一、总体目标
健全环境空气重污染预警响应和应急处理机制，形成统一高效、科学规范的指挥体系，信息共享、运作灵敏的防范体系，行动迅速、反应及时的处置体系，责任明确、配合密切的保障体系，实现决策科学化、指挥智能化、应对系统化、保障统筹化，有效解决环境空气重污染问题。
二、基本原则
（一）坚持预警与响应相结合。建立常规气象监测和环境空气监测预报合作机制，统筹预警环境气象，及时、科学布防应急响应对策，最大限度避免或减少环境空气重污染。
（二）坚持减灾与减排相结合。把保护受污染人群摆上突出位置，贯穿应急工作全程，尽量减轻健康损害；把减少大气污染排放源和排放量作为根本措施，尽可能防范和化解环境空气重污染。
（三）坚持劝导与严管相结合。注重环境空气重污染危害常识普及和排污行为管理约束，既主动面向社会倡导防范污染损害的建议性措施，更加大环境违法问题查处力度，保证环境管理与为民服务都见成效。
（四）坚持政府主导与部门齐抓共管相结合。建立市政府统一领导、市应急办具体协调、市环保局牵头组织、区县（市）政府和市直有关部门分工负责的工作机制，共同解决环境空气重污染。
三、适用范围
环境空气重污染是指空气质量指数(AQI)大于200。本预案适用于应对哈尔滨市区环境空气重污染，所辖县（市）参照执行。
四、组织体系
在市政府领导下，建立市大气污染防治联席会议制度。联席会议除承担日常制定政策、统筹协调、督办检查、解决难题外，负责组织应对环境空气重污染工作。
（一）联席会议组成。总召集人：市政府主管环境保护工作副市长。召集人：市环保局局长。会议成员：市政府办公厅（应急办）、市环保局、气象局、发改委、财政局、工信委、交通局、公安局、交管局、住房局、城管局、教育局、监察局、执法局、工商局、农委、建委、卫生局、新闻办、市政府法制办、各区县（市）政府分管负责人。各成员单位确定1名联络员负责工作联络。联席会议办公室设在市环保局，负责应急工作综合协调，并组织实施本预案。
（二）成员单位应急职责分工。市政府办公厅（应急办）：负责环境空气重污染应急工作的综合协调。市环保局：负责环境空气质量监测、分析、研判和重污染预报预警、信息，组织重点企业落实环境空气重污染内部应急预案，监督检查并依法处理大气污染源违法排放行为。市气象局：负责与市环保局等部门建立环境空气重污染联合会商和服务响应机制，开展环境空气污染气象条件预报与研究。市交通局：负责紧急增加公共交通运力，劝导市民尽量乘坐公共交通工具出行，组织停运尾气超标公交营运车。市交管局：负责临时调整车辆限行范围、路段和时间，会同市环保局集中路检尾气不达标车辆。市住房局：负责组织供暖单位错时错峰起炉，压缩供暖燃煤量，加强供暖单位环境保护工作行业管理。市发改委：负责产业结构调整，严格控制“两高”行业项目审批。市工信委：负责督导工业企业特别是重点工业企业降低生产负荷、停止或减少废气排放量大的工段生产。市农委：负责会同区县（市）政府落实秸秆禁烧应急工作方案。市城管局：负责组织区政府落实道路保洁应急预案，减少道路扬尘。市建委：负责控制建筑施工扬尘。市执法局：负责集中查处露天烧烤、垃圾焚烧等违法行为。市工商局：负责配合查处烧纸行为。市公安局：负责管控燃放烟花爆竹行为。市教育局：负责建立中小学校重污染天气响应机制，科学安排学生放假及课外活动，普及中小学生大气污染防治知识。市卫生局：负责组织预防大气污染导致的疾病，科学指导公众提高防护能力，及时提醒儿童、老年人和患有疾病等易感人群采取必要防护措施。市财政局：负责提供环境空气重污染应急工作资金保障。市法制办：负责环境空气重污染应急方面的地方性法规规章草案、市政府规范性文件审核，依法对法律法规、规章实施情况进行监督。市新闻办：负责指导协调环境空气重污染应急工作信息、新闻宣传，协调广播、电视、网络、报刊等新闻媒体做好报道和舆论引导、舆论监督。市监察局：负责严肃追究重大环境违法问题责任单位及责任人。区县（市）政府：结合区域实际，制定并组织实施环境空气重污染应急预案，指挥落实应急措施。
（三）成立专家组。市大气污染防治联席会议办公室负责组建环境空气重污染专家组，提供决策咨询建议和技术支持保障。
五、分级预警
依据环境空气质量和气象条件实测与预报，并综合分析污染程度及持续时间，将环境空气重污染分为3个预警级别，由轻到重顺序依次为Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级，分别对应黄、橙、红色预警，红色为最高级别。
（一）Ⅲ级黄色预警。市区24小时环境空气质量指数均值达到201-300定为重度污染。当市区24小时实测环境空气质量指数均值达到重度污染程度，并预测未来持续48小时以上，由市大气污染防治联席会议办公室组织研判、审定，启动黄色预警。
（二）Ⅱ级橙色预警。市区24小时环境空气质量指数均值达到301-500定为严重污染。当市区24小时实测环境空气质量指数均值达到严重污染程度，并预测未来持续48小时以上，由市大气污染防治联席会议办公室研判、审核后，立即与市应急办沟通，并通报相关情况，2小时内报市大气污染防治联席会议总召集人审批，启动橙色预警，并由市大气污染防治联席会议办公室转市应急办备案。
（三）Ⅰ级红色预警。市区24小时环境空气质量指数均值达到500以上定为极重污染。当市区12小时实测环境空气质量指数均值达到极重污染程度，并预测未来持续12小时以上，由市大气污染防治联席会议办公室1小时内组织市环保局、气象局和专家组会商分析后，立即与市应急办沟通，并通报相关情况，1小时内报市大气污染联席会议总召集人审核，再1小时内报市长审批，启动红色预警，并由市大气污染防治联席会议办公室转市应急办，由市应急办指导应急处置工作。
六、预警
（一）黄色预警。启动预警后，由市环保局公众网和市气象局气象用户平台2小时内向社会，并给予市民健康防护提醒，提示儿童、老年人和患有心脏病、肺病等易感人群暂停或减少户外活动，建议室外作业人员采取必要防护措施。
