关键词：思想政治教育方法 创新机制 大学生
思想政治教育方法创新具有复杂的系统结构，是由众多要素构成的系统；它又是一个由诸多环节构成的动态过程，是该系统各要素共同促成的过程。而教育方法创新机制同样是机制群，由评价机制、调控机制、保障机制等具体机制构成，它们彼此联系、彼此作用、相互交织、相互促进，共同推动思想政治教育方法创新。
一、评价机制――系统要素价值判断
思想政治教育方法创新机制中的评价机制是教育者围绕思想政治教育方法创新目标，对思想政治教育方法创新系统内各要素价值进行判断、排序、选择和应用，使系统内各要素保持最佳结构和功能，为发挥最大创新机制创建良好物质基础。机制是系统内各要素的耦合，这种耦合需要各要素的有机联系和相互作用，但作为物质基础的各要素本身的结构和性质对耦合起着基础性作用。具有优化、合理的要素是最大限度发挥机制功能的前提条件，低劣、残缺的要素将抑制要素耦合和机制发挥。思想政治教育方法创新由众多要素组成，包括作为主体的教育者、作为客体的旧的方法、作为工具性的载体中介、教育场景、教育目标等，每项要素的评价尤为重要，发掘具有创新能力的教育者是方法创新机制发挥的核心，正确评价旧方法失效原因是方法创新机制发挥的关键，选择评价科学的载体中介是方法创新机制发挥的重点，灵活评价选择利于方法创新的教育环境是创新机制发挥的条件，而对方法创新所要实现目标的预测评价是上述各项评价工作的归旨，引导各项具体评价工作实现思想政治教育方法创新目标。
思想政治教育方法创新评价机制需要建立科学评价指标和评价标准，使各项评价活动科学有效，使评价结果具有合理性。评价是主体对客体的价值判断和选择，因此在评价过程中主体必定要建立一套评价指标，供主体参照使用。指标是系统要素外在的表现形式。评价指标体系是由指标组成的系统，是具体化、操作化、系统化的评价标准，是人们认识价值系统结构和变化规律的结果。相对被分解的评价标准而言，评价指标体系只是它的一种表现形式。评价指标体系是主体根据自身需要建立起来的，可能是主观随意的，也可能是客观科学的，如果评价指标科学正确，主体能做出正确的价值判断，指导主体选择所需的具有价值的事物。但如果评价标准本身偏颇错误，则易导致主体对客体的评价有失公正。因此建立严谨科学的评价指标和评价标准对客观准确地评价客体尤为重要。思想政治教育方法创新是教育者进行方法创新的客观活动过程，建立科学的评价指标和评价标准更为必要。为进行科学合理的评价，思想政治教育方法创新机制应采取全面系统的评价指标方法，例如建立多指标综合评价标准，确定指标阈值及参数，确定评价指标权数，确保评价标准趋于科学合理。
思想政治教育方法创新评价机制需要采取科学的评价工具及技术手段，这是进行科学评价的技术性前提。在中国，习惯将评价方法分为定量评价与定性评价两类。在西方，评价方法有硬评价和软评价之分，这与中国的定量与定性一致。根据词义，定性有对犯错误或罪行的人确定其问题性质，测定物质包含哪些成分及性质等含义。定量则有测定物质所含各种成分的数量、规定数量及规定的数量三种含义。定性与定量都是方法创新评价机制的技术方法，各有优缺点，需要互补使用。因为方法创新系统内各要素的性质很难全面定量分析，因此应配合定性方法进行。在定量分析中，应使用统计学、数学中的成熟机制评估方法进行，例如采取确定数学技术，进行现行规划与动态规划；使用随机数学技术，构建回归模型、因素模型、聚类分析模型等；使用模糊数学技术，构建模糊综合评判模型、模糊积分模型、灰色模型等。依靠这些具体的评价模式与方法，可使数据评价更加科学合理，可靠有据。
二、调控机制――系统要素调节控制
调控机制是协调机制与控制机制的总称，因为协调与控制常常相互依存、相互作用，甚至相互渗透、相互融合，两者互为手段、互为目的。控制是协调的途径之一，协调是控制的目的。反过来，也可说协调是控制的手段，通过协调各要素关系达到控制目的，因此可将二者并为调控机制，指主体在社会实践中对系统组织内各要素的协调控制，并调整控制本系统与外部环境关系，使系统各要素在良好发展环境中和谐相处，产生合力，发挥最大效应，促进完成实践目的。在思想政治教育方法创新中，当教育者对创新系统内各要素科学合理评价后，应对选择出的要素进行协调控制。协调和控制是教育者对各要素进行管理的同一过程的两个方面，也是教育者在方法创新过程中同时运用的手段，协调是使各要素和谐有序，控制是对脱离轨迹的要素进行制约。
在思想政治教育方法创新领域，教育者在正确对各要素进行评价基础上，对选择的要素进行应用，这种应用最重要的是协调过程，即根据各个要素的性质和功能进行时空顺序安排，使各要素和谐配合，发挥最大功效。思想政治教育方法创新协调机制具有重要意义，它是系统内部各要素顺利运行的必要条件，能通过调度、调节各要素关系和矛盾保障系统均衡及秩序，使之顺利进行。思想政治教育方法创新协调机制是激发教育者积极性的有力工具，协调不仅是对物的要素协调，也是对人的要素的协调，通过协调教育者之间的合作关系，融洽人际关系，激发工作热情，促进创新实践。思想政治教育方法创新协调机制也是建立良好外部环境的重要途径。任何系统组织均处于一定外部环境，与外部的环境存在各式各样的关系，有利益一致关系与合作关系，也有利益冲突关系与对立关系，这就需要协调作用，协调与外部关系，建立良好外部环境。思想政治教育方法创新过程中，教育者通过协调思想政治教育与外部环境关系，既为方法创新创造稳定环境，也为方法创新系统提供信息和能量，促进各要素有机融合、和谐发展。所谓控制，就是促使组织活动按照计划规定的要求展开的过程，是主体按照既定的目标、计划和标准，对组织活动各方面的实际情况进行检查和考察，发现差距，分析原因，采取措施，予以纠正，使工作能按原计划进行。或根据客观情况的变化，对计划作适当的调整，使其更符合于实际。从哲学的高度讲，“就是系统对自身各种要素以及自身与环境关系的调节，这种调节可以使之达到和谐，反之即谓之失控。”控制具有目的性、信息反馈性、强制性。当系统内要素脱离系统整体目标时，主体强制性控制要素运行轨迹，保障系统整体发展方向及性质。在思想政治教育方法创新过程中，控制就是教育者通过控制手段，使方法创新系统内各要素围绕创新目标进展，对脱离目标的要素予以纠正，并在必要时控制外部环境，创造良好创新条件。控制具有许多途径，可以通过控制时间、数量、顺序等进行。控制有众多种类，包括宏观控制与微观控制、直接控制与间接控制、硬性控制与软性控制等，教育者可以根据不同条件，灵活掌握，有效控制。
三、保障机制――系统运转条件支持
思想政治教育方法创新机制作为一个系统，不能单独孤立地存在，而是时刻与外部其他系统相互联系，从外界获得可供发展的物质、能源和信息保障。其中，队伍保障、制度保障和物资保障等机制为思想政治教育方法创新系统提供人、财、物支持及体制支持，保障方法创新机制内各要素有序发展，实现方法创新目标。
队伍保障是思想政治教育方法创新体系顺利运转的关键核心。人是历史创造的主体，是社会实践活动的主体，是有意识地对客观世界进行改造的主体。“有了人，我们就开始有了历史。”思想政治教育方法创新作为一项具有创新性质的社会实践活动，同样需要人的参与。与一般社会实践活动不同，思想政治教育方法创新作为一项富有创造性和开拓性的创新活动，需要一批具有开拓精神、创新精神的人，这些人具有熟练专业理论与丰富实践经验，能洞察思想政治教育方法存在的不足与缺点，掌握方法创新的机理和规律，科学协调控制思想政治教育方法创新系统各要素关系，创新出新颖有效的思想政治教育方法。思想政治教育方法创新的复杂性要求机制创新的主体不是个体而是团队，他们的协同合作是促进方法创新的队伍保障。思想政治教育方法创新队伍要求具备创新精神，能主动从失效思想政治教育方法迹象中寻找问题，并及时创新出符合客观实际的教育方法。思想政治教育方法创新队伍需要具有专业知识与技能，了解方法创新的机理与规律，从紊乱的旧方法中寻找解决方案。思想政治教育方法创新队伍需要具有团队协作精神，方法创新不能依赖个人完成，而需他们在共同目标认同基础上相互协调，共同完成。制度保障是思想政治教育方法创新体系顺利运转的保证条件。在社会领域，制度具有行为导向功能，它把人们的社会活动纳入一定轨道，明确规定人们在社会活动中的权力、责任和义务，确定相应的社会地位结构和社会资源分配关系，调节人们在不同社会领域的矛盾、冲突。制度是提高实践主体行为自觉性和理性化程度，保证其实践效果的基本途径，也是保证各个领域创新实践成效的基本条件。思想政治教育方法创新活动需要制度保障，它规约教育者的创新行为，保障方法创新机制内各要素的稳定有序，朝着预定创新目标运行。思想政治教育方法创新的制度保障具有行为导向功能，引导教育者创新行为达到方法创新目标；它具有整合作用，对偏离创新轨道的行为进行整合，实现要素协调进展；它具有传递功能，使制度化、稳定化的制度在教育者间传承延续。
物资保障是思想政治教育方法创新体系顺利运转的物质前提。思想政治教育方法创新是一客观实践过程，是教育者不断创新出新的方法方案并不断实施新方法的实践活动。实践活动必须依靠一定的客观手段，实践活动是凭借一定的手段实现目的的活动。但作为实现实践目的中介的手段，不能凭空产生，而是需要一定的物资条件作为保障。思想政治教育方法创新实践活动是复杂的实践过程，需要较为复杂庞大的实践手段中介。思想政治教育方法创新物资保障机制的物资基础主要包括必要的设备、设施、场所和资金。设备、设施主要是教育者进行方法创新时所运用的工具性载体，教育者对方法创新系统进行微观分析、宏观调控均离不开特定的工具类物资。场所主要是教育者进行方法创新时分析、试验和运用的场地，是教育者操作实践方法创新系统的空间环境。资金主要是教育者在方法创新中能够控制的货币财力，掌握必备的作为商品流通媒介的货币，能获得必备的物质资料，促进方法创新实践活动的顺利开展。
参考文献：
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关键词：法治视野 行政管理方式 创新
行政管理方式即政府的行政部门在执行行政职能时所应用的具体形式和手段等，其并不是固定的，而是随着国情、国家制度、国家机制等多方面的变化而不断调整。大数据时代的到来，市场经济体制的不断完善，使传统的行政管理方式已经难以满足现阶段的实际需要，要保证行政职能的充分发挥、行政权力的有效运作，需要结合法治化的发展趋势，对行政管理方式进行不断的创新，这是行政管理部门适应时展的必然选择。
一、基于法治视野下的我国行政管理方式创新的必要性
（一）我国传统行政管理方式难以满足现阶段的实际需要
随着社会经济体制的不断完善、城市化进程的不断加快、以人为本思想的不断深入、政府由职能型向服务型转变的深化开展，传统行政管理方式的弊端逐渐显现，已经影响到行政职能的充分发挥，具体表现在以下方面：
首先，方式过于单一。在传统行政管理方式中，凭借管理体制对受众群体进行强制性的约束，形成“自上而下”的管理程序，这必然导致行政管理出现新问题，受众群体不能及时反馈，削弱了行政管理的管理实效，甚至加深了行政部门与受众群体之间的矛盾，影响社会稳定。而且在单一的行政管理方式中，行政管理部门的主动性被严格限制，严重打击了行政管理人员的工作、创新积极性，使惰性管理、惯性管理等蔓延，影响了政府在人民群众中的形象，使行政管理的落实受到更多的阻碍。
