计账户,核算法定原值、折旧或摊销、项目收入、收益与留存收益等。
输、配电系统有很大一部分资产是自建的,对于自建资产建设成本的构成、建设期的管理费用、建设期利息是否计入资产成本以及如何计入资产成本等都要做出严格的规定。尤其应对电力设备的进入和退出进行严格监管。首先,应该对监管资产的入账价值进行严格的规定,如规定电力设备采购价格应该是充分竞争环境下的价格,制定建设期融资利息计入购建成本的规则等。其次,对超过一定金额以上电力设备(如美国电业统一会计制度规定为10万美元)从购买到处置进行全程跟踪监督。
第二,电力监管会计制度中成本费用的计量核算。电力监管会计制度应该细化运行维护费用的核算,首先将运行维护费用划分为输和配两个环节的费用,再确定每个环节各项作业的费用,并对这些费用进行具体描述。如美国电业统一会计制度所规定的运行和维护费用的一级账户达到150个,是美国电业统一会计制度最具特色的地方。
成本核算方面,成本的归集和分配应遵循一致性、客观性、成本动因原则。由于输送的过程存在多样化,成本费用可以区分不同等级核算。输配电成本应该按成本用途即电力产品的类别或者电压等级进行分类核算,共同费用应该按电压等级进行分配。
③电力监管会计制度的会计记录。会计记录是各种会计账簿、会计凭证、会计报表及发票、合同、签约等其他原始资料的统称。有时也专指账簿记录。会计记录是指对经过会计确认、会计计量的经济业务,采用一定方法记录下来的过程。在会计记录中,对于经过确认而可以进入会计信息系统处理的每项数据,要运用预先设计的账户(账户是会计要素的再分类与具体化)和有关文字及金额,按复式记账规则的要求,在账簿上加以登记。它是会计核算中的一个重要环节,形成为会计核算的一个子系统──复式簿记系统。在会计记录方面,输配电企业和一般企业一样,都是通过复式簿记系统来完成会计事项的记录。
会计记录首先需要设置会计科目和账户,会计科目和账户的不同是输配电企业和一般企业的明显区别。具体阐述如下:
第一,电力监管会计制度中与资产有关的记录。为了满足监管的需要,输配电企业的资产和成本费用应分别在输电和配电系统下设置更加明细的子科目来进行记录。比如,输电资产下可设置以下明细科目:土地和土地使用权、房屋建筑物及改良工程、变电站设备(该科目下还可设明细,如导线管、配电盘、转换设备等)、塔与固定附件(该科目下还可设明细,如塔基座、梯子、栏杆等)、架空导线和附属装置(本科目下可设置断路器、导线、避雷器开关等明细)等。不但要设置这些明细科目,还应设置专门的输电资产、资产的累计折旧等明细账簿。同样,配电资产也要根据实际情况做此细分。
第二,电力监管会计制度中与成本费用有关的记录。对于成本费用,首先要分输、配电系统分别设置运行维护费用科目,其次,要对两个系统资产的运行维护费用再做细分,如,在输电费用下细分运行和维护费用,且和资产一一对应,运行费用可分为运行监督和管理费用、变电站运行费用和架空输电线路运行费用等,维护费用可分为设备维修的监督和管理费用、变电站设备维修费用、地下输电线路维修费用和架空输电线路维修费用等科目。配电系统下的运行维护费用科目同样可作此细分。在账簿设置上,要分别设置成本费用的明细账。
④电力监管会计制度的会计报告和信息披露。会计报告又称财务会计报告,是指以账簿记录为依据,采用表格和文字形式,将会计数据提供给信息使用者的书面报告。会计报表是会计报告的主要构成内容。在会计报告和披露方面,输配电企业与一般企业也有很大的区别。
一般企业资产负债表中的资产是按流动性排列的,先是流动资产,再是非流动资产,流动资产下又把流动性最强的货币资金放在第一位,其次才是流动性相对较弱的其他资产。但输配电企业资产负债表中的资产应按监管需求排列,首先按照需要监管的资产和不需监管的资产分为监管资产和非监管资产,监管资产排在首位,其次监管资产中又根据监管的需求按照强弱排序。
另外,输配电企业除了要报送主要报表(如资产负债表、损益表)外,还应报送输配电企业资产设备、累计折旧汇总表、电力设备建设费用、设备的运行维护费用等其他监管需要的报表。
关键词：国有企业；资产管理；内部控制
