一、农药残留监管工作中的困难和问题
（一）对农药生产企业监管难度大。农药生产企业是农药质量优劣的第一道关口，然而，为提高药效，农药生产企业肆意添加违禁成分，为逃避检查，外标签上又不标注，这给农产品质量安全造成很大隐患。而基层农业部门对农药生产企业根本没有监管权，加之农药企业一般都不在本地区，想管也是鞭长莫及，工作比较被动。
（二）规范农药经销商和农民用药行为难度大。为了利益，农药经销商擅自夸大农药适用范围，误导农民加大用药量。致使一些在瓜果蔬菜上禁用和限用的农药照常使用，因为效果好农民也乐意接受。对于经销商乱推销和农民滥用、盲用农药的错误行为，在法律上没有明确的定性，这是监管的盲区。农业部门在这方面也很无奈。
（三）农药残留监管体系不科学。目前，我们的农产品质量安全监管主要集中在农产品市场，这是不科学的。其实农药生产企业肆意添加违禁成分、农药经销商为利益夸大农药适用范围和农民滥用、盲用农药才是造成农药残留的主要根源。在农产品销售环节进行监管存在很大弊端：检测人员一边在抽检取样，蔬菜商贩一边在出售，等把菜样拿回化验室到结果出来需几个小时。即使检测结果不合格，这边蔬菜已销售完毕。就是没销完，单靠农业部门的力量，要把蔬菜顺利没收、销毁也不是容易的事。
二、对农药残留监管工作的相关建议
（一）强化监管部门的协调合作。农药残留监管问题看起来是农业部门的事，其实它涉及到多个环节、多个部门、多个领域。如对企业药品的抽检化验，对不合格农药的封存，对运输车辆的拦截检查和扣押，对责任人的追究和惩罚等等，会涉及到农业、质量监督、工商、交通、公安等多个部门。因为执法权有限，单靠农业部门是无法完成的。所以，部门间的协作是抓好食品质量安全的关键。
（二）加强企业监管，促其开发新型农药。各监管部门要加强协作，明确责任，对农药生产企业加大监管力度，杜绝禁用、限用和添加违禁成分的农药超范围使用。同时，当地政府可根据今年中央1号文精神，启动低毒、低残留农药的生产使用补助机制。通过政府财政补贴的形式，降低环保型农药的生产和使用成本，提高市场竞争力，让广大农民接受和认可，从而促使企业开发应用绿色安全环保型农药。这是快速解决农药残留问题、保障农产品质量安全的有效途径，有利于从源头上降低农药残留，提升农产品质量水平。
（三）实行农产品市场准入制。这需要在农产品基地设立农药残留检测室，只要经检测农药残留超标的农产品，一律不准进入市场销售，就地深埋或销毁，让滥用农药的种植户蒙受经济损失，增加市场风险性。从而提高广大农民用药的警惕性，对降低农药残留将起到很大的促进作用。
关键词 农药使用；问题；农产品质量安全；影响；对策
中图分类号 S48；F322 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）14-0286-02
Impact of Pesticide Safety Problems on Quality and Safety of Agricultural Products and Its Solutions
LV Jing-hai ZHU Hai-yan
（Bincheng District Agriculture Bureau of Binzhou City in Shandong Province，Binzhou Shandong 256600）
Abstract Through the analysis of pesticide production，management，use，supervision and management，influence of the problems of pesticide in production，management，use and regulation process on the quality and safety of agricultural products were expounded，and the countermeasures were put forward.
Key words pesticide use；existing problems；quality and safety of agricultural products；influence；countermeasures
近年来，多地出现了农产品质量安全事件，如“海南豇豆”“青岛毒韭菜”“甲醛白菜”“潍坊毒姜”等[1]，这些事件发生的原因就是非法生产使用高毒农药。这些事件的发生给农业生产带来巨大损失，同时也威胁到了人们的生活安全和身体健康。实践证明：农业生产离不了农药，不用农药农业生产成本将大幅提高，农作物产量将大幅降低，但农药的使用在保证农业产品满足市场需求的同时，也会产生农产品质量安全问题[2]。农药使用中存在的问题已成为影响农产品质量安全的主要因素。
1 农药生产、经营、使用存在的问题
1.1 农药产品生产企业存在的问题