其次，行政管理的成本较高，但效率不理想。在被动的管理方式中，人民群众必然会产生与政府分离的思维取向，甚至在接受行政管理中抵制情绪强烈，这直接导致行政管理部门在执行行政职能的过程中要面对受众群体的反抗、抵制行为，行政管理的成本随之提升，行政管理的效率难以提升，使得以为人民服务为宗旨的党政机关被迫成为民众的对立面。
再次，法律制度创新发展被抑制。在传统单一且强制的行政管理方式中，人民群众进行意见表达、政策反馈的难度非常大，而且不受重视，这严重打击了民众与行政管理部门交流、沟通的积极性，行政管理部门不能及时、准确地了解民众的需求，使相关的法律制度创新、完善受到严重的抑制，而行政管理部门“闭门造车”的法律制度被民众接受和全面履行的难度也随之提升。
（二）法治化对行政管理方式的要求
法治即法律已经成为社会制度的重要构成，对人们日常生活具有管理功能，而且其覆盖的人们自愿接受法律约束的社会状态，在法治视野下的行政管理，其一方面需要明确的法律作为依据，落实“非法律允许的行为，则为禁止行为”；要保证其管理行为符合法律的需要，即形式、目的、内容、依据等各方面均具有合法性；另一方面，行政管理部门必须要用积极的行为保证法律的实施。换言之，行政管理部门“不作为”实际上也属于违法行为。
结合以上法制化对行政管理的要求，我们可以发现，传统的行政管理方式已经难以满足法制化的实际需要，其保证法律实施的积极行为被严重限制，所以需要结合法治化的要求进行行政管理方式的创新，这是其顺应时展要求的必然选择。
二、基于法治视野下的行政管理方式创新途径
（一）传统行政管理方法基础上的创新
结合基于法治视野下的行政管理方式创新的必要性可以发现，要保证创新后行政管理的能效，应先对传统行政管理中存在的问题进行针对性的创新完善。笔者认为，应该从以下几方面进行创新：
1.实现由管制方式向服务方式的转变
在法治视野下，传统行政管理的“以政府为中心、以权力为本位”的管制方式的弊端已经充分暴露，在政府由职能型向服务型转变的推动下，行政管理方式向服务型转变已经成为必然选择，所以在行政管理的服务性方面要进行积极的创新，形成“为民服务”、“由民做主”的行政管理氛围。例如，2015年洛阳市地税局推出的“即办快审”执法模式、许昌市网上警局打造的“百姓家中的公安局”、平顶山市文化市场综合执法支队施行的“说理式执法”等均是由管制向服务方式转变的创新体现。
在管理方式向服务型转变的过程中，行政执法的效率和人民群众的满意度不断提高。例如许昌网上警局打造的“百姓家中的公安局”在一年期间实现办结各类业务案件近43.97万件，群众满意率达到100%，效果十分显著。
2.实现由单向管理向互动协调的转变
传统行政管理方式盲目地将受众群体放在被动地位，未重视群众的意愿表达和主动参与，形成“自上而下”的单向管理。在法治视野下，人们开始重视公众对行政过程的参与度，强调公众与行政管理部门之间的沟通协调，使两者之间通过规范、可行的渠道实现良性的互动，以此提升行政管理的科学性、行政部门的执行力和受众群体对行政决策的理解和接受能力等。例如，许昌网上警局打造的“百姓家中的公安局”，其一方面对群众反映的案件进行深入的调查取证，一方面接收群众的反馈，这是其在短时间取得可喜成果的重要原因。
3.实现由强制管理向合作发展的转变
在法治视野下，人们逐渐认识到行政权和强制并不等同，前者在运行的过程中应以服务为核心。换言之，行政管理部门与受众群体之间应具有合作关系，而不是对立关系，应给予行政管理受众群体参与管理过程的机会和权利，以此调动其自觉履行行政管理相关规定的意识，所以在行政管理方式创新的过程中，应积极地引导其由强制管理向合作管理转变。例如，广东省在对企业进行行政管理的过程中，将政府职能与质监工作模式有机结合，在推动企业所在产业优化升级的同时，积极接收企业的反馈，进行管理侧重点的优化，使其管理的效果更加有保证，这对提升行政管理的效率和效果均具有不可忽视的重要性。
4.实现由单一方式向多元方式的转变
随着社会的快速发展，人们对行政管理方式的需求逐渐呈现出多样化，单一的行政权力管理已经难以满足实际需要，所以对其进行创新已经成为行政管理部门的必然选择。在法治视野下要实现行政管理方式的多元化，要求行政活动的能动性和灵活性必须在原有的程度上大幅提升，使行政管理方式与具体的行政管理活动有机结合，进而强化其多元化的特征。例如，苏州在行政管理的过程中，将以社区服务站为依托的居民自治与网格化的行政管理有机结合，大幅提升了行政管理的有效性，降低了行政管理的工作量，对提升其效率和质量均具有明显的作用。
（二）结合法治要求的管理方法创新
1.创新思路
在传统行政管理方式的不足逐渐显现的同时，要加强行政管理的实际作用，需要逐步推进其对原有的强制权利性行政管理方式进行突破，创新出非强制性的、更满足法治要求的行政管理方法，这要求在行政管理方法创新的过程中，进行有效的非强制性管理方法的创新，使管理方式具有强制性较弱但权利色彩较浓的特征。例如，在行政管理的过程中引入行政指导、行政规划、行政合同等方式，使柔性相对较强的管理方式可以达到强制管理方式预期的效果，而且使管理部门与受众群体之间的关系更加和谐。换言之，在行政管理方式创新的过程中以体现“人文关怀”为重点，使受众群体感受到行政管理过程中对其主体地位的尊重，使其认识到行政管理的运行对其权利保护的重要性，进而自觉遵守行政管理的相关规定。这要求行政管理部门在进行行政管理的过程中积极采取沟通、激励、协调等相对更加柔性的手段，这不仅有利于减少行政管理过程中不必要的成本支出，而且对行政管理的转型也具有推动作用。在行政管理方法创新时应强调参与主体间的平等性、合作关系并积极构建信任机制，综合分析市场化经济体制和服务行政双方面对行政管理方式的要求，调动行政管理受众参与行政管理的积极性，这是社会主义人文精神的体现，也可以有效地减少行政管理与受众群体之间的摩擦和纠纷，对推动社会的和谐关系具有积极的作用。现阶段人们通常将行政管理方法创新作为市场调节机制失灵、政府干预失效情况下对社会秩序进行管理的有效补充手段，可见其重要性。
2.创新体现
综合以上分析，法治视野下的行政管理方法创新，实质上就是将具有柔性、弹性特征的有效管理方法融入行政管理行为中。例如，将以人为本理念、控权理念、公平正义理念贯穿于行政管理过程中；在行政管理的过程中坚持科学原则、民主原则、弱者利益倾向保护原则；积极地完善公民参与行政管理创新的法律依据和途径，为公民参与行政管理创新提供合法的基础和渠道；对政府信息公开法律制度、听证制度等进行不断的完善；积极建设行政执法的内外监督机制等均是有效的方法创新体现。在行政管理方法创新的过程中，应以推进政府职能转变、深化行政审批制度和政府机构改革、完善科学民主的决策机制、全面落实行政问责制、建立更加全面科学的征集考核指标体系等为重点，这是保证各项创新方法有效落实的基本前提。
三、基于法治视野下的行政管理方式创新作用
（一）推动社会主义民主政治的建设
社会主义政治制度以民主和法制为主要构成。在行政管理方式进行法治创新的过程中，将推动政府管理有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，保证法律面前人人平等，进而推动人民民利的真正实现。在法治视野下的行政管理方法创新，就是对传统行政管理方法中已经显现的弊端进行改善，将以人为本等理念进行融入，实际上是强化人民主体地位的过程，使传统强制性的行政管理方法下滋生的、特权现象、长官意志等侵害人民民利的问题得到有效的解决，这对社会主义民主政治建设具有不可忽视的重要作用。
（二）推动科学发展观的贯彻落实
以人为本、全面协调可持续发展是科学发展观的本质要求。在其贯彻落实的过程中，需要转变我国原有的严重影响社会公共事业发展、对资源和生态环境产生威胁，会加深区域经济发展不平衡的，以资金和自然资源投入为主要依托的外延式粗放型经济增长方式，这需要充分落实政府的行政职能，对市场资源配置进行正确的引导，通过行政管理方式的创新，推动企业进行自主创新，经济实现集约化、高效率的可持续发展。在行政管理方法创新的过程中，将管理受众视为管理的参与者、合作者，注重管理受众的反馈，实质上在一定程度上体现了政府对社会主体行为的引导意识，是推动科学发展观落实的有效途径。
（三）完善社会主义市场经济体制
在市场化改革不断深入的过程中，我国已经实现了由计划经济体制向市场经济体制的平稳过渡。在现行的市场经济体制中，企业成为独立的市场主体，其具有推动经济建设的能力，这要求政府转变市场主体角色，逐渐退出市场机制和对市场主体活动的强行干预。而政府行政管理方法的创新，顺应此时代要求，将原来的强制性方法，向服务型、合作性转变，这在一定程度上对市场经济体制的完善具有推动作用。
（四）有利于建设社会主义和谐社会宏伟目标的实现
通过行政管理方法的创新，民众改变传统被动接受管理的状况，可以通过完善的渠道和机制将主观的意见、态度，准确、全面地向行政管理部门反馈，并能得到积极的回应，这对提升民众的民主意识具有重要的作用，有利于民众对行政管理相关政策的关注度和履行效果的提升，这不仅有利于提升行政管理的质量和效率，也提升了政府部门在民众心中的形象，同时使民众与行政部门之间的矛盾、冲突得到缓解，这对社会主义和谐社会的构建具有积极的作用。例如，亳州市建设的行政立法草案意见征集管理信息系统，可以在立法前全面地收集民众的意见，立法的质量更有保证，为社会主义和谐社会建设提供依据。
四、结束语
通过上述分析，我们可以发现，行政管理方式需要结合时代的具体需要进行不断的、灵活的调整，传统的行政管理方式现阶段已经难以满足市场经济、信息化发展、法治体制、服务型政府转型等多方面的实际需要，要充分发挥行政职能，需要结合时代新特征、新问题、新要求等对行政管理方式进行有效的创新。这项任务任重道远，需要行政管理部门和人民群众的共同努力。
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关键词：创新政策；分析框架；政策工具；政策分析
DOI码：10.13956/j.ss.1001-8409.2015.XX.XX
中图分类号：F124 F061.5 文献标识码： 文章编号：
低碳浪潮和新技术变革在世界范围内风起云涌，倒逼我国加快转变经济发展方式，走创新驱动发展之路。实施创新驱动发展战略的关键是通过政策工具的组合与创新来促进经济变革，而其前提是对现有创新政策体系进行全面评价。区域创新发展是个艰巨复杂、高度综合的目标，呈现出多维度、多主体、多领域、多阶段的特点，仅靠单一的区域政策往往难以奏效。为了推进创新驱动发展，制定一揽子的创新政策就成为政府促进创新的基本选项，形成了工具多元、内容齐全、层次丰富、结构复杂的区域创新政策体系。为了分析政府制定的创新政策体系是否科学合理，文章从创新活动自身规律和创新政策工具功能出发，建立了区域创新政策体系的三维分析框架，并以成都市“1+10”创新政策体系为例进行剖析。
1 文献综述