国有企业资产管理与民营企业资产管理的本质区别在于产权属性。民营企业所有者和管理者合一，国有企业所有者和管理者分离。两种性质的企业因产权差异，造成企业资产管理存在的问题不同，治理对策也不同。区别对待国有企业与私营企业的产权差异，正视国有企业监督体系缺陷，正确应用适应现代企业制度要求的国有企业资产管理对策，才能管理好国有企业资产，才能保证国有企业更好发展。
1国有企业资产管理相关概念
在我国，国有企业是由计划经济时代的国营企业演变而来。国营企业是由国家出资、国家经营，其产权性质和行政事业单位一样，国家是国营企业资产所有者，并直接管理国营企业资产。随着社会主义市场经济体制的建立，国营企业经过公司制改制，国家所有权和公司法人财产权及经营权相分离，形成新体制下的国有企业。现代的国有企业，一是国家股持股比例为100%的国有独资企业和国有独资公司；二是国家主要出资并部分吸收民间资本的国有控股公司；三是国家部分出资于民营企业，以壮大国有经济实力为目的的国有参股公司。本文阐述的国有企业是指国有独资企业和国有独资公司。国有企业资产管理既包括企业经营者依法行使法人财产权对法人财产进行购置、使用、收益和处分，又包括代表国家行使所有权的国有资产管理委员会(以下简称国资委)对企业所有者权益进行管理。
2国有企业资产管理存在的问题
2.1国有企业资产管理主体责任不清晰
从经营者角度看，法人财产由经营者直接管理，但不是经营者私有财产。再者，国家对经营者激励和约束机制不完善。这样导致经营者没有明确的责任和义务管理好法人财产，没有积极性管理好法人财产，甚至出现经营者“损公肥私”；从国资委角度看，国有企业资产指归属国家的企业所有者权益。国有企业与行政单位不同，行政单位的资产由国家全额出资购置，其所有权属于国家，代表国家行使所有权的财政部门有权力和义务管理行政单位资产。而国有企业配置资产通常通过企业内部留存、银行贷款和国家拨款出资。国资委仅对该资产由企业内部留存和国家新出资的份额行使所有权，不完全拥有管理国有企业配置资产的权利和义务。由于国资委不能像财政部门管理行政单位资产那样管理国有企业资产，造成国资委无从管理国有企业资产，甚至出现“放手不管”。国有企业资产管理责任不清晰，势必造成资产管理效率低下和企业资产流失。
2.2国有企业资产管理方式落后
(1)企业资本投入缺少投资失败问责机制。企业发展壮大的一个重要办法就是增加资本投入。企业规模是考核经营者业绩的一个重要又常用的指标。经营者为了做大企业，积极盘活国家政策，利用企业内部留存、银行贷款和国家出资进行资本投入，形成大量企业资产。这些资产如果运营良好，不仅企业财产保值增值，归属国家的所有者权益也随着保值增值，经营者就有业绩。如果运营不好，投资失败，也很难归结于经营者个人原因，经营者很少受到问责。导致这一问题的原因是对经营者考核和激励约束机制不合理，经营者对资本安全责任心不强，后果将加大投资失败概率，企业势必以国家出资额和归属于国家的内部留存对债务负责，导致国有企业资产流失和国家资本的减少。(2)固定资产管理制度不健全。固定资产是企业资产主要表现形式。很多国有企业，尤其二三级子企业没有设置资产管理部门，由财务部门代替行使资产管理职责。财务部门通常只关注固定资产的原始入账价值和累计折旧，很少去关注固定资产使用部门如何使用固定资产，有没有正常维护固定资产，也没有做到定期固定资产清查盘点。有的固定资产账面价值和公允价值存在很大差异，财务部门也通常缺少对固定资产的再评估。固定资产管理责任主体不清是导致这些问题的主要原因。后果将造成固定资产缺少维护和监控，加速固定资产贬值，或公允价值增值较大时也没有增加所有者权益公积项目，最终都造成国家资本的隐性流失。(3)无形资产管理责任制度落实不到位。国有企业品牌意识不强。八十年的嘉陵企业是一家国有企业，本来在摩托车制造方面已经技术领先，后来就是因为品牌意识不强，最终走向破产。品牌、专利技术和土地使用权等无形资产管理责任制没有落实，造成无形资产的无法有效利用，最终造成国家资本的隐性流失。(4)存货管理监管不力。存货是企业经营收入的重要基础。存货是法人财产，但不是经营者所有财产。比如国有企业甲的经营者A在企业外注册一家私营公司乙，经营者A利用管理之便，将甲企业存货以不合理低价出售给私营公司乙，造成甲企业资产大量流失。这种现象发生原因就是存货产权不明，存货流失是国有企业资产流失的一个重要表现形式。