（二）橙色预警。启动预警后，由市新闻办组织广播、电视和网络等新闻媒体30分钟内向社会预警信息和应急预案，并给予市民健康防护提醒和公益性建议提示。提醒：儿童、老年人和患有心脏病、肺病等易感人群暂停或减少户外活动，室外作业人员采取必要防护措施。建议：市民尽量乘坐公共交通出行，减少汽车上路行驶；机动车尽量避免昼间加油。
（三）红色预警。启动预警后，由市新闻办组织广播、电视和网络等新闻媒体30分钟内向社会预警信息和应急预案，并给予市民健康防护提醒和公益性建议提示。提醒：儿童、老年人和患有心脏病、肺病等易感人群暂停户外活动，室外作业人员采取必要防护措施。建议：倡导公众节约用电；一般人群尽量乘坐公共交通出行，减少汽车上路行驶；暂停重大群众性户外运动赛事和露天大规模群众活动；不燃放烟花爆竹。
七、应急响应
（一）黄色预警应急响应。由市大气污染防治联席会议各成员单位按照职责做好日常环境管理工作，但不集中行动。
（二）橙色预警应急响应。市环保局、气象局加密监测，将监测结果及时报送市应急办，每8小时更新1次环境气象与重污染程度信息，并由市大气污染防治联席会议办公室同步向总召集人报告。市大气污染防治联席会议各成员单位按照本预案和相关工作方案，及时组织落实各项应急措施，每天15时前向市大气污染防治联席会议办公室报送情况，并固定夜间值班人员，保持通讯畅通，同时在保障城市正常运行前提下，按照职责采取下列措施：
1、立即纠正并严格依法处罚秸秆焚烧违法行为；
2、立即纠正并严格依法处罚垃圾焚烧违法行为；
3、立即纠正并严格依法处罚露天烧烤违法行为；
4、加大道路机械化清扫保洁范围，减少道路扬尘污染；
5、立即纠正并严格依法处罚煤堆、灰堆和物料堆未有效封闭行为；
6、要求供热单位确保供暖锅炉24小时低温连续作业；
7、确保排污单位污染防治设施稳定运行；从重处理超标排放大气污染物行为；
8、要求施工单位停止建筑拆扒工程；
9、要求施工单位停止建筑工程土石方施工；
10、立即纠正并严格依法处罚燃放烟花爆竹行为；
11、增加公交运力；
12、立即纠正并严格依法处罚和问责供暖储煤、输送用煤（运灰渣）车辆未有效防尘行为；
（三）红色预警应急响应。在橙色预警响应基础上，由市环保局、气象局随时向市应急办报送信息，每2小时更新1次环境气象与重污染程度信息，并由市大气污染联席会议办公室同步向市长、有关副市长和市大气污染防治联席会议总召集人报告；市大气污染防治联席会议各成员单位每8小时向市大气污染防治联席会议办公室报送应对措施及进展情况；市大气污染防治联席会议总召集人或召集人最长每24小时召开1次联席会议，听取应急情况、研判污染趋势、部署任务措施、解决重点难点问题，并增加4项强制性措施：
1、幼儿园、中小学停课；其中，前一日22时前预警并维持到22时后的，或者前一日22时后至当日6时前预警的，采取停课措施；当日6时后至上课前预警的，采取停课措施；当日上课后预警的，不停课，但停止户外课及户外活动，迟到、缺勤学生不作迟到或旷课处理，学校灵活安排教学进度。
八、预警解除和应急终止
经实测和预测研判，未来不满足预警条件时，由有权决定预警的部门2小时内解除预警或终止应急响应，并向社会。橙色和红色预警应急响应终止后，由市大气污染防治联席会议各成员单位总结应急措施落实情况，报市大气污染防治联席会议办公室，再由市大气污染防治联席会议办公室总结评估后，报市大气污染防治联席会议总召集人或市长。
九、经费保障
按照市政府有关处置应急情况的财政保障规定，市大气污染防治联席会议各成员单位所需预警及应急经费，由本级财政预算资金安排解决。
十、预案管理
（一）演练培训。市大气污染防治联席会议办公室每年组织至少1次本预案联合演练和操作流程、岗位职责等培训。
立法的必要性
《条例（草案）》说明中提到，现行《北京市办法》（简称《实施办法》），自2001年实施以来，为本市大气污染防治提供了重要法律支持。本市在经济社会快速发展、人口数量快速增长的情况下，主要污染物年均浓度不断下降，空气质量得到持续改善。
但居高不下的大气污染物排放总量及不利的地理气象条件、周边地区区域传输等，使本市大气污染防治形势依然严峻，特别是2013年国家实施了新的空气质量标准，提出了更严格的要求。与新标准相比，本市有5项污染物超过标准，其中PM2.5超标一倍多，与国家首都、宜居城市的地位存在很大差距。采取更加严格的大气污染防治措施，已成各界共识。特别是今年，国务院常务会议制定了《大气污染防治行动计划》（“国十条”），进一步加大治理力度。为全面落实国务院要求，本市也及时制定了《北京市2013年—2017年清洁空气行动计划》，采取更加严格的措施，以更大力度推动大气治理工作。
《条例（草案）》说明中指出，目前，本市大气污染防治工作进入了以治理PM2.5为重点的新阶段，在人口和机动车数量持续高位增长、工地开复工面积不断扩大的情况下，大气污染治理难度不断增加，并已成制约本市经济社会发展的瓶颈。现行《实施办法》的相关制度措施却难以满足新阶段大气污染防治工作的实际需要：产业结构调整尚未与大气污染防治有效结合、机动车污染防治制度滞后等。因此，迫切需要通过立法完善上述制度。
另一方面，《实施办法》所依据的《大气污染防治法》正在修订中，短期内不能出台，且国家法针对的是全国情况。鉴于此，本市迫切需要根据实际情况，制定相对独立的地方大气污染防治立法，解决大气污染防治中具有地方特色的问题。所以，有必要制定新的地方法规《北京市大气污染防治条例》，替代现行的《北京市实施办法》。
立法的主要思路
《条例（草案）》说明中指出，要着重构建政府主导、排污单位具体实施、社会共同参与的大气污染防治体系，在制度构建上，以改善空气质量为目标，以实施大气污染物排放总量减排为主线，以控制PM2.5污染为重点，将大气污染防治同产业结构调整、能源结构调整、推动经济发展方式转变有机结合，由注重末端治理向注重源头治理转变，由浓度控制为主向浓度与总量控制并重转变，由注重企业治理向企业治理与区域、行业治理并重转变。特别是近期“国十条”的出台，及《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》的制定，涉及许多新的政策措施。在立法条款的设计上，《条例（草案）》充分考虑了与国家相关政策措施的对接，力求使本市的大气条例更具操作性，为大气环境治理提供有力的法律支持。