第二次工业革命以后，技术革新带来的变化引发了学术界对创新的研究热潮，创新政策研究也受到学者们的重点关注。根据研究视角的不同，对国内外研究创新政策的文献梳理如下：
一是创新政策内涵研究。学术界对创新政策的内涵并没有达成一致，一部分学者认为创新政策等同于科技政策或技术政策，另一部分学者区分了它们之间的不同，认为科技政策重视基础科学发展，技术政策重视技术开发与应用，而创新政策是科技和经济的结合，关注的是总体经济绩效[1-5]。
二是创新政策体系分析方法研究。梳理现有文献发现基本的方法包括文本挖掘法和维度数量统计法，前者利用软件提取创新政策体系中的高频词汇进行分析，便于操作但容易忽视创新政策之间的差异性。王春梅运用文本挖掘法生成了南京创新政策的社会网络分析图[6]。维度数量统计方法则是将创新政策按一定标准在不同方面进行数量统计。Freitas 和 Tunzelmann运用主成分分析法验证了知识目标的类型、政策执行、政策工具是评估不同国家创新政策的关键维度[7]。刘会武和王胜光从国家创新战略、政策供给、政策需求和政策评价四个因素入手，构建了创新政策系统分析的钻石模型[8]。
三是创新政策效应研究。闫军印等构建了基于创新能力、创新环境、创新绩效的创新政策效果评价指标体系 [9]。范柏乃等以创新政策类型为解释变量、以专利申请授权量为被解释变量、以FDI为控制变量的实证检验表明，不同阶段不同类别的创新政策效应明显不同[10]。闻媛等则依据技术创新的动态过程对创新政策工具选择的展开了研究，认为不同阶段的企业应选择不同的政策工具[11]。
综上所述，已有文献侧重对创新活动、创新主体及创新政策工具某方面的分析，但对创新政策体系展开维度分析的还较少，尤其是从一个综合的、多维度的视角审视区域创新政策体系的研究还比较鲜见。文章基于创新活动的连续性、协同性，从创新政策体系的整体性视角出发，探讨区域创新政策体系分析框架的构建及其应用。
2 创新政策体系分析框架及其政策含义
2.1创新政策体系分析框架的构建依据
2.1.1创新及其连续性和协同性
创新对经济发展起着决定性作用，是国家核心竞争力的源泉。创新本身是一种可再生资源，能不断聚集、整合各种生产要素，是提高经济效率的手段，也是加快转变经济发展方式的重要抓手，对国家和区域的经济社会可持续发展举足轻重。
创新不是封闭式的、孤立的活动，是多元化主体在不同阶段开展的连续活动。从创新的发展历程来看，任何创新的诞生都是建立在已有的创新成果的基础上，创新商业模式、新技术和新产品的推广运用是以创新理念、重大理论突破为前提的，创新成果如果不经过商业化的应用也无法创造价值，因此创新是一个连续的过程。创新活动的现实展开尤其需要多主体和各环节的协同一致，即多主体各环节的协同创新。原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新等多种创新方式需要协同，知识创新、技术创新、制度创新、市场创新等创新活动也需要协同，企业、科研院所、中介服务等创新主体更需要协同，一旦创新的协同性受到制约，创新的不确定性就会增大，创新也难以实质展开。
2.1.2区域创新政策体系的整体性及其综合分析思想
Gaudin等认为创新政策是经济、社会、文化、教育等的综合体，是一个整合的概念[12-13]。文章认同这一观点，认为创新政策并非指政策本身的独特性或创新性，而是为促进创新活动的产生和发展而运用的各种政策措施。区域创新政策体系则是指政府为了促进区域的创新驱动发展而制定的一系列相互关联、相辅相成的政策有机组合，包含金融、产业、财政、社会、法律等多种类型的政策，也是多种政策工具集合形成的政策工具包。
创新政策从单一的科技政策演变为创新政策体系，就是因为传统的线性创新政策模式无法应对科学、技术、市场相互作用的复杂系统，要求形成一个整合功能强大的创新政策体系[14]。创新政策体系的整体性体现为不同政策的目标一致性与功能耦合性。虽然创新政策体系内含不同的政策手段，但这些政策的整体目标是推进区域创新发展。其次，创新政策体系是功能各异的各种相关政策的有机结合，强调的是功能互补与耦合，绝不是单项政策的简单相加。
基于创新政策体系整体性特点的创新政策体系分析必然就不能是对单个创新政策的简单分解，必须采用系统化的综合分析思想，全面考虑创新政策工具、创新活动阶段与创新活动主体之间的有机衔接，从而为创新政策的制定提供依据。
2.2区域创新政策体系的三维分析框架
文章立足于区域创新活动的主体类型、阶段特点和区域创新政策工具的作用方式三个维度，充分考虑创新政策体系的整体性，从增强创新活动主体活力、引导创新活动连续协调、促进创新政策工具作用的视角出发，构建了一个全面分析区域创新政策体系的三维分析框架（如图1）。在该分析框架中，创新政策工具全景图即政府制定的各项创新政策是针对什么创新主体，作用于哪一创新阶段，主要采取何种政策工具可以得到清晰展现。
2.2.1三维分析框架的维度
（1）创新活动主体维度
创新活动主体是区域创新政策的作用对象。在区域创新活动中，多元化的创新主体各自承担着自身特有的创新功能，每个主体具有不可替代的作用。创新政策必须充分考虑创新主体的特点及其所承担的功能，增强创新主体的创新意识和创新活力。因此将创新活动主体界定为三维分析框架的X维，并将其分为科研机构与高等院校、企业、中介服务机构，暂不考虑创新政策体系的制定者――政府。
（2）创新活动阶段维度
创新是一个创新理念贯穿于创意、设计、生产制造、流通、销售、售后服务等社会经济活动全过程的连续性创造活动，从产业链的角度来看创新活动涉及到基础研究、开发与应用、科技成果产业化、销售推广与中介服务等环节。本文将创新活动简化为基础研究与开发、产业化、销售推广与中介服务三个阶段，并将其界定为三维分析框架的Y维度。依照产业链的前后顺序和创新活动的性质，越是远离原点创新活动的市场化实现程度越高，通常需要政府的干预越少。
（3）创新政策工具维度
借鉴Rothwell和Zegveld的思想，本文将创新政策工具按其对创新活动的作用方式分为供给型政策工具、导向型政策工具、环境型政策工具，并将其界定为Z维度 [15]。
政策工具越是靠近原点表明其越是为政策制定者所偏好，但也说明其受到政府的干预越强，对市场的服务能力越弱。供给型政策工具通过直接提供人财物等要素推动区域创新的发展，导向型政策工具通过政府需求引导创新主体进行创新与提供创新服务，环境型政策工具通过创造良好的创新环境间接支持区域内的创新活动。
2.2.2三维分析框架的平面
X轴与Y轴组成的平面文章将其定义为创新政策工具综合作用面，表示创新活动主体的创新活动位于哪个阶段。通常来说，不同创新主体在创新链中的侧重点不一样。因此，合理的区域创新政策体系应该依据这一规律兼顾对创新主体和其创新重点的引导。
X轴与Z轴组成的平面文章将其定义为创新活动主体政策工具选择面，表示政府在制定政策时偏向于采用何种政策工具，通过何种动力促进创新发展。一般越远离原点的小方格，表示政府更加倾向于培育市场主体的创新活力，为创新提供保障服务。推进区域创新发展，必须处理好承担不同职能的创新活动主体之间的关系，同时协调好政府与市场的关系。
Y轴与Z轴组成的平面文章将其定义为阶段性创新政策工具选择面，表示政府在制定政策时选用的何种政策工具作用于创新活动阶段。一般越远离原点的小方格，表示政府越重视创新的后期成果经济利益化。根据已有文献推敲得出：研发阶段主要采用经费资助、税收优惠等政策工具；产业化阶段需要较为发达的风险资本市场；推广与运用阶段，一方面需要税收激励等优惠政策，另一方面也需要政府提供知识产权等科技中介服务。
2.2.3三维分析框架的政策含义
X、Y、Z三轴共同组合构成了27个立方体，每个立方体表示政府针对不同创新主体的创新活动阶段特点采用何种政策工具，是政府政策在三个维度的综合体现。以图1中的阴影部分小立方体为例，小立方体表示政府主要采用基本型政策工具推动企业创新成果的产业化。当然，政府还可以采用环境型工具或者导向型政策工具促进企业创新成果的产业化。创新主体与创新阶段的多样性决定了创新政策工具选择的不同。如科研机构与高等院校进行原始创新对资金的需求不大，但需要大量的科研设备投入、人力资源等，因此政府采取的手段是人才激励机制、购买设备减税等。
3 区域创新政策体系三维分析框架的应用
3.1创新政策三维分析框架的应用价值
三维分析框架为评价区域创新政策体系的合理性和科学性提供了分析依据，其可被应用于以下几个方面：
第一，分析特定区域创新政策及其政策工具的分布与合理性。运用三维分析框架可以得到政策工具分布全景图，再结合特定区域的创新能力从而可以综合判断政府政策的指向与合理性。
第二，纵向比较特定区域内创新政策的历史演变路径。区域创新发展所面临的环境复杂多变，特定区域制定的政策不仅要因地制宜，还要与时俱进。通过对一定年限内特定区域创新政策的维度数量统计，可以判断区域创新政策的演变趋势。
第三，横向比较不同区域创新政策体系的差异。运用这一框架，不仅可以对比分析区域间创新政策体系的差异，而且能够在比较与借鉴中得出特定区域创新政策体系的优化方案。
3.2创新政策三维分析框架的应用
区域创新政策体系是多个政策文本的集成，而每个政策文本的侧重点有所不同。一般说来，一个政策文本的侧重点为一个，但也有个别较综合的政策文本，在主要侧重点之外还有其他侧重点。在分析特定区域制定的创新政策体系时，对于每个政策文本分别用“A”“B”“C”表示这个政策文本在创新政策工具、创新活动阶段、创新活动主体三个维度方面的主要侧重点、次要侧重点、一般侧重点。需要说明的是，第n项政策文本的侧重度用“An”或“ Bn”或“ Cn”表示。
创新政策三维分析框架应用的具体步骤为：第一步，根据政策文本的内容，判断每个政策文本的不同侧重点，并用上述符号表示。第二步，对每个立方体从左至右、从下至上依次编号，分别为V1 ，V2，……，V27。将代表政策文本的符号对号入座，放入三维分析框架中对应的27个立方体。一个政策文本如果涉及范围较广，可能同时出现在一个或几个立方体中。第三步，根据每个小立方体中不同符号的使用频次，可以直观地知道区域创新政策体系的内部构成以及在哪些领域、哪些阶段创新政策比较集中，哪些领域、哪些阶段创新政策相对缺失，从而为创新政策工具的优化组合或者制定提供决策依据。
4 三维分析框架视角下成都市“1+10”创新政策体系分析
4.1成都市“1+10”创新政策体系
党的十做出了实施创新驱动发展战略的重大部署后，四川省委将创新驱动发展战略确立为全面实施“三大发展战略”和奋力推进“两个跨越”的重要内容。成都市是西部地区的核心经济增长极和高新技术企业最集中区域，为了实现 “到2015年率先建成国际知名的创新型城市，2020年初步建成国际知名区域科技创新中心”的发展目标，2013年10月22日成都市委出台了“1+10”创新政策体系（见表1）。“1”即《关于实施创新驱动发展战略加快创新型城市建设的意见》，是纲领性、战略性的指导意见，政策落实、政策工具运用等则落脚到10个具体政策上，所以本文政策分析样本即10个具体政策文本。
4.2三维分析框架视角下的成都市创新驱动“1+10”政策体系