2.3国资委管理国有企业资产存在的问题
国资委管理国有企业资产存在的主要问题是缺乏监督效率。国资委代位行使国家股股东权力，以机构形式存在。机构成员即监督自然人履行监督职责是为维护国家利益，而不是维护自身利益。私有制企业股东作为监督人，履行监督职责就是为维护其自身利益。这两种监督有本质区别，国资委代位行使国家股股东权力，其监督效率弱于自然人股东行使股东权力，即国资委监督效率相对不足。董事会下设的审计委员会是对经理层监督，但是很多国有企业尤其二三级子企业，董事会和经理层重叠，审计委员会的监督实质上是管理者自己监督自己，这样的监督基本流于形式。中大型国有企业董事会和经理层机构明确，但是存在职能职责交叉的情况，也影响了审计委员会监督效率。纪检监察和审计委员会职能机构重叠，造成监督机构重复设置，监督效率低下。监事会对董事会监督，但是代位行使国有企业股东权力的国资委游离于企业外部，国有企业内部最高管理层即为董事会，监事会受制于董事会，其监督也是流于形式。总之，国有企业监督机构不仅设置不尽合理，人员配备、薪酬待遇也都受限于企业管理层，使监督权力难以公正、独立运行。监督体系出了问题，国有企业资产安全就难有保障，后果就是资产流失。
3完善国有企业资产管理的对策
3.1要明确主体责任
政企分开不等于“甩手掌柜”，政企分开的前提是产权清晰、权责明确。经营者的职责总体是通过科学营运法人财产，创造企业价值，维护国家出资安全和归属国家的企业权益保值增值，具体是要创造企业经济增加值、维护工程或服务质量、保证服务对象满意、保证内部员工满意四个方面。要从财务、顾客、内部业务和学习成长四个维度对经营者进行评价、激励和约束，对经营者进行定责、问责和追责。国资委职责总体是对国有企业所有者权益进行定量管理，对国有企业及经营者定量定性结合进行评价，具体是监管国有企业所有者权益即国家资本的安全和保值增值，监督国有企业经营符合国家政策要求和国家战略目标，履行社会责任。
3.2经营者要强化企业科学管理
国有企业可设置资产管理部门，加强企业资产管理。(1)加强投资管理。资产管理部门要综合考虑宏观经济政策、资源条件、自身优势劣势等影响因素，制定投资战略规划，并进行可行性研究和科学论证，形成投资战略方案。制定的方案，必须经过董事会审议和国资委审批方能实施。国资委要建立投资战略制定、审议和审批各环节责任可追溯和奖惩制度，确实做到有功者奖，有过者罚。(2)加强固定资产管理。资产管理部门要制定固定资产目录，详细记录固定资产使用地点、责任部门或责任人、运行维护情况等相关信息，加强对固定资产运行监控；建立固定资产清查制度，及时发现问题，追究责任；建立固定资产处置、评估和账务处理制度。固定资产计提折旧后账面价值为零，应当组织资产评估，将公允价值增加额计入资本公积，增加国家资本。(3)加强无形资产管理。应当加强无形资产权益保护，防范侵权行为和法律风险；加强品牌建设，打造和培育主业品牌，维护和提升企业品牌社会认可度；加强定量定性结合的无形资产评估，促进无形资产有效利用。(4)加强存货管理。完善内部控制制度，国资委要创造条件支持财务部门充分发挥会计监督职能。财务部门和存货管理部门要明确职责，存货管理部门要详细记录存货入库、出库及库存情况，财务部门要加强与存货管理部门的对接，建立存货盘点清查制度，核实存货价值，防范存货流失。
3.3完善国有企业监管制度
国有企业监督体系能否充分发挥作用是决定国有企业是否符合现代企业制度要求的一个重要前提。国资委监管办法应该是向国有企业派驻监事会，监督国有企业董事层。监事会隶属国资委，适用行政管理，薪酬待遇由国资委负责，监事会成员应该由具有工程、技术、财会、法律及政策等各专业技术背景的高级人才组成。国资委还应该根据实际情况决定是否需要向国有企业二三级子企业派驻监事会或监事。董事层应该下设以审计委员会为核心的监督机构，监督经理层。董事层和经理层重叠的情况，国资委应当派驻监事会或监事。国资委委任董事会，并对董事会进行考核，派驻监事会对董事会进行监督，同时国家应该健全国有企业监事会监督业绩考核机制。完善的监督体系，必然带来高效的企业管理，企业资产的安全自然就有保障。