此次立法过程中，《条例（草案） 》着重从可操作性上把握以下四个方面：一是把握大气污染的形成原因、对应措施、治理目标的关系；二是理清大气污染防治方面政府、企业、民众、第三方机构之间的法律关系：三是注意对相关制度进行综合考量，争取做到目标科学、结构合理、内容适当、效果可控；四是理清社会关系和技术手段的关系，通过规范社会关系，促进技术手段的进步和使用。
立法的重点和亮点
《条例（草案）》共八章96条，主要内容包括：
一是明确大气污染防治责任。构建大气污染防治责任体系，明确了政府、企业、社会主体相互关系。政府负总责，制定环境质量和污染减排的目标、政策和标准，明确不同部门的管理职责，对企业行为进行监管。企业和社会主体承担减排主体责任，负有减排义务，采取各种污染减排措施，落实减排任务。社会主体有义务保护大气环境，遵守法律法规的规定，自觉践行绿色生产、生活方式，减少向大气排放污染物。
二是实施主要污染物总量控制制度。《条例（草案）》明确提出对主要污染物实行总量控制，并规定了总量控制的主要制度和措施。一是确定总量控制的基本内容和原则。对主要大气污染物排放和机动车数量实施总量控制。二是核定企业排放总量，实施排污许可证制度。三是明确总量指标来源渠道，确定排污交易制度。规定已建成项目通过环保部门核定取得，新建项目可通过市场购买或企业自身减排取得。四是实施建设项目总量控制前置审批制度。规定新建项目的总量指标取得办法由环保部门制定，改建、扩建项目的总量指标必须在环评审批前取得。同时规定环保部门审批环评文件时，必须遵循减量替代原则，即企业取得的指标量大于实际排放量。五是实施区域限批制度。对未完成总量控制任务的区域和行业暂停审批建设项目环评文件及其他相关文件。
三是针对不同污染物来源，设定相对应的控制措施。针对固定污染源的特点，规定能源结构调整、产业结构调整和优化工业布局。一是工业企业集中治理。《条例（草案）》规定，新建工业项目应按照规划进入相应的工业园区。二是控制燃煤总量，消减燃煤总量。继续规定对燃煤实行总量控制，通过划定和严格管理禁止使用燃煤区，调整优化能源结构等手段控制燃煤增量，减少现有燃煤存量。三是逐步淘汰高污染企业。规定制定高污染行业调整、工艺和设备淘汰名录时，应综合考虑城市功能定位和本市大气环境质量状况。
针对挥发性有机物污染特征，加强对使用行为的监管。一是规定产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应在密闭空间或设备中进行。二是对石化和加油站等企业和单位，要求采取措施防止泄露和挥发。三是着重强调了含挥发性有机物的原辅材料的使用情况的记录。
针对机动车和非道路移动机械的特点，实行从生产到报废全过程监管。一是把好新车准入关，明确汽车生产厂商对新车的质量保证责任。规定了汽车生产厂家在本市销售的机动车应当符合新车准入的环境保护标准，并保证在规定的耐久性期限内稳定达标，对不能达标的，取消其在本市的销售资格。二是确保在用车达标排放，规范定期检测等行为。明确了机动车检测机构、机动车所有者和使用者在定期检测中应承担的义务、遵守的规范。三是减少高排放车辆，淘汰老旧机动车。规定对超标排放、不符合在用车强制性规定的车辆，应当依法强制报废。四是增加非道路移动机械排放污染防治规定。规定了在本市使用非道路移动机械的污染控制制度。
针对扬尘污染特征，实施行为控制。一是明确扬尘控制范围，将房屋建筑、市政基础设施、河道整治及建筑拆除等施工工程、物料运输等活动均纳入控制范围。二是细化污染控制措施，按照来源，分别明确了各类产生扬尘的活动应当采取的措施。三是明确建设单位在防治扬尘污染中的责任，要求建设单位应当将防治扬尘污染的费用列入工程造价，并在工程承发包合同中明确施工单位防治扬尘污染的责任。
四是完善监测技术体系。环保部门负责统一监测、大气环境质量状况。排污企业必须自行监测，排放量大的企业还必须安装在线监测并自行污染物监测信息。环保部门组织监测网络进行监测，并公开监督监测的数据信息。
《条例（草案）》分三种情况分别加大处罚力度；一是针对现行规定罚款额度过低的问题，对上位法没有规定的行为，提高了罚款额度，最高可罚50万。二是对需要立即停止排污的，规定了查封排污设施的措施。三是对屡犯不改的情形，规定了加倍处罚制度。
《条例（草案）》说明中说，《条例（草案）》与现行实施办法相比，理念有所转变，制度有所创新，更加符合本市新阶段大气污染防治的实际需要：一是针对大气污染物排放总量居高不下的现状，设置总量控制专章，明确了对机动车数量和燃煤总量进行控制。二是针对颗粒物污染突出的实际，细化机动车污染防治规定，增加防治挥发性有机物污染、非道路移动机械污染的防治内容，专章设置“污染物扬尘污染”。三是针对违法成本普遍偏低的现实情况，加大处罚力度，提高处罚额度，增加加倍处罚、查封等措施。
市人大常委会提出
十方面意见和建议
市人大常委会审议认为，《条例（草案）》以改善空气质量为目标，以实施大气污染物排放总量减排为主线，将大气污染防治同产业结构调整、能源结构调整、推动经济发展方式转变有机结合，由注重末端治理向注重源头治理转变，重点规定了主要污染物总量控制制度、排污许可制度，并针对燃煤、挥发性有机物、机动车、工地扬尘等不同污染源，设定了相应控制措施。《条例（草案）》基本成熟，突出了首都特色，具有较强的针对性和可操作性。同时，市人大常委会提出了以下修改意见和建议：
一是关于基本原则。市人大常委会认为，首都经济和社会发展不能以牺牲环境为代价，必须两者兼顾，如不能兼顾，应明确环境保护优先的发展原则。此外，部分专家提出，应当增加“污染者担责”和“公众参与”的原则。在防治方法上，应对污染物排放实施从源头到末端全过程控制。
二是关于政府职责。市人大常委会认为，加大政府财政投入力度，是大气污染防治工作的重要保障。本市大气污染防治设施建设和升级改造、老旧机动车淘汰等，均需要市和区县人民政府加大财政投入，发挥财政资金的引导作用，应当在法规中增加保障财政投入的内容。