从X维度来看，各类型政策工具主要针对的是培养企业的自主创新能力，占比56%，符合企业是创新主体的基本判断和政策支持重点的基本原则。针对科研机构与高等院校的政策主要集中在鼓励基础研究与开发上，对产业化和推广与服务还是空白领域。中介服务机构则是重视其推广与服务功能，较为合理。
从Y维度来看，导向型政策工具较少，供给型政策工具和环境型政策工具较多。进一步分析发现，环境型政策工具中，法律法规占了相当大的比重；对创新所需要的创新环境较少涉及。供给型政策工具中，主要是科学奖励或财政补贴，如《成都市创新创业载体资助管理办法》设立的市级创新创业载体资助专项资金和《成都市知识产权试点示范资助管理办法》设立的市级知识产权试点示范资助资金。其次是税收减免、金融政策支持和人力资源政策工具较多。
从Z维度来看，成都市创新政策主要是针对基础研发阶段，“1+10”创新政策体系中，涉及基础研究阶段的占50%以上；涉及最少的是推广与服务，这也为后续的政策制定留下了空间。
4.3成都市“1+10”创新政策体系存在的问题
通过上面的分析可知，成都市“1+10”政策体系涵盖了从战略层到基本层、从产业化到基础研究、从供给面到需求面、从科研机构到中介服务机构，是一个覆盖面广、针对性强的创新政策体系。但是该体系在政策工具的运用上也存在以下问题：
第一，重视对基础研究与开发的投入，但是忽视了科技成果产业化和推广与服务。成都作为西南地区的核心增长极，创新集聚能力强，科研资源丰富，科研成果众多。但是技术转化程度、技术市场交易规模、市场化水平都远低于北上广等较为发达的城市，没有发挥科技资源的真正实力和引领作用。
第二，环境型政策多，但忽视了资本市场的重要性以及对创新文化的培育。创新驱动的关键是推动原始创新，原始创新来自于培育其发展的土壤――好的创新文化。“1+10”配套政策从法规制度、财政税收、人力资源等角度提供支撑，但忽视了创新环境和创新文化对一个地方根深蒂固的影响。美国硅谷的成功得益于美国的创新文化和风险投资机制。创新需要大量资金，单靠企业自由资金无法满足企业的需求。政府设立的专项资金补贴对从事高风险、高收益的企业来说，并不具备吸引力。
第三，导向型政策缺失。10个政策文本中，只有《成都市支持企业创新能力建设若干政策》和《成都市产业集群创新发展研究专项管理办法》中各有一条政策是通过政府需求来引导新技术新产品的发展。创新技术与创新产品得到市场的认可需要一定时间，而政府有责任有能力通过政府采购等支持其发展，即使在发达国家这也是较为普遍的一项政策。
4.4成都市创新政策体系优化的方向与对策
第一，完善政府采购制度。政府采购是一项重要的创新政策工具，利用公共需求，能够促进创新理念的诞生、创新产品的发展[16]。成都市在导向型政策工具方面还存在较大缺失，应当依据国际竞争核心技术、国家或四川省产业技术路线图、战略性新兴产业的关键技术、重点产品目录制定政府创新技术与产品采购制度。
第二，加大创新市场推广与服务政策支持力度，加快建立创新公共服务平台。首先，加快建设全面、立体、多种所有制并存的技术中介服务体系。整合现有中介资源，积极组建资本多元化和非集中性的新型技术中介机构。其次，加快网上技术市场建设，建立起汇集全省技术交易主体的公共服务平台。该平台面向政府、企业、高校、科研院所和个人用户，提供一对一、一对多或多对多的信息交互服务。通过平台的建设，整合全省现有技术资源，建立相关数据库，实时更新交易供需、成交量等交易信息，为交易双方提供具有权威和规范性的信息来源，实现技术市场资源的均衡配置。
第三，深化资本市场，特别是风险资本市场。资本市场的发达程度与技术创新具有相关性[17]，美国硅谷的成功也证实了这一点，成都市应出台专门的《成都市创新金融资本市场管理办法》。首先，鼓励成立风险投资机构、搭建风险投资接洽平台，给予向创新企业提供投融资服务的风投、银行、担保机构后补助。其次，政府应该引导形成更多风险资本，组建各类战略性风险投资基金、产业创新基金和产业引导基金，鼓励民营资本、本地储蓄向战略性新兴产业、中小科技企业流动，吸引国际资本投资四川。再次，加强与主板、中小板、创业板和新三板的战略合作，争取成为重点支持对象，完善多层次资本市场结构。鼓励上市公司资产并购重组、产业整治。最后，加快发展产权交易市场，为异地并购、外资并购提供舞台，通过产权交易带动技术创新、管理创新，也为风险投资的进入与退出提供渠道。
第四，培育创新文化。创新文化是指激励创新的价值理念、思维方式、行为规范和精神氛围。成都市要实施创新发展，应该增强创新文化服务功能，注重对科技创新主体的尊重。可出台《创新文化建设实施方案》，设立专管创新文化建设工作的社会机构，搭建创新文化平台。
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道格拉斯·C·诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”、“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”（注：道格拉斯·C·诺斯.《经济史中的结构与变迁》[M].上海三联书店，上海人民出版社，1994，225-226.）。T·W舒尔兹说，“我将一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”（注：R·科斯等《财产权利与制度变迁》[M].上海三联书店，1991年，253）。笔者以为制度概念涵义非常广泛，它既包括规则和秩序，也包括组织本身；既有政治、经济、文化、技术等方面的制度，也有道德、意识形态等方面的制度。制度的根本作用在于通过对个人与组织行为的激励与约束，防止个人与组织在选择行为中的损人利己的倾向，从而形成一定的社会秩序。制度的有效性在于是否能够有效的激励与约束个人与组织的行为。在经济发展、国家兴衰方面，制度起着至关重要的作用。但是制度一旦形成，即具有稳定性。社会易变而制度不易变，于是形成变革社会与稳定的制度之间矛盾。因此，当社会要变革、要发展，必须先对已有的制度进行改革，即制度创新。
制度创新可分为诱致性制度创新与强制性制度创新。“诱致性制度创新指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由一个人或一群人（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”（注：R·科斯等《财产权利与制度变迁》[M].上海三联书店，1991年，378；384）。诱致性制度创新具有自发性、局部性、不规范性，制度化水平不高。强制性制度创新的主体是政府，而不是个人或团体，政府进行制度创新不是简单地由获利机会促使的，这类制度创新通过政府的强制力短期内快速完成，可以降低创新的成本，具有强制性、规范性，制度化水平高。制度创新的主体有三种：个人、团体与政府。从此角度分析制度创新有三种：个人推动的制度创新；团体推动的制度创新；政府推动的制度创新。制度创新可以在上述三级水平上进行。本文正是从政府的角度来对制度创新作一探讨的。
二、政府主导型制度创新的优势与不足
1.政府主导型制度创新的优势
政府主导型制度创新即政府凭借特有的权威性，通过实施主动进取的公共政策，推动实现特定制度发展性更新的行为过程。在这种形式的制度创新中，由于新制度本身就是国家（政府）以“命令和法律”形式引入实现的，因此政府发挥了决定性作用。
政府在制度创新中主要是：（1）通过改变产品和要素的相对价格来促进制度创新。政府可以有意识地采取某些措施，通过积累某种产品或要素，改变相对价值，引发制度创新。（2）通过引进或集中开发新技术、推动制度创新。政府可以将国内有限的人力、物力资源集中起来更快地开发或引进某些新技术，以便激发制度创新。（3）通过修改宪法来促进制度创新。（4）通过扩大市场规模，引起制度创新。政府可以消除区域间的人为的壁垒，使分割的国内市场得以统一，市场规模得以扩大。（5）改变宪法和现存制度安排，使其朝着有效率的制度方向创新。（6）通过加快知识存量的积累，提高制度的供给能力。社会科学知识的进步将直接促进制度创新的供给。而政府可以通过法令、政策等形式，给社会科学研究创造宽松的环境；加大对社会科学研究的投入；扩大对外交流学习，促进理论研究的深入开展和知识存量的积累。（7）政府利用其强制性和组织的规模经济优势，直接进行制度创新。政府则可以发挥强制性和规模经济的优势，降低或弥补制度供给中的各项费用，使制度创新成为可能，或者使制度创新的收益极大化。
从政府功能的角度来说，由于国家具有暴力上的比较优势（注：道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》[M].上海三联书店，1991年，第21页），它能够维护基本的经济社会结构，促进社会经济的增长，因而代表国家的政府也就成了当然的制度创新的生产者和供给者。同时政府主导的制度创新是成本最低的创新形式。在中国，政府不仅在政治力量的对比中处于绝对优势地位，而且它还拥有很大的资源配置权力，它能通过行政、经济、法律手段在不同程度上约束整个社会行为主体和行为。制度安排是一种公共物品，而政府生产公共物品比私人生产公共物品更有效，在制度这个公共物品上更是如此。并且，由于诱致性制度变迁会碰到外部效果和“搭便车”问题，因此使制度创新的密度和频率少于作为整体的社会最佳量，即制度供给不足，因此可能会持续地出现制度不均衡。在这种情况下，强制性制度变迁就会代替诱致性制度变迁。政府可以凭借其强制力、意识形态等优势减少或遏制“搭便车”现象，从而降低制度变迁的成本。一般在下列四种情况下，由政府来组织制度创新被认为是最适宜的：1、政府机构发展得比较稳定，但整个市场则处于低水平。2、当潜在利益的获得受到私人财产权力的阻碍时，个人和其间的自愿合作团体的制度创新可能无济于事。3、实行制度创新后的收益被那些没有参与创新的人所享有，那么个人是不愿承担这笔费用的，因而制度创新由个人和个人自愿合作团体就是不可能的。4、当制度创新不能兼顾所有人利益时，或一部分人获益而另一部分人的利益受挫时，制度创新就只有靠政府了（注：张宇燕：《经济发展与制度选择》[M].中国人民大学出版社，1993年，第190—191页）。因此，政府在制度创新中起着极其重要的作用。
2、政府主导型制度创新的不足
（1）政府制度创新的制约条件
任何一项制度创新和选择都不是随意决定的，必须有现实的客观基础和条件，它是客观必然性与主观选择相结合的产物。下面是影响和制约制度创新的主要因素：
宪法秩序的影响。宪法秩序通过对基本政治、经济、文化制度的规定框定了制度创新的总方向，宪法秩序下的权力结构和利益结构直接影响制度创新的成本和动力。它有可能促进创新，有可能阻碍创新。
意识形态和文化背景是影响制度创新另一个主要的制度环境，是制度创新的思想基础和理论前提。社会文化基础上形成的风俗习惯、观念意识与制度创新的反差越大，创新的阻力就越大。制度离不开文化，最早的制度形式是人类的文化习俗和传统习惯，某种制度本质上是某种文化模式化的结果，制度变迁常常从文化结构的变化开始。文化结构模式是行为模式的潜在形式，它决定了行为模式的基本走向。