经过多年基层市场监督检查发现，市场上流通的农药产品主要存在以下问题：一是同一含量的农药产品呈现多厂家、多品种，甚至同一企业的含量相同的农药产品为了提高市场占有率，在同一经营区域投放到不同门市部内的产品包装也不相同，商标使用混乱多以“TM”标示[3]。二是正规生产企业为了降低企业成本，减少申请农药登记支出，采用“助剂”“AB包”的形式进行捆绑销售[4]。三是部分农药企业之间互相借证套证生产不同企业的产品，造成农药产品的多、乱、杂，随意修改标签现象严重[5]。四是农药经营公司定制产品销售，随意修改标签内容，增大成分含量，夸大使用范围、效果，甚至为增加产品效果违规添加国家禁限用农药[6]。
1.2 农药经营存在的问题
目前的农药批发商多是供销系统、农资公司职工或者是农药生产企业业务员转化为农药经营商。零售商是乡镇村级供销社职工、批发商发展的经营户或是挂靠农业部门“三站”（农技站、植保站、土肥站）经营的人员。农药经营者存在知识层次不同、文化程度偏低、专业经营人员较少的问题。经营中存在互相排挤，互相串货压价，造成市场混乱。部分经营者为获得较大的经营利润，违规经营假冒伪劣产品，造成假冒伪劣产品充斥市场，给农业生产安全带来巨大隐患[7-8]。
1.3 农药使用存在的问题
农民和其他农作物种植者（包括农产品生产基地、土地承包人等）在农业生产过程中，为了达到较好的杀虫效果，提高农产品产量，不考虑农产品质量安全问题擅自使用高毒高残留农药，不顾农药使用安全间隔期滥用农药，造成农药残留超标，发生农产品质量安全事故[9]。
1.4 农药市场监督管理存在的问题
首先，目前农药市场监督管理的依据是《农药管理条例》和《山东省农药管理办法》。《农药管理条例》于1997年5月8日由国务院颁布，于2001年11月29日修订；《山东省农药管理办法》于2001年6月4日省人民政府令第121号，2004年7月15日省人民政府令第172号修订，以上2部法律法规至今未再修订。2004年《山东省农药管理办法》修订后取消农药经营许可，随着市场的发展和经营政策的改变，供销社部门经营解体，农业部门经营退出市场，由于农药经营门槛的降低，以个体经营为主的农药经营者占据市场，农药经营市场出现了混乱局面[10]。其次，基层农药监管系统薄弱，人员、经费欠缺，监管区域大，路途远，存在监管不到位的现象。以滨城区为例，全区现有602个村庄，耕地面积大的村庄都有农药零售点，以零散经营、串乡经营为主，没有固定的经营场所，监管难度大。
2 农药安全问题对农产品质量的影响
通过对农药生产、经营、使用、监督管理中存在的问题的分析可以看出，以下问题易产生农产品质量安全事件。一是农药生产企业违规添加高毒农药和农药经营公司委托农药生产企业套证、冒证生产掺加高毒农药的假冒伪劣农药产品；二是农民和农作物种植者不顾农药安全使用间隔期滥用农药和为提高杀虫效果滥用高毒农药，甚至使用国家禁限用农药；三是农药经营者为了获得较大利润经营假冒伪劣农药产品，为非法生产的含有高毒农药的农药产品提供了市场；四是农业执法力量薄弱，人员少，经费少，欠缺执法依据，产生了农药监督管理真空区。
3 对策
3.1 加强农产品质量安全教育培训
农药的安全使用是保证农产品质量安全的关键措施，只有农药使用者和农产品生产者严格遵守农药使用安全管理制度[11]，才能杜绝农产品质量安全事件的发生。建议国家改变农业培训资金投入方向，加强对农民和农产品生产者教育培训的投入。各级农业部门充分利用国家阳光工程培训项目和新型职业农民培训项目资金，对农药使用者和农产品生产者加强农产品质量安全教育，提高农产品质量安全意识。
3.2 加快农药法律法规的立法进程
现行《农药管理条例》已经与目前农药市场管理相脱节，已不适应新的市场发展需要，必须加快《农药管理条例》的修订，尽快出台实施。在修订《农药管理条例》时将农药经营作为直接关系人生健康的事项设置农药经营许可条款，并明确限定农药经营人员及公司经营资质，要求农药经营人员和公司农药生产技术人员必须参加完成年度农产品质量安全教育学分分值。明确假冒伪劣农药的界定范围，将套证、冒证生产的农药全部列入假农药范围，以打击企业和农药经营公司擅自生产添加隐性成分农药的行为。
3.3 修订农药登记制度
《农药管理条例》第六条规定国家实行农药登记制度，农药登记制度为我国农药的发展做出了巨大贡献。从目前市场上农药登记的品种看，以农药复配制剂登记为主，不同企业就相同含量、登记作物相同的农药品种重复登记；多个企业就同一含量同一品种复配制剂农药重复登记。一个企业取得一个农药登记产品从研制、试验、获得数据、办理登记耗时3～5年，耗时长，花费巨大，企业负担过重，影响了企业发展，削弱了企业投入研发农药新品种的资金投入力度，影响了企业发展。