三是关于环境影响评价。市人大常委会认为，为使环评制度在大气污染防治工作中切实发挥作用，确保建设项目符合本市大气环境要求，应依据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，明确环境影响评价作为其他行政许可前置条件的法律地位，增强其制度刚性。
四是关于重污染天气应急措施。市人大常委会认为，为了保护居民身体健康，应对重污染天气带来的不利影响，本市应加强重污染天气监测预警体系建设，制定应急预案，增加土石方作业和露天停工等重污染天气应对措施，完善应急预警和应急管理相关内容。
五是关于总量控制。市人大常委会认为，要对主要污染物排放实施总量控制，是本市实现大气污染物总量减排、优化产业结构的重要手段，应对相关内容予以完善，增强可操作性。在调研中，部分专家学者提出，应明确实施总量控制的主要污染物种类。有专家学者还提出，总量控制制度作为本市大气污染防治基本制度，其具体目标、要求和排放总量指标取得途径，应向社会公开，并应明确逐年减少排放总量的要求。
六是关于防治固定源产生的大气污染。建立高污染燃料禁燃区制度是本市调整能源结构、减少燃煤总量的重要措施。市人大常委会认为，《北京市清洁空气行动计划（2011-2015年）大气污染控制措施》等规定中行之有效的管理措施，可通过法规予以进一步规范和固化。《条例（草案）》规定了本市综合考虑城市功能定位和大气环境质量状况，对高污染行业进行调整。市政府相关部门建议，调整的高污染行业范围应与国务院有关文件相协调，增加禁止新增炼焦和有色金属冶炼项目的规定。市人大常委会认为，对产生挥发性有机物污染大气环境的原料和产品进行源头控制，可降低末端监管的成本，有利于促进企业达标排放，应充实挥发性有机物产品标准的相关内容。
七是关于防治机动车排放污染。调研中有市政府相关部门和专家提出，《条例（草案）》规定的机动车数量调控政策，应当单列一条。同时，调研中还发现，本市目前仍有1.9万辆在用高排放黄标车。据测算，每辆黄标车的排放量相当于14辆达到国IV排放标准机动车的排污总和。市人大常委会认为，为落实国务院统一部署，应在条例中明确本市将限制高排放机动车上路行驶的规定。
八是关于防治扬尘污染。市人大常委会认为，《北京市清洁空气行动计划（2011-2015年大气污染控制措施》中规定将施工扬尘违法行为纳入建筑企业信用管理系统，作为招投标的重要依据。这些行之有效的管理措施应予以固化。同时，为进一步加强建筑垃圾运输车辆的监督管理，应要求运输车辆安装卫星定位系统，杜绝道路遗撒。
张全
全国人大代表、上海市环保局局长
近年来，我国雾霾等重污染天气频发，水污染事故多发，为应对日益严峻的大气环境形势，治理水污染，自1987年开始施行的《大气污染防治法（修订草案）》已经经过全国人大常委会一审，《水污染防治法》修改也被本届人大提上议事日程。如何加快立法进程，并以最严格的法律制度为环境治理工作提供坚强法治后盾，“两会”代表委员提出了许多有针对性的建议。对此，本刊记者采访了全国人大代表、上海市环保局局长张全。
《环境保护》：今年的“两会”上，您所递交议案的主要内容是什么？
张全：今年“两会”，我所递交的议案有2个，均是关于法律修订的，一个是进一步修订完善《大气污染防治法》，另外一个是加快修订《水污染防治法》。
目前，全国人大正在修订《大气污染防治法》。修订草案已通过一审，正在公开征求意见。从修订草案的相关内容来看，强化源头控制、落实政府和企业的责任、推进公众参与以及加大对环境违法行为责任追究等方面都作了明确和具体的规定，较有针对性，但还存在如何与《环保法》进一步衔接，尚未充分吸收地方上一些好的做法，一些强化大气污染防治的重大制度没有明确等问题，还需作进一步修改完善。
全国人大常委会高度重视水污染防治和水安全问题，1984年5月11日审议通过了《水污染防治法》，这是我国第一部有关污染防治方面的法律。1996年和2008年对这部法律又进行了两次较为重要的修改。本届人大又根据当前我国面临的水污染严峻形势，再一次把修改《水污染防治法》提上了议事日程，为此，我们建议，加快《水污染防治法》的修订进程，以解决我国水环境管理中突出问题。
《环境保护》：在完善《大气污染防治法》的议案中，您认为目前《大气污染防治法（修订草案）》存在哪些不足？
张全：目前，大气污染防治大的制度框架已基本形成，但以下几方面的内容还没有明确或者体现得不充分。
一是社会共治的理念尚未充分体现。建议本次大气立法在如何体现全社会共同责任上作进一步的细化，从政府、企业和社会三个层面，明确各自的责任、权利和义务。二是大气污染治理市场化的相关制度尚属空白，例如，第三方治理和环境污染强制责任保险都是行之有效的市场化治理措施，但这两项制度在本次《大气污染防治法》修订中尚未体现。三是交通领域大气污染防治措施还需进一步完善。上海市自2007年统一了机动车排放检验周期与安全检验周期，将排放检验纳入安全检验的范围，并明确在用机动车未经排放检验或者经检验不合格的，公安交通管理部门不予核发安全检验合格标志。建议在本次大气立法中明确机动车排放检验采取类似上海的做法。此外，船舶大气污染排放应引起重视，港口船舶排放加重了雾霾等大气污染，建议本次大气立法在严格排放标准和油品标准的基础上，推行大型港口、码头岸基供电和使用低硫油等措施。四是大气违法成本低、执法难的问题依然存在， 《大气污染防治法》修订也应当体现“过罚相当”的原则，要从制度设计源头上解决违法成本低、执法难的问题，做到完全剥夺企业违法所得的预期利益，以消除企业的违法冲动。
《环境保护》：除上述框架上的不足外，在立法思维和制度规定等具体内容方面，《大气污染防治法（修订草案）》应做哪些完善？