每一项制度创新都要花费一定成本，制度创新受实施和预期成本的影响，一些好的制度创新因预期成本太高而无法推行。政府在制度创新时会进行成本效益分析，不仅要考虑经济层面的成本与效益，而且要考虑政治层面的成本与收益。如果制度创新会降低统治者可获得的效用或威胁到政权的稳定时，政府会维持那种无效益的制度不均衡。
一个国家的制度是否有效，除了看正式和非正式制度是否完善外，还要看这个国家的制度实施机制是否健全，离开实施机制任何制度尤其是正式制度就形同虚设。检验制度实施机制是否有效或是否具备强制性，主要看违约成本的高低，强有力的实施机制将使违约者的成本极高。如果实施机制不力，一项制度创新就难以顺利推进。
制度也是一个知识载体，现有知识积累是影响制度创新的重要因素。社会科学和有关专业知识的进步会降低制度发展的成本，改进人的有限理性和提高认知制度的能力。整个制度创新的过程常常是一个边干边学的过程，了解人类学习的过程有利于提示制度变迁的轨迹。制度变迁取决于现存的知识存量，人们的知识存量增加了，制度变迁相对会提前，反之就会延迟。
（2）政府主导型制度创新的不足之处
在政府主导模式下，宏观制度创新的主体——国家机关——的职能与权力集中于政府；立法机构将相关法律（主要是经济法律）的立法权转于政府。政府还取得了准司法的执法权，集决策、立法、执法于一身。此为政府主导之主要表现。政府主导使政府摆脱了既定法律制度束缚，减少了决策、立法的环节，有利于改革急需的新制度的出台；而且，政府有一定的执法权，加速了制度的推行与实施。但从另一个方面看，政府主导地位引起不良的连锁反应，扭曲了整个系统的合理运作和制度创新过程：
首先，政府立法权的集中导致立法单一，层次不明，结构混乱。因为政府的行政属性决定了其行为的“短期性”，即力求短期政绩的出现，法规多集中于刺激性、鼓励性的规定；或为维护市场的暂时太平景象，出台强有力的市场管理措施，直接干预市场主体的行为，立法结构的失衡，不利于市场的健全发展；
其次，政府对于市场仍要执行其固有的管理职能。在政府主导模式中，这一管理职能得以强化，管理范围从市场主体准入的批准、市场风险的预防、市场风险的遏制到事后补救，政府的管理行为无处不在。政府不仅是市场的管理者，还是市场的保护者。管理不仅未趋向宏观、间接、外部管理的目标，还朝相反方向运作，从而扭曲了市场运行机制；
第三，缺少对政府行为的制约导致政府职权滥用，大量“寻租行为”与“黑幕交易”产生，一方面造成市场主体间竞争的不公平，扭曲市场竞争；另一方面，官商结合进一步阻碍政府对市场之职能的合理化转变；
第四，在政府主导模式中，法律是政府推行其政策的工具。一方面，政策的多变导致法律的多变；另一方面，立法形式很乱，法规与决定、指令区分不清，不仅折损法律的权威性，导致市场短期行为增多；而且法律透明度差，与法治经济之宗旨不符；
第五，政府对于市场的介入应随着市场的发展由多变少，由强减弱，即在推动市场发展同时，逐步指导和协助市场建立起自律制度，以形成自我约束的市场机制。但在政府主导模式中，政府干预呈增多增强趋势，政府权威凌驾于法律权威，市场行为决定于政府行为，市场越来越难以脱离政府独立运行。宏观制度创新未带动微观制度创新，制度创新过程的扭曲导致创新结果的偏颇。
三、政府主导型制度创新不足的弥补
由于存在政府主导型制度创新的不足，在改革过程中，要努力预防及消除如前所述政府的消极作用。政府不是万能的，但没有政府又是万万不能的。既然人们不能没有政府，解决这一问题的有效途径，就在于政府在制度中进行恰当的定位，构建多元主体的制度创新结构并注意制度规划和方式的选择。
1.构建多元主体的制度创新结构
在政府主导的制度创新过程中，创新主体是单一的，其它创新主体只是被动地接受政府创新活动的结果，未能形成与政府之间产生互动的多层次创新结构，不利于发挥制度创新对社会发展的促进作用。因此，为适应社会发展需要，必须建立多元主体的制度创新结构：一方面，宏观制度创新主体除政府外，还包括立法机构和司法机构。这些主体之间应明确立法职权，各司其职，有助于互相制约、作用的多层次法律系统的形成；另一方面，宏观制度和微观制度的创新主体之间形成协调与合作机制，保障制度创新的合理速度。在这一结构中，政府只是创新主体之一，受其它国家机构的制约。政府的作用在社会改革的初期最为重要，是启动制度创新的重要建议者、决策者与立法者。因此适当扩大政府的职权使其易于突破既定制度的束缚，加速新制度的出台；组织人力尽快完成新制度或发明的设计或选择。但随着变革的进行，政府在制度创新过程中受其它创新主体及其创新制度制约，作用也发生变化，从而与其它创新主体配合，完成创新过程，达到创新目标。
构建多元主体制度创新结构的关键是合理地，适度地制约政府权力。这一制约体现在三个方面：第一，对政府立法权限的限制。此为达到制约效果的前提；第二，行政机构服从司法机构的裁决。此为达到制约效果的保障；第三，确认和切实维护公民及法人等组织的司法权力，以权利对抗权力。此为达到制约效果的基础；第四，改革政府机构，更新政府行政观念。此为政府机构对立法、司法等机构及社会民众之要求的回应，也是政府行为的自律。
2.为保证政府制度创新顺利进行和整体效能，还应在制度规划和方式选择上注意以下几点：
正式制度创新与非正式制度创新并重。政府制度创新不只是针对正式制度而言，正式制度只有在与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。正式制度的完善受非正式制度的制约，当正式制度与非正式制度之间存在矛盾冲突或不相容时，正式制度难以实施，很多正式制度“移植”失败就是这个原因。政府制度创新如果获得了非正式制度的支持，可以大大减少其创新成本和实施成本，可以很容易地获得其自身的权威性和新制度的合法性。
中央制度创新与地方制度创新并行。中央和地方各自有制度创新的职责和优势，相对而言，中央是制度创新的主要承担者，但也不能忽视地方在制度创新中的作用。地方政府作为国家机构的一部分，同样具有推动制度创新的主体地位和作用，地方政府作为一级行政单元，具有推动本地经济社会发展和利益最大化的动机和权力，相对于其他微观主体有更强的行动和制度创新的能力。当然，由于地方政府有不同层次，它们在制度创新中具有不同作用。同时地方政府在制度创新中会出现地方保护主义倾向，中央政府要正确引导和规范。
1.政府主导型制度创新的优势
政府主导型制度创新即政府凭借特有的权威性，通过实施主动进取的公共政策，推动实现特定制度发展性更新的行为过程。在这种形式的制度创新中，由于新制度本身就是国家（政府）以“命令和法律”形式引入实现的，因此政府发挥了决定性作用。
政府在制度创新中主要是：（1）通过改变产品和要素的相对价格来促进制度创新。政府可以有意识地采取某些措施，通过积累某种产品或要素，改变相对价值，引发制度创新。（2）通过引进或集中开发新技术、推动制度创新。政府可以将国内有限的人力、物力资源集中起来更快地开发或引进某些新技术，以便激发制度创新。（3）通过修改宪法来促进制度创新。（4）通过扩大市场规模，引起制度创新。政府可以消除区域间的人为的壁垒，使分割的国内市场得以统一，市场规模得以扩大。（5）改变宪法和现存制度安排，使其朝着有效率的制度方向创新。（6）通过加快知识存量的积累，提高制度的供给能力。社会科学知识的进步将直接促进制度创新的供给。而政府可以通过法令、政策等形式，给社会科学研究创造宽松的环境；加大对社会科学研究的投入；扩大对外交流学习，促进理论研究的深入开展和知识存量的积累。（7）政府利用其强制性和组织的规模经济优势，直接进行制度创新。政府则可以发挥强制性和规模经济的优势，降低或弥补制度供给中的各项费用，使制度创新成为可能，或者使制度创新的收益极大化。
从政府功能的角度来说，由于国家具有暴力上的比较优势（注：道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》[M].上海三联书店，1991年，第21页），它能够维护基本的经济社会结构，促进社会经济的增长，因而代表国家的政府也就成了当然的制度创新的生产者和供给者。同时政府主导的制度创新是成本最低的创新形式。在中国，政府不仅在政治力量的对比中处于绝对优势地位，而且它还拥有很大的资源配置权力，它能通过行政、经济、法律手段在不同程度上约束整个社会行为主体和行为。制度安排是一种公共物品，而政府生产公共物品比私人生产公共物品更有效，在制度这个公共物品上更是如此。并且，由于诱致性制度变迁会碰到外部效果和“搭便车”问题，因此使制度创新的密度和频率少于作为整体的社会最佳量，即制度供给不足，因此可能会持续地出现制度不均衡。在这种情况下，强制性制度变迁就会代替诱致性制度变迁。政府可以凭借其强制力、意识形态等优势减少或遏制“搭便车”现象，从而降低制度变迁的成本。一般在下列四种情况下，由政府来组织制度创新被认为是最适宜的：1、政府机构发展得比较稳定，但整个市场则处于低水平。2、当潜在利益的获得受到私人财产权力的阻碍时，个人和其间的自愿合作团体的制度创新可能无济于事。3、实行制度创新后的收益被那些没有参与创新的人所享有，那么个人是不愿承担这笔费用的，因而制度创新由个人和个人自愿合作团体就是不可能的。4、当制度创新不能兼顾所有人利益时，或一部分人获益而另一部分人的利益受挫时，制度创新就只有靠政府了（注：张宇燕：《经济发展与制度选择》[M].中国人民大学出版社，1993年，第190—191页）。因此，政府在制度创新中起着极其重要的作用。
2、政府主导型制度创新的不足
（1）政府制度创新的制约条件
任何一项制度创新和选择都不是随意决定的，必须有现实的客观基础和条件，它是客观必然性与主观选择相结合的产物。下面是影响和制约制度创新的主要因素：
宪法秩序的影响。宪法秩序通过对基本政治、经济、文化制度的规定框定了制度创新的总方向，宪法秩序下的权力结构和利益结构直接影响制度创新的成本和动力。它有可能促进创新，有可能阻碍创新。
意识形态和文化背景是影响制度创新另一个主要的制度环境，是制度创新的思想基础和理论前提。社会文化基础上形成的风俗习惯、观念意识与制度创新的反差越大，创新的阻力就越大。制度离不开文化，最早的制度形式是人类的文化习俗和传统习惯，某种制度本质上是某种文化模式化的结果，制度变迁常常从文化结构的变化开始。文化结构模式是行为模式的潜在形式，它决定了行为模式的基本走向。
每一项制度创新都要花费一定成本，制度创新受实施和预期成本的影响，一些好的制度创新因预期成本太高而无法推行。政府在制度创新时会进行成本效益分析，不仅要考虑经济层面的成本与效益，而且要考虑政治层面的成本与收益。如果制度创新会降低统治者可获得的效用或威胁到政权的稳定时，政府会维持那种无效益的制度不均衡。
一个国家的制度是否有效，除了看正式和非正式制度是否完善外，还要看这个国家的制度实施机制是否健全，离开实施机制任何制度尤其是正式制度就形同虚设。检验制度实施机制是否有效或是否具备强制性，主要看违约成本的高低，强有力的实施机制将使违约者的成本极高。如果实施机制不力，一项制度创新就难以顺利推进。