建议《农药管理条例》第十一条可以修订为“生产其他厂家已经登记的相同农药产品的，其生产者应当向已取得登记的相同农药产品的企业或科研单位支付科研费用，获得登记企业授权和本条例第八条规定的资料申请办理农药登记，由国务院农业行政主管部门发给农药登记证”。注重新药原药、复配制剂首次的登记，放宽其他复配制剂的登记，这样企业可以避免就同一登记品种重复登记，降低企业生产成本，将大量资金投入到研发新的农药产品中，同时也避免了企业之间互相借证生产的违法行为，推动我国农药发展。
3.4 加大对假冒伪劣农药生产使用的打击力度
农药具有易对人体构成潜在的致畸、致突变、致癌的特殊性，对人体健康伤害巨大，易对人体造成直接伤害或间接伤害。针对农药的这种特殊性，建议研究制定农业部门与公安部门的联合执法机制，成立食药警察[12]，严厉打击制售假冒伪劣农药生产经营行为，特别是非法制售、添加国家明令禁止使用的农药的行为。
目前非法的农药企业生产的假冒伪劣农药和擅自添加高毒农药等隐性成分的农药产品采用面广量少的销售方式，农业部门在基层执法中发现违法产品，因量小货值低构不成刑事犯罪，不能向公安部门移交，农药生产企业否认为本企业生产，导致只能处罚经营单位，难以追查假冒伪劣产品生产源头加以取缔。只能对经营人员进行行政处罚，未形成对打击制售假冒伪劣农药和擅自添加高毒农药等隐性成分农药的违法行为的高压态势。建议降低非法制售、添加国家明令禁止使用的农药行为的刑事立案标准，使公安部门提前介入调查，打击非法制售、添加国家明令禁止使用的农药违法犯罪行为。
3.5 建立全国农药生产销售追溯平台
目前各地推行的农药质量追溯系统[13-14]模式是基层农业部门监管，销售企业进行产品经营告知，产生、打印追溯码粘贴于产品之上进行销售。这种农药产品质量追溯模式由于生产企业不参与，终端销售企业进货后需要进行产品经营告知，形成追溯码，拆箱粘贴追溯码，造成销售企业劳动强度大，成本增加，拆箱后运输管理成本增加，造成农药产品质量追溯系统流于形式。建议建立全国统一的农药质量溯源系统[15]，由农药生产企业根据生产计划进入系统上报生产计划，提交农药产品制剂名称、成分、含量、数量等信息，系统审核批准后产生该制剂产品的唯一追溯码，由企业印刷在该制剂产品的标签上，利于基层监管人员、销售人员、使用人员查询以辨别产品的真假和监控农药产量、流向，利于农药减量行动的实施，使假劣农药和擅自添加高毒农药的产品进不了市场，从而杜绝农产品质量安全事件的发生。
3.6 加快基层农业执法力量的建设
随着各地农业综合执法队伍的建立，由于编制限制，执法队伍力量薄弱，人员偏少，流动性大，影响了基层农业执法体系的建立。建议增大基层农业执法人员编制，壮大农业执法力量，使农业执法监管到位、不留死角。
农产品质量安全与农药使用矛盾的解决，必将极大推动农业的快速发展，堵住了农药从生产到流通、从使用到监管各环节的漏洞，也必将解决农产品质量安全问题。
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关键词：蔬菜农药残留监管； 现状； 对策
1引言
农药是农业生产重要的投入品，这其中大部分都是有毒化学品，农药施用于农田或作物之后，一部分作用于靶标生物，起到防治作用，另一部分则残留于食物链，即农药残留，影响农产品和生态环境安全与人类身体健康。所以，蔬菜农药残留问题一直是世界各国普遍关注的重大问题，它不仅是一个重大的公共卫生问题，甚至有可能还关系一个国家的前途和命运。尤其随着人们生活水平的日益提高，越来越多的人们开始关注农作物中农药的残留问题，相应的农药残留监管的工作也得到越来越多的重视[1]。本文拟通过对我国蔬菜农药残留监管现状及存在问题进行分析，并提出解决与发展对策，旨在为我国农药残留监管的发展与完善提出思路，为保障我国食品安全提供支持。
2我国蔬菜农药残留监管现状
2.1蔬菜农药残留监管机构不健全
蔬菜生产主要是广大的基层农村，所以农药残留监管的重点也应该是在生产一线，但就目前我国农药残留监管机构机构体系来看，市县专门监管机构大多尚未建立，或者即使建立了，受限于仪器、试验监测水平等条件制约，监管能力也不强。而广大的乡镇基层监管能力更弱，致使质量安全准入的第一道关口把关不严。另外的问题是检测机构基本上都隶属与各行政机构，大部分隶属于农业、质检、食品监管、环保等部门，虽然有少部分已经开始脱离政府机构独立经营，但速度很慢，与财政上与政府存在着千丝万缕的密切联系。真正的第三方检测机构或者中间机构从事蔬菜农残检测的很少，而且受限于资金与技术力量的因素，普遍发展的很慢，权威性较差。
2.2蔬菜农药残留监管检测人员整体水平较低
农药残留检测，一般都涉及较为专业的技术知识，甚至有一些还需要接受过系统的培训与教育，对于专业技术的要求相当高。比如对于生物芯片、试剂盒、各种生化药品的药理特性的把握；酶联免疫，PCR，荧光印记，DNA的提取制备等技术的了解[2]。而目前我国的农药残留监管检测机构，大部分都是隶属于行政机构，行政色彩大过了学术色彩，导致检测机构的人员整体水平偏低，行政意识大于专业技术的意识，工作经验较少，学习与交流的机会也有限，这直接影响了我国食品安全检测队伍的工作效率。
2.3蔬菜农药残留监管职责不清，管理混乱