张全：一是给地方立法留出空间，各地区之间的经济发展不平衡，在国家层面对某一事项作统一具体的规定难度较大（如社会面源的污染防治措施各地差异较大），如果作出统一规定执行性可能比较差。鉴于环保的特殊性，建议创新立法思维，参照环境标准的管理模式，授权地方在大气法规定的基础上根据各地的实际情况，可以作出更严格的规定；如果地方有更严格规定的，优先适用地方规定。二是体现社会共治，建议在修订草案中除了强化政府责任外，要突出企业在源头减排、污染治理等方面的主体责任，明确排污企业的信息公开义务和损害赔偿责任。要倡导公众低碳节俭的生活和消费方式，并且要求各地根据实际，制定公众低碳节俭生活行动指南。在监管上，除了明确环保部门的职责外，还要明确其他管理部门的相关职责。三是建议增加有关大气污染防治的重要制度。针对第三方治理采取引逼结合的方式，既要在起步阶段予以政策和资金扶持，又要在法律层面规定约束性措施，同时强化对第三方治理单位的监管，划清排污单位与第三方治理的法律责任；建立严重污染企业强制保险制度，对化工、石化等严重污染企业推行强制保险制度，同时，鼓励其他企业投保环境责任险；完善机动车定期排放检验制度：推行机动船岸基供电和低硫油；进一步严格法律责任追究，在《环保法>基础上，进一步采取差别化电价、停水停电、变排污结果罚为行为罚等措施。
《环境保护》：政府工作报告要求“深入实施《大气污染防治行动计划》，实行区域联防联控”，2015年上海在大气治理上将有哪些新举动？
张全：一是“治理”，进一步加大重点领域治理力度。到2015年底，将全面完成剩余1900台工业中小锅炉清洁能源替代，全面淘汰剩余的9万多辆黄标车，完成老旧车辆淘汰任务。同时，推进电力、钢铁、水泥等行业限期治理，加强重点行业挥发性有机物治理，加大重污染企业的淘汰力度。继续深化扬尘污染防治、秸秆禁烧和综合利用。二是“执法”，就是要全面落实新《环保法》和《上海市大气污染防治条例》，从严执法、从重处罚，倒逼治理和转型。三是“协作”，深化长三角区域联防联控。我们明确了10项协作重点工作。主要是治理上的共同落实，重点是黄标车、中小锅炉、重点企业结构调整及燃煤电厂超低排放改造。开展机动车“异地同管”，对外地牌照在沪机动车与上海牌照车辆一样实施环保管理。启动非道路移动机械和船舶港口的污染控制。长三角地区是河网地区，船舶有8.8万只，占我国船舶总数的56%，航运大气污染对空气质量影响占比较大，因此长三角必须在船舶港口污染防治上先行一步，上海更要带头做好。此外，对接“十三五”规划、排污费政策、联动执法，包括第三方治理也准备在长三角对接，让市场机制在更大范围内配置资源。今年，长三角区域空气质量预测预报中心一期将建成，区域预测预报将进入常态化。
根据《向阳街道“不忘初心、牢记使命”主题教育调查研究工作方案》的要求， 9月23日至26日，向阳街道班子全体成员在街道党工委书记易志斌的带领下，对我街大气污染防治工作情况进行了调研。调研组从基层组织在大气污染防治工作中的责任意识、工作措施、困难问题、建议意见等方面，听取了街道5个社区、3个村大气污染防治工作情况的汇报，与村居“两委”班子、部分驻区单位负责人、“四员”巡查员、村民代表等人员进行了座谈交流，现将调研情况报告如下：
一、开展的工作
1、强化组织领导，夯实工作责任。在省、市、区大气污染防治专题会议召开后，向阳街道高度重视，将大气污染防治工作作为改善生态环境的当务之急，成立了大气污染防治工作领导小组，召开了全街大气污染防治工作会议，对向阳街道大气污染防治工作进行了全面部署，制定下发了《向阳街道大气污染防治工作任务分解表》，将禁烧秸秆、油烟净化、扬尘管控等具体工作任务分解到5个社区和3各村，明确了工作要求和完成时限，签订了目标责任书，进一步夯实了工作责任。
2、建立巡查队伍，开展值班巡查。街道5个社区的巡查队伍由街区干部和“四员”组成，主要对辖区工地、小餐饮、烧烤店、露天焚烧等进行网格化巡查和管控。西林村、双塔村、刘家塘村的巡查队伍由村干部、小组长和聘用的大气污染防治专职巡查人员组成，每天的下午3点至凌晨2点对全村范围内焚烧秸秆、火粪行为进行巡查和管控。巡查工作开展至今，共劝阻、制止、扑灭焚烧纸钱48起，烧秸秆（火粪）26处，督促工地防尘网覆盖作业32次（起），督促餐饮店安装油烟净化装置46家。
3、通过多种形式，加大宣传力度。通过和农户签订禁烧秸秆、火粪责任书、流动宣传车、电子屏播放宣传标语，小组长敲锣等宣传形式，确保每位村民知晓、了解焚烧秸秆对空气质量的影响，自觉做到不烧秸秆和火粪。同时，联合出口加工区学校开展大气污染防治“小手牵大手”活动，由学校给每位学生发放“小手拉大手，禁烧秸秆火粪，争做环保卫士”的倡议书带回家给父母共同签字。仅双塔、西林村就与村民签订禁止焚烧秸秆、火粪责任书716份，发放“小手牵大手”倡议书300多份，形成一个学生带动一个家庭，一个班级带动一个村庄，一所学校带动一个街道的浓厚氛围。
4、联合执法部门，形成管罚合力。在巡查中发现造成大气污染的行为及时和公安执法部门加强联动，形成合力。对焚烧秸秆、火粪造成大气污染的行为按照法律法规从重进行经济处罚，对确实生活困难的对象进行义务敲锣宣传15天的处罚。截至目前，共处罚2家违规焚烧秸秆行为，分别给予义务敲锣宣传10天和罚款500元的处罚。通过对造成大气污染行为的处罚问责，向阳街道刘家塘、双塔和西林3个村焚烧秸秆的情况得到了明显的好转，大多数村民认识到焚烧秸秆、火粪对大气质量的严重危害，逐步形成了不能烧，不敢烧的思想意识。
二、存在的问题
1、大气污染防治意识有待进一步增强。部分村（居）对大气污染防治工作重视不够，工作停留在制定防治方案，开展常规检查上，没有将大气污染防治工作作为当前最突出的环保问题和民生工程来抓，对防治工作研究不够，办法不多，措施不实。部分建筑施工单位、餐饮经营户、个体户等对扬尘和餐饮油烟污染的危害性认识不够，缺乏落实治理措施的主动性，存在等待观望、应付检查的现象。
2、大气污染源点多面广，防治工作十分艰巨。各基层组织虽然在大气污染防治方面做了大量细致的工作，但由于大气污染源种类多、涉及面广，治理任务依然十分艰巨。千百年来农民形成的利用火粪、大粪作为有机肥的耕作方法难以一时完全转变，街道3个村属丘陵地带，农忙后产生的秸秆、田间地头的杂草，不像平原地带好收集、处理，且目前无任何处理设备，村民只能采取常用的焚烧方法处理，既能除草杀菌，又能转化为有机肥料，因此也增加了禁烧秸秆、火粪的管控难度。