制度也是一个知识载体，现有知识积累是影响制度创新的重要因素。社会科学和有关专业知识的进步会降低制度发展的成本，改进人的有限理性和提高认知制度的能力。整个制度创新的过程常常是一个边干边学的过程，了解人类学习的过程有利于提示制度变迁的轨迹。制度变迁取决于现存的知识存量，人们的知识存量增加了，制度变迁相对会提前，反之就会延迟。
（2）政府主导型制度创新的不足之处
在政府主导模式下，宏观制度创新的主体——国家机关——的职能与权力集中于政府；立法机构将相关法律（主要是经济法律）的立法权转于政府。政府还取得了准司法的执法权，集决策、立法、执法于一身。此为政府主导之主要表现。政府主导使政府摆脱了既定法律制度束缚，减少了决策、立法的环节，有利于改革急需的新制度的出台；而且，政府有一定的执法权，加速了制度的推行与实施。但从另一个方面看，政府主导地位引起不良的连锁反应，扭曲了整个系统的合理运作和制度创新过程：
首先，政府立法权的集中导致立法单一，层次不明，结构混乱。因为政府的行政属性决定了其行为的“短期性”，即力求短期政绩的出现，法规多集中于刺激性、鼓励性的规定；或为维护市场的暂时太平景象，出台强有力的市场管理措施，直接干预市场主体的行为，立法结构的失衡，不利于市场的健全发展；
其次，政府对于市场仍要执行其固有的管理职能。在政府主导模式中，这一管理职能得以强化，管理范围从市场主体准入的批准、市场风险的预防、市场风险的遏制到事后补救，政府的管理行为无处不在。政府不仅是市场的管理者，还是市场的保护者。管理不仅未趋向宏观、间接、外部管理的目标，还朝相反方向运作，从而扭曲了市场运行机制；
第三，缺少对政府行为的制约导致政府职权滥用，大量“寻租行为”与“黑幕交易”产生，一方面造成市场主体间竞争的不公平，扭曲市场竞争；另一方面，官商结合进一步阻碍政府对市场之职能的合理化转变；
第四，在政府主导模式中，法律是政府推行其政策的工具。一方面，政策的多变导致法律的多变；另一方面，立法形式很乱，法规与决定、指令区分不清，不仅折损法律的权威性，导致市场短期行为增多；而且法律透明度差，与法治经济之宗旨不符；
第五，政府对于市场的介入应随着市场的发展由多变少，由强减弱，即在推动市场发展同时，逐步指导和协助市场建立起自律制度，以形成自我约束的市场机制。但在政府主导模式中，政府干预呈增多增强趋势，政府权威凌驾于法律权威，市场行为决定于政府行为，市场越来越难以脱离政府独立运行。宏观制度创新未带动微观制度创新，制度创新过程的扭曲导致创新结果的偏颇。
二、制度与制度创新
道格拉斯·C·诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”、“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”（注：道格拉斯·C·诺斯.《经济史中的结构与变迁》[M].上海三联书店，上海人民出版社，1994，225-226.）。T·W舒尔兹说，“我将一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”（注：R·科斯等《财产权利与制度变迁》[M].上海三联书店，1991年，253）。笔者以为制度概念涵义非常广泛，它既包括规则和秩序，也包括组织本身；既有政治、经济、文化、技术等方面的制度，也有道德、意识形态等方面的制度。制度的根本作用在于通过对个人与组织行为的激励与约束，防止个人与组织在选择行为中的损人利己的倾向，从而形成一定的社会秩序。制度的有效性在于是否能够有效的激励与约束个人与组织的行为。在经济发展、国家兴衰方面，制度起着至关重要的作用。但是制度一旦形成，即具有稳定性。社会易变而制度不易变，于是形成变革社会与稳定的制度之间矛盾。因此，当社会要变革、要发展，必须先对已有的制度进行改革，即制度创新。
制度创新可分为诱致性制度创新与强制性制度创新。“诱致性制度创新指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由一个人或一群人（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”（注：R·科斯等《财产权利与制度变迁》[M].上海三联书店，1991年，378；384）。诱致性制度创新具有自发性、局部性、不规范性，制度化水平不高。强制性制度创新的主体是政府，而不是个人或团体，政府进行制度创新不是简单地由获利机会促使的，这类制度创新通过政府的强制力短期内快速完成，可以降低创新的成本，具有强制性、规范性，制度化水平高。制度创新的主体有三种：个人、团体与政府。从此角度分析制度创新有三种：个人推动的制度创新；团体推动的制度创新；政府推动的制度创新。制度创新可以在上述三级水平上进行。本文正是从政府的角度来对制度创新作一探讨的。
三、政府主导型制度创新不足的弥补
由于存在政府主导型制度创新的不足，在改革过程中，要努力预防及消除如前所述政府的消极作用。政府不是万能的，但没有政府又是万万不能的。既然人们不能没有政府，解决这一问题的有效途径，就在于政府在制度中进行恰当的定位，构建多元主体的制度创新结构并注意制度规划和方式的选择。
1.构建多元主体的制度创新结构
在政府主导的制度创新过程中，创新主体是单一的，其它创新主体只是被动地接受政府创新活动的结果，未能形成与政府之间产生互动的多层次创新结构，不利于发挥制度创新对社会发展的促进作用。因此，为适应社会发展需要，必须建立多元主体的制度创新结构：一方面，宏观制度创新主体除政府外，还包括立法机构和司法机构。这些主体之间应明确立法职权，各司其职，有助于互相制约、作用的多层次法律系统的形成；另一方面，宏观制度和微观制度的创新主体之间形成协调与合作机制，保障制度创新的合理速度。在这一结构中，政府只是创新主体之一，受其它国家机构的制约。政府的作用在社会改革的初期最为重要，是启动制度创新的重要建议者、决策者与立法者。因此适当扩大政府的职权使其易于突破既定制度的束缚，加速新制度的出台；组织人力尽快完成新制度或发明的设计或选择。但随着变革的进行，政府在制度创新过程中受其它创新主体及其创新制度制约，作用也发生变化，从而与其它创新主体配合，完成创新过程，达到创新目标。
构建多元主体制度创新结构的关键是合理地，适度地制约政府权力。这一制约体现在三个方面：第一，对政府立法权限的限制。此为达到制约效果的前提；第二，行政机构服从司法机构的裁决。此为达到制约效果的保障；第三，确认和切实维护公民及法人等组织的司法权力，以权利对抗权力。此为达到制约效果的基础；第四，改革政府机构，更新政府行政观念。此为政府机构对立法、司法等机构及社会民众之要求的回应，也是政府行为的自律。
2.为保证政府制度创新顺利进行和整体效能，还应在制度规划和方式选择上注意以下几点：
正式制度创新与非正式制度创新并重。政府制度创新不只是针对正式制度而言，正式制度只有在与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。正式制度的完善受非正式制度的制约，当正式制度与非正式制度之间存在矛盾冲突或不相容时，正式制度难以实施，很多正式制度“移植”失败就是这个原因。政府制度创新如果获得了非正式制度的支持，可以大大减少其创新成本和实施成本，可以很容易地获得其自身的权威性和新制度的合法性。
中央制度创新与地方制度创新并行。中央和地方各自有制度创新的职责和优势，相对而言，中央是制度创新的主要承担者，但也不能忽视地方在制度创新中的作用。地方政府作为国家机构的一部分，同样具有推动制度创新的主体地位和作用，地方政府作为一级行政单元，具有推动本地经济社会发展和利益最大化的动机和权力，相对于其他微观主体有更强的行动和制度创新的能力。当然，由于地方政府有不同层次，它们在制度创新中具有不同作用。同时地方政府在制度创新中会出现地方保护主义倾向，中央政府要正确引导和规范。
道格拉斯·C·诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”、“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”（注：道格拉斯·C·诺斯.《经济史中的结构与变迁》[M].上海三联书店，上海人民出版社，1994，225-226.）。T·W舒尔兹说，“我将一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”（注：R·科斯等《财产权利与制度变迁》[M].上海三联书店，1991年，253）。笔者以为制度概念涵义非常广泛，它既包括规则和秩序，也包括组织本身；既有政治、经济、文化、技术等方面的制度，也有道德、意识形态等方面的制度。制度的根本作用在于通过对个人与组织行为的激励与约束，防止个人与组织在选择行为中的损人利己的倾向，从而形成一定的社会秩序。制度的有效性在于是否能够有效的激励与约束个人与组织的行为。在经济发展、国家兴衰方面，制度起着至关重要的作用。但是制度一旦形成，即具有稳定性。社会易变而制度不易变，于是形成变革社会与稳定的制度之间矛盾。因此，当社会要变革、要发展，必须先对已有的制度进行改革，即制度创新。
制度创新可分为诱致性制度创新与强制性制度创新。“诱致性制度创新指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由一个人或一群人（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”（注：R·科斯等《财产权利与制度变迁》[M].上海三联书店，1991年，378；384）。诱致性制度创新具有自发性、局部性、不规范性，制度化水平不高。强制性制度创新的主体是政府，而不是个人或团体，政府进行制度创新不是简单地由获利机会促使的，这类制度创新通过政府的强制力短期内快速完成，可以降低创新的成本，具有强制性、规范性，制度化水平高。制度创新的主体有三种：个人、团体与政府。从此角度分析制度创新有三种：个人推动的制度创新；团体推动的制度创新；政府推动的制度创新。制度创新可以在上述三级水平上进行。本文正是从政府的角度来对制度创新作一探讨的。
二、政府主导型制度创新的优势与不足
1.政府主导型制度创新的优势
政府主导型制度创新即政府凭借特有的权威性，通过实施主动进取的公共政策，推动实现特定制度发展性更新的行为过程。在这种形式的制度创新中，由于新制度本身就是国家（政府）以“命令和法律”形式引入实现的，因此政府发挥了决定性作用。