蔬菜农药残留监管工作，属于质监、卫生、农业、环保等多各部门的联合监管之下，众多管理部门却并没有发挥出多部门的联动优势，相反最大的症结就出现在了多头监管，互相推诿上；另外一个问题是我国蔬菜农药残留监管部门的检测标准存在“内外有别”的尴尬标准，这主要体现在出口蔬菜品要求高，内销则要求低。
2.4蔬菜农药残留监管机构信息缺乏有效利用
我国蔬菜农药残留监管检测机构，国家、省、市县各级虽然均设有检验机构，但检测项目少而且检测技术落后。并且工商、技监、卫生、农业部门都有下属的检验机构，单位之间硬件设备基本相同。各检验机构任务来源单一，检测经费来源不足，在完成条块任务后，设备闲置，利用率低下。最终的结果就是一个产品重复检验，但检验来检验去结果仍然不可信，甚至互不承认检验结果。既浪费检验资源，又增加蔬菜生产与加工企业的成本。
3我国蔬菜农药残留监管改进措施
3.1建立第三方食品安全检测机构，推进检测市场化
推进蔬菜农药残留检测机构脱离政府控制，建立第三方检测机构，维护检测结果的公平是推进食品安全检测改革的重要举措。也只有依靠市场调节的，不受外来各种因素干扰的食品安全检测才是真正意义上的“安全检测”。同时，第三方检测机构也可以进行食品安全检测相关数据汇总和分析，把食品安全检测的经验和存在的不足上升到理论高度。并可以承接政府部门或企业委托的食品安全检测研究的课题，为政府重大食品安全工作的决策提供专业的意见和建议，以此推动食品安全检测工作的不断深入和完善。
3.2进一步完善蔬菜农药残留监管机构建设
关键词：农药市场监管；问题；建议
枸杞是宁夏中宁县的优势特色产业之一，也是中宁县县域经济发展的支柱产业。农民来自枸杞的收入，占到全县农民总收入的48.7%，农民人均来自枸杞产业的现金收入达到3600元以上。近年来，随着世界经济一体化步伐的加快，国际市场上对枸杞的需求越来越多，质量安全要求越来越高；国内随着人们生活水平的不断提高，健康消费意识的进一步増强，迫切需要绿色、环保、高品质的枸杞产品。枸杞作为药食同源产品，具有较高的营养价值和药用价值，颇受人们喜爱。同时，枸杞也被多种生物喜爱，容易发生食害。为了消除发生食害的生物，广大种植户不得不大量使用农药，造成枸杞产品质量安全事件不断发生。在现实生产中，农业执法、工商、质检，由于人员缺乏、农药销售经营企业点多面广等因素的制约，造成对农药市场监管不到位，以至于农户大剂量、多频次使用农药，甚至使用禁用农药。对枸杞产品质量和生态环境安全造成了严重威胁。为了充分发挥农药的有益作用，管控好枸杞农药的潜在风险，增强农业的综合生产能力，确保农产品的质量安全，就必须采取有效措施，抓好农药市场的难点、重点加以监管。
一、农药市场监管存在的问题
（一）枸杞农药经营个体多而分散，监管难度大中宁县枸杞农药经营个体达250多家，遍布中宁县城乡各地，规模大小不一，比较分散，枸杞农药市场虽然多次整动，但仍然存在无照经营和流动销售的情况。现今，农业、工商执法队伍人员少，执法装备差，无法做到高频次全面检查，只能开展专项检查和抽查，日常监管难度大。（二）枸杞农药假冒伪劣花样多，监督监管技术手段不足目前，中宁县枸杞农药市场依然存在套证农药、冒牌农药，甚至还有过期农药、无效农药、含量不足农药，同类农药中混有其他农药。假冒伪劣农药花样多，识别困难大。目前，中宁县虽然成立了枸杞等农产品检测中心，但高端精密仪器和专业检测人员缺乏，无法满足大量的抽查检测工作需要，致使在问题处理过程中缺乏检测数据，以至于不能准确及时处置。（三）枸杞农药销售市场混乱，农民自我保护意识不强当前，中宁县枸杞农药营销体系不健全，多级批发、相互压价、不正当竞争现象层出不穷，农户很难辨别真伪。另外，农户购买农药时，往往跟风买，买廉价农药，不从正规渠道购买。购买时不索要收据发票，也不注意保存商品标识，发生农药纠纷时，农药追溯过程困难，得不到有效维权。（四）枸杞农药监管手段单一，社会监督不足当前，中宁县虽已建立起了较为完善的农药监管网络，但监管仍然以突击抽查为主，不能从源头上做到动态监管，监管手段单一。在监管过程中，依然以执法部门为主，缺乏群众举报、社会监督的机制，无法形成齐抓共管的合力，形成不了对农药市场监管的强大威慑力。
二、加强农药市场监管的措施
关键词 农产品质量安全；现状；问题；对策
中图分类号 TS201.6 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2011）21-0339-02
农产品质量安全关系着千家万户的餐桌安全，而作为源头的农业投入品管理直接影响农产品质量安全和品质。随着农产品质量安全各个监管环节的全面开展，农资监管已成为质量安全监管的重要环节，如何有效做好农资监管，确保农产品质量源头环节不出问题，已成为农产品质量安全监管研究的新课题。
1 农产品质量安全现状
目前农资监管中暴露出的问题，已严重影响和制约了农产品源头生产环节的质量安全。经过广泛调研，结合近几年在农产品质量安全监管中遇到的实际问题，农资监管环节中凸显的问题主要表现在以下几方面。