3、联防联控效果不够明显，部门配合需进一步加强。建筑施工和拆迁工地、餐饮企业、粉料堆场、渣土运输等监管涉及多家职能部门，街道、村（居）虽有监管职责，但却没有相应的行政执法权，缺乏处罚措施，治理工作推进力度不够。大气污染防治长效监管措施还不完善，对扬尘面源污染的治理主要采取人工现场检查的办法进行监督，日常检查跟不上，一些建筑工地施工、粉料堆场装卸和渣土运输过程中湿法作业、遮挡覆盖等防尘措施落实不到位，扬尘现象时有发生。
4、专项经费的缺乏制约大气污染防治工作长期持久的开展。目前，向阳街道3个村除了村干部、小组长义务参加大气污染防治巡查外，还专门聘用了12名村民作为大气污染防治的专职巡查员，每人每月工资800—1000元不等，都从街道工作经费中拨付，长此以往必将给街道的经费开支造成一定经济压力。5个社区的巡查队伍由社区干部和“四员”组成，节假期和晚间都是义务巡查，不适当发放加班补贴，这种义务巡查难于长期持续的开展。
三、意见和建议
1、提高思想认识，增强大气污染防治的责任感。街道、村（居）要进一步充分认识大气污染防治工作的重要性、艰巨性和复杂性，切实增强紧迫感和责任感，秉着对环境质量、经济发展和人民群众健康负责的态度，认真落实各项防治措施，扎实推进大气污染防治工作，不断促进我市大气环境质量持续改善。
2、强化措施方法，加大大气污染防治整治力度。全力推进餐饮油烟净化器安装和加强工地、道路扬尘污染综合整治。严格落实建筑施工现场围挡、湿法作业、车辆出入冲洗等施工要求，加大建筑物拆除、砂石场、煤场等降尘措施的日常检查力度，加强渣土车、物料运输车辆监管，严肃查处违规违章作业行为，着力降低城区扬尘污染。
我受省政府委托，现对《浙江省大气污染防治条例（修订草案）》（以下简称条例修订草案）作如下说明。
一、修订条例的必要性
大气污染防治关系人民群众的身体健康，是生态文明建设的重要内容。《浙江省大气污染防治条例》（以下简称条例）自2003年实施以来，对推动我省大气污染防治工作，发挥了重要作用。但随着我省经济的持续快速发展，能源消费总量的不断攀升，我省的大气污染从煤烟型向区域型、复合型污染转化，大气污染问题日益突出，成为影响人们身体健康的重要因素。近年来大范围、长时间的雾霾天气更引起了公众对于空气污染问题的极大关注。而随着新的《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《环境空气质量标准》和《大气污染防治行动计划》等一系列法律、标准和政策的出台，现行条例的相关规定和措施已经难以适应新形势下大气污染防治工作的需要：一是对政府、企业和社会公众的职责、义务不够明确，责任难以真正落实；二是源头治理薄弱，管控方式单一，缺乏能源结构、产业布局等源头治理方面的要求；三是重点领域的污染防治措施不够完善，特别是欠缺对细颗粒物、挥发性有机物、氮氧化物等多种污染物协同控制的要求；四是区域性的联防联控机制、灰霾等重污染天气应对机制不够健全。为了从制度层面解决这些突出问题，需要根据大气污染防治工作的新趋势和新特点，对条例进行修订。
二、条例修订草案的起草过程
2014年下半年，省环保厅成立条例修订小组，在总结近年来大气污染防治工作经验的基础上，紧密结合新环境保护法、大气污染防治法的制度规定，借鉴吸收北京、上海、江苏等省（市）大气立法经验，开展立法研究和修订工作。条例修订草案送审稿于2015年5月报省政府后，省法制办书面征求了各设区市政府和省级有关部门的意见，同时通过网站向社会公开征求意见；赴杭州、台州等地开展立法调研，相继召开专家论证会、民主协商专题会、部门协调会，充分听取人大代表、政协委员、专家学者、相关部门和管理相对人的意见和建议。在综合各方意见的基础上，省法制办会同省环保厅对条例进行反复研究、论证和修改。省人大常委会高度重视大气污染防治和条例的修订工作，省十二届人大常委会第二十一次会议对大气污染防治进行专项审议，省人大环资委、法工委多次听取了条例修订情况的汇报，提前安排部署了一系列调研工作。该条例修订草案已经省政府第54次常务会议讨论通过，现提请本次省人大常委会会议审议。
三、条例修订草案主要内容的说明
条例修订草案分为总则、监督管理、信息公开和公众参与、防治措施、区域大气污染联合防治、重污染天气应对、法律责任、附则等八章，共五十八条。
（一）关于总体思路。今年8月29日修订出台的大气污染防治法共129条，对大气污染防治措施、监督管理、联合防治、法律责任均作了详细规定。按照立法法要求，地方立法应减少与上位法重复的精神，条例修订草案将重点放在法律规定在浙江的落地上，重点解决本省大气污染防治的实际问题：一是根据国家对长三角大气污染防治的特殊要求，强化重点污染排放总量控制、煤炭消费总量控制和区域大气污染联合防治制度。二是注重构建大气污染防治责任体系，促进形成政府监管、公众参与、共同治理、协同控制的防治机制。三是突出源头治理，综合施策。综合运用经济、法律、技术和行政手段，严防严控大气污染。四是以改善环境质量为目标，细化燃煤、工业、机动车、扬尘等重点领域以及重点区域的大气污染防治。
（二）关于政府及其部门职责。大气污染防治的部门职责不清，容易造成监管部门互相推诿、扯皮，严重影响防治措施的实施效果。大气污染防治法对政府和部门的责任规定较为原则，为解决这一问题，条例修订草案对防治职责作了规定：一是在总则，规定县级以上人民政府对本行政区域的大气环境质量负责，明确了乡镇人民政府、街道办事处的配合义务。对环境保护行政主管部门等各个部门的管理职责进行细化，环保部门对大气污染防治实施统一监督管理的同时，明确发展和改革、经济和信息化、住房和城乡建设等其他负有监督管理职责的部门，要按照本级人民政府大气污染防治行动计划及其分工方案规定的职责，对大气污染防治实施监督管理。设区的市、县（市、区）人民政府可以对城市扬尘、餐饮油烟、焚烧秸秆和生活垃圾、服务业排放大气污染物等实行综合执法（第三、四条）。二是在分则的大气污染防治措施和法律责任具体条款中，对其他监督管理部门的具体职责作了明确（共计十六条）。