政府在制度创新中主要是：（1）通过改变产品和要素的相对价格来促进制度创新。政府可以有意识地采取某些措施，通过积累某种产品或要素，改变相对价值，引发制度创新。（2）通过引进或集中开发新技术、推动制度创新。政府可以将国内有限的人力、物力资源集中起来更快地开发或引进某些新技术，以便激发制度创新。（3）通过修改宪法来促进制度创新。（4）通过扩大市场规模，引起制度创新。政府可以消除区域间的人为的壁垒，使分割的国内市场得以统一，市场规模得以扩大。（5）改变宪法和现存制度安排，使其朝着有效率的制度方向创新。（6）通过加快知识存量的积累，提高制度的供给能力。社会科学知识的进步将直接促进制度创新的供给。而政府可以通过法令、政策等形式，给社会科学研究创造宽松的环境；加大对社会科学研究的投入；扩大对外交流学习，促进理论研究的深入开展和知识存量的积累。（7）政府利用其强制性和组织的规模经济优势，直接进行制度创新。政府则可以发挥强制性和规模经济的优势，降低或弥补制度供给中的各项费用，使制度创新成为可能，或者使制度创新的收益极大化。
从政府功能的角度来说，由于国家具有暴力上的比较优势（注：道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》[M].上海三联书店，1991年，第21页），它能够维护基本的经济社会结构，促进社会经济的增长，因而代表国家的政府也就成了当然的制度创新的生产者和供给者。同时政府主导的制度创新是成本最低的创新形式。在中国，政府不仅在政治力量的对比中处于绝对优势地位，而且它还拥有很大的资源配置权力，它能通过行政、经济、法律手段在不同程度上约束整个社会行为主体和行为。制度安排是一种公共物品，而政府生产公共物品比私人生产公共物品更有效，在制度这个公共物品上更是如此。并且，由于诱致性制度变迁会碰到外部效果和“搭便车”问题，因此使制度创新的密度和频率少于作为整体的社会最佳量，即制度供给不足，因此可能会持续地出现制度不均衡。在这种情况下，强制性制度变迁就会代替诱致性制度变迁。政府可以凭借其强制力、意识形态等优势减少或遏制“搭便车”现象，从而降低制度变迁的成本。一般在下列四种情况下，由政府来组织制度创新被认为是最适宜的：1、政府机构发展得比较稳定，但整个市场则处于低水平。2、当潜在利益的获得受到私人财产权力的阻碍时，个人和其间的自愿合作团体的制度创新可能无济于事。3、实行制度创新后的收益被那些没有参与创新的人所享有，那么个人是不愿承担这笔费用的，因而制度创新由个人和个人自愿合作团体就是不可能的。4、当制度创新不能兼顾所有人利益时，或一部分人获益而另一部分人的利益受挫时，制度创新就只有靠政府了（注：张宇燕：《经济发展与制度选择》[M].中国人民大学出版社，1993年，第190—191页）。因此，政府在制度创新中起着极其重要的作用。
2、政府主导型制度创新的不足
（1）政府制度创新的制约条件
任何一项制度创新和选择都不是随意决定的，必须有现实的客观基础和条件，它是客观必然性与主观选择相结合的产物。下面是影响和制约制度创新的主要因素：
宪法秩序的影响。宪法秩序通过对基本政治、经济、文化制度的规定框定了制度创新的总方向，宪法秩序下的权力结构和利益结构直接影响制度创新的成本和动力。它有可能促进创新，有可能阻碍创新。
意识形态和文化背景是影响制度创新另一个主要的制度环境，是制度创新的思想基础和理论前提。社会文化基础上形成的风俗习惯、观念意识与制度创新的反差越大，创新的阻力就越大。制度离不开文化，最早的制度形式是人类的文化习俗和传统习惯，某种制度本质上是某种文化模式化的结果，制度变迁常常从文化结构的变化开始。文化结构模式是行为模式的潜在形式，它决定了行为模式的基本走向。
每一项制度创新都要花费一定成本，制度创新受实施和预期成本的影响，一些好的制度创新因预期成本太高而无法推行。政府在制度创新时会进行成本效益分析，不仅要考虑经济层面的成本与效益，而且要考虑政治层面的成本与收益。如果制度创新会降低统治者可获得的效用或威胁到政权的稳定时，政府会维持那种无效益的制度不均衡。
一个国家的制度是否有效，除了看正式和非正式制度是否完善外，还要看这个国家的制度实施机制是否健全，离开实施机制任何制度尤其是正式制度就形同虚设。检验制度实施机制是否有效或是否具备强制性，主要看违约成本的高低，强有力的实施机制将使违约者的成本极高。如果实施机制不力，一项制度创新就难以顺利推进。制度也是一个知识载体，现有知识积累是影响制度创新的重要因素。社会科学和有关专业知识的进步会降低制度发展的成本，改进人的有限理性和提高认知制度的能力。整个制度创新的过程常常是一个边干边学的过程，了解人类学习的过程有利于提示制度变迁的轨迹。制度变迁取决于现存的知识存量，人们的知识存量增加了，制度变迁相对会提前，反之就会延迟。
（2）政府主导型制度创新的不足之处
在政府主导模式下，宏观制度创新的主体——国家机关——的职能与权力集中于政府；立法机构将相关法律（主要是经济法律）的立法权转于政府。政府还取得了准司法的执法权，集决策、立法、执法于一身。此为政府主导之主要表现。政府主导使政府摆脱了既定法律制度束缚，减少了决策、立法的环节，有利于改革急需的新制度的出台；而且，政府有一定的执法权，加速了制度的推行与实施。但从另一个方面看，政府主导地位引起不良的连锁反应，扭曲了整个系统的合理运作和制度创新过程：
首先，政府立法权的集中导致立法单一，层次不明，结构混乱。因为政府的行政属性决定了其行为的“短期性”，即力求短期政绩的出现，法规多集中于刺激性、鼓励性的规定；或为维护市场的暂时太平景象，出台强有力的市场管理措施，直接干预市场主体的行为，立法结构的失衡，不利于市场的健全发展；
其次，政府对于市场仍要执行其固有的管理职能。在政府主导模式中，这一管理职能得以强化，管理范围从市场主体准入的批准、市场风险的预防、市场风险的遏制到事后补救，政府的管理行为无处不在。政府不仅是市场的管理者，还是市场的保护者。管理不仅未趋向宏观、间接、外部管理的目标，还朝相反方向运作，从而扭曲了市场运行机制；
第三，缺少对政府行为的制约导致政府职权滥用，大量“寻租行为”与“黑幕交易”产生，一方面造成市场主体间竞争的不公平，扭曲市场竞争；另一方面，官商结合进一步阻碍政府对市场之职能的合理化转变；
第四，在政府主导模式中，法律是政府推行其政策的工具。一方面，政策的多变导致法律的多变；另一方面，立法形式很乱，法规与决定、指令区分不清，不仅折损法律的权威性，导致市场短期行为增多；而且法律透明度差，与法治经济之宗旨不符；
第五，政府对于市场的介入应随着市场的发展由多变少，由强减弱，即在推动市场发展同时，逐步指导和协助市场建立起自律制度，以形成自我约束的市场机制。但在政府主导模式中，政府干预呈增多增强趋势，政府权威凌驾于法律权威，市场行为决定于政府行为，市场越来越难以脱离政府独立运行。宏观制度创新未带动微观制度创新，制度创新过程的扭曲导致创新结果的偏颇。
三、政府主导型制度创新不足的弥补
由于存在政府主导型制度创新的不足，在改革过程中，要努力预防及消除如前所述政府的消极作用。政府不是万能的，但没有政府又是万万不能的。既然人们不能没有政府，解决这一问题的有效途径，就在于政府在制度中进行恰当的定位，构建多元主体的制度创新结构并注意制度规划和方式的选择。
1.构建多元主体的制度创新结构
在政府主导的制度创新过程中，创新主体是单一的，其它创新主体只是被动地接受政府创新活动的结果，未能形成与政府之间产生互动的多层次创新结构，不利于发挥制度创新对社会发展的促进作用。因此，为适应社会发展需要，必须建立多元主体的制度创新结构：一方面，宏观制度创新主体除政府外，还包括立法机构和司法机构。这些主体之间应明确立法职权，各司其职，有助于互相制约、作用的多层次法律系统的形成；另一方面，宏观制度和微观制度的创新主体之间形成协调与合作机制，保障制度创新的合理速度。在这一结构中，政府只是创新主体之一，受其它国家机构的制约。政府的作用在社会改革的初期最为重要，是启动制度创新的重要建议者、决策者与立法者。因此适当扩大政府的职权使其易于突破既定制度的束缚，加速新制度的出台；组织人力尽快完成新制度或发明的设计或选择。但随着变革的进行，政府在制度创新过程中受其它创新主体及其创新制度制约，作用也发生变化，从而与其它创新主体配合，完成创新过程，达到创新目标。
构建多元主体制度创新结构的关键是合理地，适度地制约政府权力。这一制约体现在三个方面：第一，对政府立法权限的限制。此为达到制约效果的前提；第二，行政机构服从司法机构的裁决。此为达到制约效果的保障；第三，确认和切实维护公民及法人等组织的司法权力，以权利对抗权力。此为达到制约效果的基础；第四，改革政府机构，更新政府行政观念。此为政府机构对立法、司法等机构及社会民众之要求的回应，也是政府行为的自律。
2.为保证政府制度创新顺利进行和整体效能，还应在制度规划和方式选择上注意以下几点：
正式制度创新与非正式制度创新并重。政府制度创新不只是针对正式制度而言，正式制度只有在与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。正式制度的完善受非正式制度的制约，当正式制度与非正式制度之间存在矛盾冲突或不相容时，正式制度难以实施，很多正式制度“移植”失败就是这个原因。政府制度创新如果获得了非正式制度的支持，可以大大减少其创新成本和实施成本，可以很容易地获得其自身的权威性和新制度的合法性。
中央制度创新与地方制度创新并行。中央和地方各自有制度创新的职责和优势，相对而言，中央是制度创新的主要承担者，但也不能忽视地方在制度创新中的作用。地方政府作为国家机构的一部分，同样具有推动制度创新的主体地位和作用，地方政府作为一级行政单元，具有推动本地经济社会发展和利益最大化的动机和权力，相对于其他微观主体有更强的行动和制度创新的能力。当然，由于地方政府有不同层次，它们在制度创新中具有不同作用。同时地方政府在制度创新中会出现地方保护主义倾向，中央政府要正确引导和规范。
道格拉斯·C·诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”、“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”（注：道格拉斯·C·诺斯.《经济史中的结构与变迁》[M].上海三联书店，上海人民出版社，1994，225-226.）。T·W舒尔兹说，“我将一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”（注：R·科斯等《财产权利与制度变迁》[M].上海三联书店，1991年，253）。笔者以为制度概念涵义非常广泛，它既包括规则和秩序，也包括组织本身；既有政治、经济、文化、技术等方面的制度，也有道德、意识形态等方面的制度。制度的根本作用在于通过对个人与组织行为的激励与约束，防止个人与组织在选择行为中的损人利己的倾向，从而形成一定的社会秩序。制度的有效性在于是否能够有效的激励与约束个人与组织的行为。在经济发展、国家兴衰方面，制度起着至关重要的作用。但是制度一旦形成，即具有稳定性。社会易变而制度不易变，于是形成变革社会与稳定的制度之间矛盾。因此，当社会要变革、要发展，必须先对已有的制度进行改革，即制度创新。