1.1 不法流动药贩活动猖獗
尤其在边远山区，不法药贩甚至有制售假、劣农资的专门仓库，利用现行农资监管覆盖面大、监管人员少的特点，向一些农户售卖劣质农资，游移于田间地头，与农资监管部门打“游击”战术，直接给农产品质量带来风险隐患[1]。
1.2 农户购买放心农资意识薄弱
现有农村劳动力多为40～50岁，必要的安全生产意识较为淡薄，购买农资为了图便宜或方便，不到正规的农资店购买；有些农户为了防治病虫害，实现农产品高产，通过非法渠道购进高毒、禁限用农药，结果造成高毒农药长期残存在地里，为农产品质量的安全埋下长期隐患。
1.3 农业执法力量薄弱，综合执法水平有待加强
在很多地方，农资执法部门通常是各自监管，一方面势单力薄，依赖于工商、技术监督等多个部门的共同参与，农业部门作为农资打假主体的威力被削弱，对一些制售假劣农资的钉子户无法彻底根除[2]。另一方面各农资监管部门之间由于职能分工有区别、交叉，做不到有效衔接，往往出现监管空白和盲区，农业综合执法监管队伍亟待成立。
1.4 制售假冒伪劣农资手段越来越隐蔽
随着农资打假的不断深入，某些不法分子制售假劣农资的手段越来越狡猾、掩蔽，假冒伪劣农资仍时有出现。以农药为例，在最近2年的农产品农药残留检测中，一些无公害蔬菜基地，在没有使用违禁农药的情况下，蔬菜产品中却被检测出违禁农药成分[3-4]。这些情况说明单靠表面的农资打假已经不足以保证农资市场产品质量，加强农资市场质量抽检，尤其是重点加强检测农药中是否有被添加禁用高毒农药成分，防范不法分子将禁用高毒农药添加到其他农药中进行销售，已成为农产品质量安全新形势下研究应对的新课题。
2 农业执法监管部门工作存在的问题
2.1 执法体系不健全
市、区（县级市）除了地级市外，各区（县级市）执法机构不对应，体系不健全，执法队伍不稳定，人员素质和执法水平参差不齐，办案能力不高，造成很多案件进展迟缓，严重影响了农业生产和农产品质量安全。
2.2 执法手段落后
相对于工商部门，作为农业执法主体的各县级以上人民政府农业行政主管部门，存在执法手段落后和相关设施不足的问题，包括小至抽样工具，大到执法专用车的匮乏，制约了其开展工作和执法。
2.3 执法经费缺乏
除经济条件较好的地区外，大多数农业部门缺乏相应的专项执法经费。特别是因缺乏经费，没收回来的假劣农资只能储存仓库中而无法进行无害化处理，导致随着农资监管工作开展的深入、没收的假劣产品增多，而形成更大的经济负担[5]。
3 农产品质量安全的对策
3.1 加强农资使用管理
一是抓省、市、县一级的农业龙头企业、无公害生产基地及农民专业合作社。要求他们按相关法律要求，建立专门的农药储存仓库，建立农药购进、领用、施用和农产品生产的登记制度。二是抓千家万户的种植户，建议散户到各街道、镇办推荐的农资经营店定点购买。
3.2 加强对农资市场检查，提高农资质量
把加强农药市场质量抽检作为重点工作来抓，除了监督抽查外，不定期地抽查加上日常例行检查双管齐下，形成常年的农资质量动态管理机制。通过对农资质量动态抽查监管，及时曝光和查处经营不合格农资产品的经营单位，维护农资市场秩序。尤其是春播、秋种之际，以及每年农药销售旺季，加大农资检查力度。重点抽查杀虫剂、杀菌剂等类农药，查处无登记证生产、添加未登记成分、掺杂高毒、剧毒农药成分、扩大使用范围、生产经营假劣农药、冒证、一证多用、套证等行为。
3.3 加强大案要案查处力度，严惩违法行为
按照“着力治本、标本兼治、打防结合、综合治理”和“五不放过”的原则，以查处要案大案为突破口，深入推进农资打假和监管工作。以农资批发市场、农资经营大户、交通不方便的城郊结合部、边远山区作为整治的重点对象，通过常规检查、明查暗访、群众举报等方式，堵源头、端窝点，遏制假劣农资进入市场流通。坚持抓生产源头，抓批发市场，重点做到端窝点、打惯犯，狠抓要案大案。
3.4 重视基地管理，排查用药安全隐患
建议形成常年稳定的科技人员包村制度，熟悉掌握各乡镇基地生产情况，上市前多抽查基地安全用药情况、检测产品农药残留情况，严惩使用高毒、限禁用农药现象，对发现用药安全隐患事件，第一时间采取相应措施，进行销毁或无害化处理。
3.5 完善监管队伍，成立联动综合监管执法队伍
提高执法人员素质，建议成立专门的农业综合执法队伍，严格监管农业生产的各个环节，统一进行综合执法，有利于发挥强大的联合职能，对少数不法农资经营分子、乡间游贩起到严厉警示、打击、制裁作用，优化农产品质量安全市场环境。
3.6 注重宣传、服务工作