（三）关于大气污染防治的监督管理。条例修订草案在上位法基础上作了以下规定：一是强化重点大气污染物排放管理。授权省人民政府可以确定本省实施排放总量控制的其他重点大气污染物。对超过重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成环境质量改善目标的地区，要求约谈主要负责人，并暂停该地区环境影响评价文件审批（第十条）。二是完善排污许可证管理制度。我省是国家排污许可证管理制度改革的试点省份，根据我省污染源“一证式”管理实践，对排污许可证应当载明的内容进行了明确，将排放方式、排污口设置、污染防治工艺和设施、监测方式纳入许可证管理，作为污染物排放总量控制、排污权交易、监督检查、排污收费等环境执法的依据（第十一条）。三是规范大气环境质量和大气污染物排放监测。对环保部门科学设置监测点、公开监测信息，并对工业园区监测作了规定，要求排放单位对工业废气、有毒有害大气污染物排放开展自行监测，规定重点排污单位要按照国家要求安装自动监测设备，应当委托有资质单位进行计量检定（第十三、十四条）。
（四）关于信息公开和公众参与。污染大气行为具有隐蔽性强、举证责任难、信息不对称等特点，环境信息公开和公众参与显得尤为重要，为此，条例修订草案设专章作了规定：一是规定环境监管部门定期公开大气污染源和重点排污单位的监测情况、重点大气污染物排放控制和削减情况等各类环境信息，为公众参与和监督大气环境保护提供便利。二是在环保部《企业事业单位环境信息公开办法》的基础上，要求排放工业废气、有毒有害大气污染物的单位，如实向社会公开排放情况、防治设施建设和运行情况等环境信息。三是规定施工单位在施工现场出入口，公示大气污染防治法第六十九条规定的义务。四是建立“黑名单”制度，要求将违法信息记入企业社会诚信档案，及时向社会公布。五是对公众参与大气环境影响评价作了规定。（第三章）
（五）关于大气污染防治措施。大气污染防治法第四章共五节对燃煤和其他能源、工业污染、机动车船、扬尘、农业和其他污染防治作了详细规定，条例修订草案根据我省大气污染防治行动计划明确的防治措施，对上位法作补充和细化：一是实施煤炭消费总量控制，对新增燃煤消费项目、煤炭消费减量替代指标使用、新建燃煤发电项目提出了严格要求。对禁燃区划定、集中供热、分散燃煤锅炉和燃用重油、渣油设施的拆除作了规定（第二十五至二十九条）。二是将高污染工业项目，严重污染大气的工艺、设备、产品列入本省淘汰类项目，并禁止新建、扩建和使用（第三十条）。三是对工业生产企业排放烟粉尘、硫化物和氮氧化物等气态污染物执行标准，以及生产场所烟粉尘和气态污染物的控制作了规定（第三十一条）。四是要求制定重点行业挥发性有机物排放标准，并在相关标准中明确密闭、泄漏检测、回收、废气处理等排放控制措施（第三十二条）。五是对排放重点大气污染物超过规定标准的企业，实行水、电、气差别化价格政策（第三十三条）。六是在《浙江省机动车排气污染防治条例》规定基础上，对停车检测、区域限行等行政措施作了授权规定。鼓励通过公交、合载拼车、自行车等方式低碳、节俭出行。支持公交、环境卫生、电力等行业率先使用清洁能源车船和非道路移动机械（第三十四至三十七条）。七是增加了房屋拆除扬尘、车辆及道路扬尘的防治规定。要求加强秸秆收集和综合利用，并对露天焚烧秸秆作了禁止规定（第三十九至四十一条）。
（六）关于区域大气污染联合防治。条例修订草案针对长三角区域大气污染联合防治的要求做了以下规定：一是开展区域大气环境信息共享，在防治工业和机动车船污染、禁止露天焚烧秸秆等领域开展联合执法。二是加强科研合作，推动区域在节能减排、产业准入和淘汰，以及机动车大气污染排放等环境标准的统一。三是省人民政府建立应急联动合作，在重污染天气、重大活动期间通报大气环境有关信息，商请有关省、市采取相应措施。四是划定本省的大气污染防治重点区域。五是在重点区域开展联合执法、跨区执法、交叉执法。六是对重点区域内有关设区的市建设可能对相邻区域大气环境产生重大影响的项目，及时通报有关信息，并开展会商。（第五章）
一、充分认识做好冬季大气污染防治工作的重要性
冬季进入采暖期后，季节性燃煤造成污染物排放量剧增，燎荒及焚烧秸秆、垃圾明显增加，同时逆温、静风等不利气象条件频繁出现，造成雾霾天气频发，对人民群众身体健康和生产生活造成严重影响。全镇人民要充分认识当前冬季大气污染防治工作的重要性，采取有力举措，积极防止和应对可能出现的重污染天气，改善空气质量切实保障人民群众身体健康。镇党委、政府高度重视此项工作的重要性，于__年__月7日召开党政领导班子会，__年__月12日召开全镇大气污染防治工作会。先后成立了__镇重污染天气应急领导小组（下设指挥部，设置四个部门分别是：办公室、应急处置组、宣传报道组、监督检查组）、__镇大气污染防治领导小组、__镇大气污染防治巡查小组（镇区、企业巡查组和村街〈含村级企业〉巡查组）。
（一）、建立网格化管理体系。分别成立了__镇重污染天气应急领导小组、__镇大气污染防治领导小组、__镇大气污染防治巡查小组（镇区、企业巡查组和村街〈含村级企业〉巡查组），各位片长、包村干部各负其责。从镇到村、从企业到个人，横纵联合形成我镇大气污染防治网格化管理体系。
（二）、全天巡查制度。每天白天片长、包村干部负责制入村巡查，晚上由值班带班组长、值班员和派出所干警联合巡查，二十四小时无间断巡查，并建立巡查档案。巡查日志必须有明确记载，发现着火点、时间地点方位、当事人、扑灭时间、着火原因等，要记录清楚。发现了违反大气污染防治问题从村干部开始到包村干部、片长、主管领导、镇长等等逐一追责！其中：
1、值班人员负责晚上6：00-10：00巡查。哪组值班哪组巡查。记好晚间巡查记录，带班领导签字把关，每天早晨交接班也要交接记录，办公室做好巡查记录本。
2、派出所主要责任：一是有举报点火者必须立即出警，带人处罚，不能滞后迟疑；二是晚上值班干警会同镇政府值班干部共同搞好夜间巡查，必须严厉处置。
（三）、建立目标责任制。分别与25个村街签订__镇大气污染防治目标责任书，与60余家镇规模以上工业企业、家具生产企业和有污染源企业签订__镇大气污染防治目标责任书。