制度创新可分为诱致性制度创新与强制性制度创新。“诱致性制度创新指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由一个人或一群人（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”（注：R·科斯等《财产权利与制度变迁》[M].上海三联书店，1991年，378；384）。诱致性制度创新具有自发性、局部性、不规范性，制度化水平不高。强制性制度创新的主体是政府，而不是个人或团体，政府进行制度创新不是简单地由获利机会促使的，这类制度创新通过政府的强制力短期内快速完成，可以降低创新的成本，具有强制性、规范性，制度化水平高。制度创新的主体有三种：个人、团体与政府。从此角度分析制度创新有三种：个人推动的制度创新；团体推动的制度创新；政府推动的制度创新。制度创新可以在上述三级水平上进行。本文正是从政府的角度来对制度创新作一探讨的。
二、政府主导型制度创新的优势与不足
1.政府主导型制度创新的优势
政府主导型制度创新即政府凭借特有的权威性，通过实施主动进取的公共政策，推动实现特定制度发展性更新的行为过程。在这种形式的制度创新中，由于新制度本身就是国家（政府）以“命令和法律”形式引入实现的，因此政府发挥了决定性作用。
政府在制度创新中主要是：（1）通过改变产品和要素的相对价格来促进制度创新。政府可以有意识地采取某些措施，通过积累某种产品或要素，改变相对价值，引发制度创新。（2）通过引进或集中开发新技术、推动制度创新。政府可以将国内有限的人力、物力资源集中起来更快地开发或引进某些新技术，以便激发制度创新。（3）通过修改宪法来促进制度创新。（4）通过扩大市场规模，引起制度创新。政府可以消除区域间的人为的壁垒，使分割的国内市场得以统一，市场规模得以扩大。（5）改变宪法和现存制度安排，使其朝着有效率的制度方向创新。（6）通过加快知识存量的积累，提高制度的供给能力。社会科学知识的进步将直接促进制度创新的供给。而政府可以通过法令、政策等形式，给社会科学研究创造宽松的环境；加大对社会科学研究的投入；扩大对外交流学习，促进理论研究的深入开展和知识存量的积累。（7）政府利用其强制性和组织的规模经济优势，直接进行制度创新。政府则可以发挥强制性和规模经济的优势，降低或弥补制度供给中的各项费用，使制度创新成为可能，或者使制度创新的收益极大化。
从政府功能的角度来说，由于国家具有暴力上的比较优势（注：道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》[M].上海三联书店，1991年，第21页），它能够维护基本的经济社会结构，促进社会经济的增长，因而代表国家的政府也就成了当然的制度创新的生产者和供给者。同时政府主导的制度创新是成本最低的创新形式。在中国，政府不仅在政治力量的对比中处于绝对优势地位，而且它还拥有很大的资源配置权力，它能通过行政、经济、法律手段在不同程度上约束整个社会行为主体和行为。制度安排是一种公共物品，而政府生产公共物品比私人生产公共物品更有效，在制度这个公共物品上更是如此。并且，由于诱致性制度变迁会碰到外部效果和“搭便车”问题，因此使制度创新的密度和频率少于作为整体的社会最佳量，即制度供给不足，因此可能会持续地出现制度不均衡。在这种情况下，强制性制度变迁就会代替诱致性制度变迁。政府可以凭借其强制力、意识形态等优势减少或遏制“搭便车”现象，从而降低制度变迁的成本。一般在下列四种情况下，由政府来组织制度创新被认为是最适宜的：1、政府机构发展得比较稳定，但整个市场则处于低水平。2、当潜在利益的获得受到私人财产权力的阻碍时，个人和其间的自愿合作团体的制度创新可能无济于事。3、实行制度创新后的收益被那些没有参与创新的人所享有，那么个人是不愿承担这笔费用的，因而制度创新由个人和个人自愿合作团体就是不可能的。4、当制度创新不能兼顾所有人利益时，或一部分人获益而另一部分人的利益受挫时，制度创新就只有靠政府了（注：张宇燕：《经济发展与制度选择》[M].中国人民大学出版社，1993年，第190—191页）。因此，政府在制度创新中起着极其重要的作用。
2、政府主导型制度创新的不足
（1）政府制度创新的制约条件
任何一项制度创新和选择都不是随意决定的，必须有现实的客观基础和条件，它是客观必然性与主观选择相结合的产物。下面是影响和制约制度创新的主要因素：
宪法秩序的影响。宪法秩序通过对基本政治、经济、文化制度的规定框定了制度创新的总方向，宪法秩序下的权力结构和利益结构直接影响制度创新的成本和动力。它有可能促进创新，有可能阻碍创新。
意识形态和文化背景是影响制度创新另一个主要的制度环境，是制度创新的思想基础和理论前提。社会文化基础上形成的风俗习惯、观念意识与制度创新的反差越大，创新的阻力就越大。制度离不开文化，最早的制度形式是人类的文化习俗和传统习惯，某种制度本质上是某种文化模式化的结果，制度变迁常常从文化结构的变化开始。文化结构模式是行为模式的潜在形式，它决定了行为模式的基本走向。
每一项制度创新都要花费一定成本，制度创新受实施和预期成本的影响，一些好的制度创新因预期成本太高而无法推行。政府在制度创新时会进行成本效益分析，不仅要考虑经济层面的成本与效益，而且要考虑政治层面的成本与收益。如果制度创新会降低统治者可获得的效用或威胁到政权的稳定时，政府会维持那种无效益的制度不均衡。
一个国家的制度是否有效，除了看正式和非正式制度是否完善外，还要看这个国家的制度实施机制是否健全，离开实施机制任何制度尤其是正式制度就形同虚设。检验制度实施机制是否有效或是否具备强制性，主要看违约成本的高低，强有力的实施机制将使违约者的成本极高。如果实施机制不力，一项制度创新就难以顺利推进。
制度也是一个知识载体，现有知识积累是影响制度创新的重要因素。社会科学和有关专业知识的进步会降低制度发展的成本，改进人的有限理性和提高认知制度的能力。整个制度创新的过程常常是一个边干边学的过程，了解人类学习的过程有利于提示制度变迁的轨迹。制度变迁取决于现存的知识存量，人们的知识存量增加了，制度变迁相对会提前，反之就会延迟。
（2）政府主导型制度创新的不足之处
在政府主导模式下，宏观制度创新的主体——国家机关——的职能与权力集中于政府；立法机构将相关法律（主要是经济法律）的立法权转于政府。政府还取得了准司法的执法权，集决策、立法、执法于一身。此为政府主导之主要表现。政府主导使政府摆脱了既定法律制度束缚，减少了决策、立法的环节，有利于改革急需的新制度的出台；而且，政府有一定的执法权，加速了制度的推行与实施。但从另一个方面看，政府主导地位引起不良的连锁反应，扭曲了整个系统的合理运作和制度创新过程：
首先，政府立法权的集中导致立法单一，层次不明，结构混乱。因为政府的行政属性决定了其行为的“短期性”，即力求短期政绩的出现，法规多集中于刺激性、鼓励性的规定；或为维护市场的暂时太平景象，出台强有力的市场管理措施，直接干预市场主体的行为，立法结构的失衡，不利于市场的健全发展；
其次，政府对于市场仍要执行其固有的管理职能。在政府主导模式中，这一管理职能得以强化，管理范围从市场主体准入的批准、市场风险的预防、市场风险的遏制到事后补救，政府的管理行为无处不在。政府不仅是市场的管理者，还是市场的保护者。管理不仅未趋向宏观、间接、外部管理的目标，还朝相反方向运作，从而扭曲了市场运行机制；
第三，缺少对政府行为的制约导致政府职权滥用，大量“寻租行为”与“黑幕交易”产生，一方面造成市场主体间竞争的不公平，扭曲市场竞争；另一方面，官商结合进一步阻碍政府对市场之职能的合理化转变；
第四，在政府主导模式中，法律是政府推行其政策的工具。一方面，政策的多变导致法律的多变；另一方面，立法形式很乱，法规与决定、指令区分不清，不仅折损法律的权威性，导致市场短期行为增多；而且法律透明度差，与法治经济之宗旨不符；
第五，政府对于市场的介入应随着市场的发展由多变少，由强减弱，即在推动市场发展同时，逐步指导和协助市场建立起自律制度，以形成自我约束的市场机制。但在政府主导模式中，政府干预呈增多增强趋势，政府权威凌驾于法律权威，市场行为决定于政府行为，市场越来越难以脱离政府独立运行。宏观制度创新未带动微观制度创新，制度创新过程的扭曲导致创新结果的偏颇。
三、政府主导型制度创新不足的弥补
由于存在政府主导型制度创新的不足，在改革过程中，要努力预防及消除如前所述政府的消极作用。政府不是万能的，但没有政府又是万万不能的。既然人们不能没有政府，解决这一问题的有效途径，就在于政府在制度中进行恰当的定位，构建多元主体的制度创新结构并注意制度规划和方式的选择。
1.构建多元主体的制度创新结构
在政府主导的制度创新过程中，创新主体是单一的，其它创新主体只是被动地接受政府创新活动的结果，未能形成与政府之间产生互动的多层次创新结构，不利于发挥制度创新对社会发展的促进作用。因此，为适应社会发展需要，必须建立多元主体的制度创新结构：一方面，宏观制度创新主体除政府外，还包括立法机构和司法机构。这些主体之间应明确立法职权，各司其职，有助于互相制约、作用的多层次法律系统的形成；另一方面，宏观制度和微观制度的创新主体之间形成协调与合作机制，保障制度创新的合理速度。在这一结构中，政府只是创新主体之一，受其它国家机构的制约。政府的作用在社会改革的初期最为重要，是启动制度创新的重要建议者、决策者与立法者。因此适当扩大政府的职权使其易于突破既定制度的束缚，加速新制度的出台；组织人力尽快完成新制度或发明的设计或选择。但随着变革的进行，政府在制度创新过程中受其它创新主体及其创新制度制约，作用也发生变化，从而与其它创新主体配合，完成创新过程，达到创新目标。
构建多元主体制度创新结构的关键是合理地，适度地制约政府权力。这一制约体现在三个方面：第一，对政府立法权限的限制。此为达到制约效果的前提；第二，行政机构服从司法机构的裁决。此为达到制约效果的保障；第三，确认和切实维护公民及法人等组织的司法权力，以权利对抗权力。此为达到制约效果的基础；第四，改革政府机构，更新政府行政观念。此为政府机构对立法、司法等机构及社会民众之要求的回应，也是政府行为的自律。
2.为保证政府制度创新顺利进行和整体效能，还应在制度规划和方式选择上注意以下几点：
正式制度创新与非正式制度创新并重。政府制度创新不只是针对正式制度而言，正式制度只有在与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。正式制度的完善受非正式制度的制约，当正式制度与非正式制度之间存在矛盾冲突或不相容时，正式制度难以实施，很多正式制度“移植”失败就是这个原因。政府制度创新如果获得了非正式制度的支持，可以大大减少其创新成本和实施成本，可以很容易地获得其自身的权威性和新制度的合法性。
中央制度创新与地方制度创新并行。中央和地方各自有制度创新的职责和优势，相对而言，中央是制度创新的主要承担者，但也不能忽视地方在制度创新中的作用。地方政府作为国家机构的一部分，同样具有推动制度创新的主体地位和作用，地方政府作为一级行政单元，具有推动本地经济社会发展和利益最大化的动机和权力，相对于其他微观主体有更强的组织集体行动和制度创新的能力。当然，由于地方政府有不同层次，它们在制度创新中具有不同作用。同时地方政府在制度创新中会出现地方保护主义倾向，中央政府要正确引导和规范。