一方面针对农户安全生产意识薄弱的现象，革新现有的宣传、服务手段。与各镇办结合，挑选出各镇办放心农资门店，制作宣传名单，对农户免费发放，让农户少走冤枉路、少花冤枉钱，不给乡间游走药贩留有可趁之机。另一方面要经过常规的宣传教育、培训等途径，加强对广大种植户购买和使用农药的技术进行服务和指导[6]。如在各镇办人员密集区举办“放心农资下乡”、“法律法规咨询”活动，定期组织农业技术人员对无公害生产基地、农民合作社开展“科学使用农药”培训等活动，大力普及农资识假辨假常识，培养农户购买农资时的索取票证意识，增强农民维护自身权益的法律意识和能力。适时使用农药的指导品种和主推技术，开展技物结合，加强农药使用新技术的示范和推广工作，引导农民科学用农药，节本增效，防止因使用不当而造成质量安全事故。
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我县多数农村居民的经济收入水平较低，直接制约着农民的用药消费，全县农民人均年药品消费才60多元。
在这样的经济条件下，贫困农民生病之后往往是抗不过去才用药，并且买药专挑便宜药。一些乡村卫生院、诊所、药店等供药单位也是受经济利益驱动，采购药品时一味追求低价格，使药品质量存在很大隐患。这些问题具体反映在药品质量上，从深层次看反映在体制、政策，以及贫困落后的根源上。
农村药品质量及用药安全的现状销售使用过期失效药品。
在调查中发现，零售药店和县一级医院，通过换发许可证，内部执行常规性的报损销毁处理制度，销售和使用的药品在有效期内，并且多为近两年的生产批号，而单体药店、小型诊所甚至乡镇卫生院销售使用过期失效药品的问题比较严重，并且由于普遍实行拆零销售，农民见不到原包装上的有效期，一般难以发现药品失效。
销售使用假、劣药品。
在县城的药店和医院、诊所中，纯粹不含有效成分的假药比较少见，但未经批准擅自配制或购进的非法医疗制剂常能看到其踪迹。乡村的药店、诊所问题较多，某卫生院一次被查出头孢氨苄胶囊、吗叮啉等十几种假药，是院长从药贩手中购入的。一些基层医药网点不同程度地存在销售劣药的问题，除了前面提到的过期失效药品外，中药饮片掺杂掺假问题突出。特别是一些保健食品和所谓“性保健品”、“壮阳药品”，更是肆意标明适应症和主治功能，冒充药品，欺骗患者，谋取不义之财。
使用不合格的一次性无菌医疗器械。
乡村诊所使用的一次性注射器、输液器大多是从东部省市的药品市场或无证经销处进货，普遍存在进货无发票，质量问题多，使用后不毁形就直接倒在垃圾堆或低价按废品出售等问题，存在不安全隐患。
尤其一些偏远落后、缺医少药的村庄，老百姓无医可看，致使人、兽同医同药，人用药质量无法保障。
药品经营条件简陋，流通秩序比较混乱。
调查中发现，药品经营企业大部分能按照药品经营质量管理规范要求建立药品质量管理机构，药品质量验收、养护、储存、保管等制度和药品验收记录，药品质量基本能够得到保证。县一级多数医院药品管理也比较好。但是在乡村，药品经营管理上存在的问题比较多，主要是：乡村药店和医疗机构进货渠道混乱。
据调查农村药品经营和使用单位：
一是从非法渠道和个体药贩处采购药品，无验收记录和合法票据，也无购销记录；
二是进货无合同，没有质量保证条款，所购药品难以做到先质检后进货，药品质量难以保证；
三是医院、诊所的自制制剂进入零售药店及基层医疗网点，扰乱了药品经营秩序。
药品经营管理不符合规范要求。
相当一部分农村卫生院所、诊所和零售药店的设施设备，与其药品经营使用规模和质量管理要求不相适应。无论是药房面积、仓储条件、专库的划分、温湿度的控制以及避光、防虫、防鼠、通风等设施条件基本没有达到要求。有的医院将必须冷藏的生物制品精制破伤风抗毒素常温下保存几个月；有的药品和生活用品混放；有的兽药、人药共营；有的中药饮片借斗串斗，顶替代用；有的西药仍用广口瓶储药，拆零药品的标识分装不按规范要求去做等等；因而造成药品积压浪费、霉烂变质、虫蛀鼠咬、过期药品延续使用等问题。
游医药贩流窜乡间，或承包门诊科室，摆摊“看病”，或上山下乡给医药网点“送药”。
不少基层医院、诊所经费紧张，经营困难，将门诊、诊所内部承包或对外出租，只管收费，放弃管理，任其胡为。游医药贩是联系制假用假的纽带，其祸害所至，扰乱了药品经营秩序，成为农村制售假劣药品和坑蒙拐骗群众的窝点。
贫困乡村医疗条件落后，药品供应网点少，农民看病用药困难。
山大沟深交通不便的乡村，地广人稀，故医药网点服务成本高，效益差。农民看病很不方便，远的要走10公里的路程。多数行政村没有药店，只有一个卫生所，医疗设施简陋，而且常常是一人身兼数职，看病打针卖药，医疗技术难以保证。而且农村医药专业人员极其缺乏，不能有效地指导患者正确使用药品。
药品监督力量薄弱，边远地区很难到位。
眼下药监队伍组建工作正在进行，人员还未完全到位，经费难以落实，执法装备还未配备。农村药品日常监管和应急案件的查处工作受到很大影响，药品市场秩序得不到及时有效地治理。
加上农村基层药品监管工作量大面广，情况复杂，问题较多，任务繁重，直接影响药监部门履行工作职责。
规范农村药品市场的对策农村药品市场直接面向广大消费者，涉及农民群众的切身利益。作为药监部门必须管好农村药品市场。为此提出以下对策：加大《药品管理法》在农村的宣传力度。调查中我们了解到，有半数以上的基层用药单位主管人员不了解新修订的《药品管理法》及其相关法规，农民用药法律意识更为淡薄，发生问题时，不能用法律有效地保护自己。因此，要加大《药品管理法》在农村的宣传力度，不仅要教育药品经营者依法经营，依法管理，也要教育广大农民依法保护自己的合法权益，形成依法用药的氛围，让违法销售使用药品者失去市场。