（四）、广宣传造氛围。各村街张贴禁烧公告，早、中、晚利用广播等到形式大力宣传禁烧政策，努力营造大气污染防治氛围。发放的公告、宣传稿要有留存档案，村内广播要每天早、中、晚至少宣传一遍。镇区和各村街悬挂大气污染防治宣传条幅50条。__月28日在__镇政府第三会议室召开了__镇大气污染防治培训会，参加会议的人员有： __个村街书记、主任，__村、庆功台村、马庄村三个村街30家家具生产企业，派出所同志、各包村干部。会议邀请县环保局的贾队长来授课，经委主任王俊旺同志针对大气污染防治工作，详细讲解《__镇大气污染防治实施方案》。镇长张占春同志做重要讲话。
同日，镇主要领导和相关工作人员在网通公司门前做大气污染防治宣传活动。发放大气污染防治宣传单和严禁焚烧秸秆、落叶、垃圾的通告。并沿镇区街道两边把宣传材料发送到商户手中。
二、扎实推进大气污染防治工作
冬季期间，应着力抓好以下几项工作：
（一）严格控制燃煤污染。积极推进“煤改气”、“煤改电”工程建设，加快淘汰燃煤小锅炉；冬季采取“限煤量、限煤质、限排放”等措施。妥善解决农村原煤散烧污染问题。
（二）深化面源污染治理。要大幅减少冬季施工工地土方作业，强化施工工地扬尘环境监管，对达不到绿色施工 标准的一律停工整顿。渣土运输车辆应采取密闭措施，禁止道路遗撒和乱倾乱倒，对不符合环保要求的渣土运输车辆一律予以处罚。推进农作物秸秆综合利用，全面禁止秸秆、落叶、垃圾焚烧，确保“不着一把火、不冒一股烟”。大力倡导减少燃放烟花爆竹，节日期间遇有不利于污染物扩散的天气条件应采取临时性限制燃放措施，以减轻燃放造成的污染影响。
（三）强化工业企业污染治理。以开展大气污染防治专项检查督查为契机，对污染源实行“定人、定位、定责”，做到“全天候、全方位、全过程、全时段、全覆盖”监管，确保治污设施稳定运行、污染物达标排放。鼓励企业将设备检修、维护时间安排在冬季。依据最高法、最高检关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的司法解释，对偷排偷放、屡查屡犯等企业环境违法行为，发现一起查处一起，涉嫌环境污染犯罪的，一律移送司法机关追究有关责任人的刑事责任，提高环境执法监管的震慑力。
目前对家具企业摸底调查正在进行中，待调查结束后建立__镇家具企业台账。
（四）加强机动车污染监管。禁止超标车辆上路行驶。加快淘汰黄标车和老旧车辆。利用广播、电视、网络、微博等媒介开展宣传，鼓励绿色出行，降低重污染天气机动车使用强度。黄标车有两种情况，一种是确有实车的，要按照相关规定到离我县最近的车辆报废场大厂天成再生利用有限公司进行报废处理，然后到车管所办理注销手续；另一种是对于实车已经不存在的，要凭相关证明，到车管所办理注销。
目前，包村干部把打印好的黄标车报废证明和保证书，送达到各户手中。
2014年12月22日开幕的十二届全国人大常委会第十二次会议审议国务院关于提请审议大气污染防治法修订草案的议案，这是大气污染防治法的第三次修改。
环保部部长周生贤在就草案作说明时指出，现行法源头治理薄弱，管控对象单一，重点难点针对不足，问责不严，处罚不够，已经不能适应现实的需求。
面对严峻的大气污染防治问题，“大修”无疑是时势所需。仅从提交审议的修订草案条目来看，新增的条目超过原法的一半。以新修订的环境保护法为依据，针对大气污染现状和社会普遍关注的问题，草案强化了政府、企业和公众责任，补充完善了重点领域污染防治、区域联防联控等制度和措施，加大了对违法行为的处罚力度。
这在法律层面上已经显示出国家治理大气污染的决心，但对于其中的一些细节及至其真正的实施，接受本刊记者采访的专家认为还需继续改进。
问责需细化
据了解，大气污染防治法在2000年修订时，着重规范了企事业单位的污染防治义务，但对于各级政府、相关部门的职责、义务则规定得较为笼统，只作原则性约束，尤其是未包含对政府部门的考核和问责，这在较大程度上使得14年来治理大气污染难以真正落实目标责任。
在此次修订中，大气环境保护被纳入了本级政府及负责人的考核。
修订草案规定，建立大气环境保护目标责任制和考核评价制度，对地方人民政府及其有关部门进行考核，要求不达标的城市编制限期达标规划，采取措施限期达标，并要求考核结果应当向社会公开。
不过这里只提到“要求”不达标的城市编制限期达标规划以及采取措施限期达标，而针对于不达标城市没有或不及时编制限期达标规划以及采取措施限期达标（或采取措施限期达标未有实现）的情况并没有具体的问责条例。
对此，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示，《大气污染防治行动计划》出台之后，国务院出台了考核规定（具体到问责），要求将考核结果报中组部。而针对“采取措施限期达标”的规定，目前还有难度，有必要进行责任规定。
据介绍，目前环保部代表国务院在各省市、自治区签责任状，但最终的落实行为如何以及责任状的义务和考核的落实如何，不得而知。“问责不严是很直观的，”常纪文对本刊记者表示，现在污染责任已经不再是个体的污染责任，区域污染责任不仅是一个企业的严重污染问题，而是全部区域严重污染问题，这就说明很多政府监管不到位，就要追究地方政府和党委的责任。但大气污染防治法并没有将政府监管不到位的追责具体化，对没有完成目标责任制以及任务或情节严重的也应该具体追责。而对于地方党委的责任，法律一般很难规定。
应有效引入公众参与和监督
“在我国如果不从系统治理和治污技术（能力）和建设项目环评上解决问题，法律上的强制措施只能让大多数企业死掉或关门”。在横断山研究会会长杨勇看来，就大气污染防治而言，虽然即将施行《大气污染防治法》，但是执行起来并不乐观。
对于这种不乐观，常纪文认为主要是因为发展阶段和可执行性的问题，“如果脱离发展阶段过分强调依法制裁，强调环保责任制，不仅不利于经济发展而且还不利于环境保护。从目前来看，由于发展阶段所限，即使采取严厉的环保措施，大气污染的局面也许还要延续5-10年甚至10-15年”。而如果法律没有具体的制度规定就很难实施，如规定公众参与就应该规定公众参与的条例，“事实证明，缺乏公众参与和监督，任何法律都不可能真正地被看好，光靠政府去监督不可能取得很好的效果。现在很多措施摆在那，好看并不好用”。
系统治理和防治是前提