大力发展农村药品供应网络建设。农村药品零售网点少，群众买药困难，这不仅给非法经营者可乘之机，而且给监督管理造成一定难度。因此，要鼓励药品零售连锁企业向农村延伸，在县上设立药品配送中心，统一为基层药店供药；在乡镇开设零售药店，并将这些药店纳入规范化管理轨道。要研究适当降低在行政村开办药店的准入条件，堵塞管理死角，使农村药品零售网点布局合理。
规范药品经营和使用单位的经营行为。依法治药，严格执行《药品管理法》和《药品管理法实施条例》有关规定，认真推行《药品经营质量管理规范》和医疗机构制剂质量管理规范，督促药品经营使用单位规范其购销、使用行为。要特别加强对农村小型医疗机构和药店的管理，帮助他们建立药品进货制度和程序，规范进货渠道。要加大对无证经营和游医药贩的打击力度，净化农村药品市场，确保合法药品进货渠道畅通无阻，从源头上保证药品质量。
协助农村基层大力推行驻店药师制度。抓好执业药师、从业药师、驻店药师考前培训工作，提高合格率，使县、乡药店有药师服务，能够指导农民合理用药。要积极培养农村药店从业人员，采取专题讲座、综合培训等多种方式，灌输专业知识，提高从业人员的素质和水平。
【关键词】药品质量安全；农村基层医疗机构；监管
【中图分类号】R95 【文献标识码】A 【文章编号】1004-7484（2013）06-0070-02
药品与健康直接相关，基本药物是适应基本医疗卫生需求、剂型适宜、价格合理、能够保障供应、公众可公平获得的药品；农村地区收入水平相对较低，对基本药物需求量大；基层医疗机构是农村常见病、多发病诊治的主要提供者。因此，保障农村基层医疗机构基本药物质量安全，既是确保人民群众用药安全的需要，也是基本药物制度的必然要求。自2009年，基本药物制度建立之初，国家就高度重视基本药物质量。但由于我国仍然处于社会主义市场经济的初级阶段，市场还没有形成完整的体系，很多法律法规还很不健全，农村基层医疗机构基本药物质量安全仍存在诸多问题。
1 农村基层医疗机构基本药物质量安全存在的问题
为了解江西省农村基层医疗机构基本药物质量安全现状，课题组于2011年对江西省40个农村药品供应网络与监督网络建设示范县的79个卫生院、80个村卫生室进行了调研。结果表明：农村基层医疗卫生机构基本药物质量安全仍存在一些问题。
1.1存在过期失效基本药物
过期失效药不仅不能治病，反倒会延误病情，甚至直接损害服药者健康。但是调查显示，农村基层医疗卫生机构仍然存在过期失效药。2011年，2家乡镇卫生院存在过期失效药物，占2.53%；4家村卫生室存在过期失效药物，占5%。
1.2基本药物购进验收不规范
医疗机构应根据法律、法规以及药品购销合同的约定，对购进药品质量状况进行检查，对符合质量要求的药品予以购进。2011年中无记录、记录不全的乡镇卫生院有4所、村卫生室4所。
1.3基本药物陈列不规范
部分农村基层医疗机构药品陈列混乱，导致交叉串味等多种问题，药品存在变质风险[1]：2011年摆放不整齐的乡镇卫生院、村卫生室各有2所。
1.4基本药物储存、养护不到位
药品具有一定的理化、生物特性，就其质量的稳定性而言，需要选择相适应的储存条件。但农村基层医疗机构普遍存在储存药品条件不符合规定的问题。2011年，不符合规定的乡镇卫生院14家，占17.72%；村卫生室15家，占18.75%；温湿度记录不全的乡镇卫生院8所，占10.13%；村卫生室22所，占27.5%。
1.5基本药物质量管理制度不健全
药品质量管理制度，是保障药品质量的重要基础。但是调查显示，当前基本药物质量管理制度仍然存在不健全问题。2011年，3所乡镇卫生院、8个村卫生室制度不全，现场抽查的2400个品规的药品中，149个品规的产品在现场未找到配送协议。同时，有制度者也主要是行政部门统一印发的规章制度，只是流于形式的张贴、悬挂，既缺乏具体管理制度和实施细则，落实也不到位。
2 农村基层医疗机构基本药物质量安全影响因素
2.1外部监管缺陷
2.1.1专职监管人员力量不足。相对于药品监督管理部门所从事工作的复杂程度、面广，药品监督管理部门人手明显不足。一是数量不足。若按50%的食品药品监督管理部门人员负责药品监督管理计算，2011年调查的40个示范县从事药品监管的人员只有160人左右，平均每个在编人员负责72.2个登记在册的监管对象、至少150人，还不包括游医药贩、医药代表等难以计量的人员。二是结构缺陷。2011年40个示范县员工中，本科及以上学历仅占52.81%；医药相关专业人员仅占53.09%，法律专业仅占11.8%。
2.1.2社会监管力量不足。个别领导和部门对药品监督管理工作不够重视，社会各界和人民群众对药品监督管理法律法规的了解不够深入，药品监督管理部门没有形成一个强大的社会监督网络。虽然江西省建立了乡镇协管员与村信息员（简称“两员”）制度，并实现“两员”全覆盖，即乡乡有协管员、村村有信息员。但由于认识不到位、监督工作不规范、投入不足与激励不到位等原因，“两员”积极性不高，制度仍没有发挥预期的效果[2]。
2.1.3监管主体多头。农村基层医疗机构药品管制涉及药监、卫生、工商、税务、物价、公安等多部门，容易出现相互推诿，降低监管效率、效果。尤其是卫生部门对医疗机构负有直接监管职责，且药监部门与卫生部门有一定历史渊源，这就容易产生监管部门之间的冲突，以至于药品监督管理部门无法真正对医疗机构内部的药品质量安全进行监管。
2.2医疗机构内部问题
2.2.1人员意识与素质欠缺
一是药学技术人员数量不足、素质欠缺。当前，正规院校毕业的药学技术人员基本都在较高等级的医疗机构或规模较大的药品生产、经营企业工作，农村医疗机构涉药人员中经过系统专业学习的药学人员较少，且业务知识缺乏、水平不高，意识淡薄，质量鉴别能力差。
二是医疗机构对药品质量管理的意识淡漠。医疗机构负责人存在“重医轻药”思想，忽视药学人员引进、激励与培训，加剧了药学技术人员短缺的问题。
2.2.2制度不健全与执行不到位
由于意识淡漠，大部分农村医疗机构药品管理制度不健全，甚至没有相关制度，或者有制度也不能有效执行，药品管理比较混乱。同时，由于缺少法律、法规上，尤其是罚则的支持，药监部门对此也仅能给予警告或责令整改，起不到震慑作用。
2.2.3设备设施不足
由于认识不到位，投入不足，农村基层医疗机构硬件条件无法达标。基层医改开始后，各地对农村基层医疗机构建设投入不断增多，规范药房建设持续推进，药品储存、养护等设备设施条件有所改变，但是仍有部分存在不合格现象。
2.3利益驱动与信息不对称
之所以存在如此多的药品质量问题，归根到底是因为存在利益驱动[3]。主要是质量监督检查与保证体系需要一定的人、财、物投入，有经济利益追求的医疗机构势必具有逃避的主动性。当前，由于制度缺失、监管不到位等现象，只要不出现质量事故，往往是减少质量保证的投入，却得不到惩罚，结果是逃避的主动性被强化。同时，药品监督管理部门，理应为用药安全负责。但是由于部门利益的存在，如果存在监管成效低的情况，也有可能存在监管懈怠。
同时，药品是专业性非常强的经验品，医患之间具有严重的信息不对称，患者无法直接判断药品的质量，只能依靠医务人员。在经济利益刺激下，这种信息不对称，就会使医疗机构违背职业道德、忽视药品质量的可能性增加。
3 保障农村基层医疗机构基本药物质量安全的对策
3.1完善法律、法规与宏观管理制度
一是修改与完善《药品管理办法》及相应法律法规[4]。对基本药物制度、召回、行业禁入、信用体系、电子监管、“两员”等新型监管方式加以规范；明确违规行为的罚则，强化违规行为、法律责任之间的关联性；加大处罚力度，提高处罚威慑力。二是完善医疗机构基本药物管理政策与制度。借鉴《药品经营质量管理规范》，建立医疗机构药品经营管理规范，规范医疗机构药事管理组织、人员制度，完善基本药物购进验收制度，完善基本药物储存、养护规定，规范基本药物使用管理，严格质量安全问题报告制度。
3.2加大监管力度
一是加大人、财、物的投入，加强药品监督管理队伍建设，提升监管技术水平。二是加大检查、处罚力度，实行动态管理，通过监管威慑，降低违规行为发生机率。三是强化源头监管[5]，加强基本药物生产企业监管力度，保证企业严格按照GMP及生产工艺、配方要求生产药品；规范批发配送企业经营行为，确保群众基本需求和质量安全。四是建立联动机制，通过各种等方式，形成监管合力。五是强化社会监管，充分调动人民群众的积极性，对一些违法行为进行监督举报。
3.3规范医疗机构内部管理
一是领导重视，将药品质量管理列于单位年终考评的重要内容中。二是加强制度建设，根据自身具体情况而制定相应的工作制度，规范药学人员行为。三是严格流程管理，确保购进、验收、存放、配发管理符合法律法规规定。四是引进或培养药学技术人员，提升药学技术人员队伍素质。五是加大投入，改善基本药物环境。
3.4加强先进技术资源配置
一是建立健全基层药品监督检验检测机构，提升质量安全检测能力。二是全面推进信息化建设，以基本药物电子监管为契机，完善电子监管系统，健全实时监测系统，逐步建立和完善全国统一的基本药物生产、流通、使用信息网络，构筑药品交易信息服务平台，构建药品交易诚信机制，实施信用分级管理。三是健全药品不良反应监测体系，早发现、早控制，严防重大药品事故的发生。
参考文献：
[1] 陈爱军.加强医院药房拆零药品的质量管理[J].临床合理用药，2012，5（3C）：160
[2] 郑先平，陈和利，袁杰等.“两员”在农村药品监督网中的作用和存在的问题[J].卫生经济研究，2007（4）：45-46
[3] 王军永，王素珍，陈和利等.农村药品流通领域中的质量信息不对称与监管策略分析[J].中国卫生事业管理，2012（8）：588-590
