关键词：北魏；农田水利；建设
在从游牧民族向农耕民族转变的历史过程中，北魏的农耕经济呈现出迅速发展的态势。伴随着农耕经济的发展，与之紧密相连的是农田水利事业蓬勃发展，并形成了几个大的有影响的农业灌溉区。随着军事力量向南推进，北魏对于前代所留存下来的灌溉设施继续加以利用，使农田灌溉面积逐步扩大。兹对北魏农田水利分布区加以论考，并进而探讨其发展的历史原因。
一、代北地区
代北地区是北魏王朝的发迹地，也是北魏农田水利基本建设最早进行的地区。北魏的农田水利建设开始于鲜卑族由游牧生活向定居生活转变之时，拓跋珪登国元年，“二月，幸定襄之盛乐。息众课农。”所谓的“息众课农”也就是拓跋部落由游牧经济向农业经济转变的过程，其间为发展农业生产必然要进行农田水利建设。登国九年，拓跋珪“使东平公元仪屯田于河北五原，至于棝杨塞外。”〔1〕拓跋珪“命（元仪）督屯田于河北，自五原至棝杨塞外，分农稼，大得人心。”〔2〕从五原沿黄河到棝杨塞遍布屯田者，可以想见这里必然会引用黄河之水灌溉农田。《水经注》卷三《河水注》记载这一带的黄河时云：“河水又东迳稒阳城南。”“又东过临沃县南。……河水又东，枝津出焉。河水又东流，石门水南注之。”“河水又东迳稒阳县故城南。”这一带是今天的河套地区，黄河的支流密布，有石门水流过，又有枝津水，“水上承大河于临沃县，东流七十里，北溉田南北二十里，注于河。”蛛网式的河流使农田水利建设能够迅速而普遍地开展起来。水利灌溉事业的发展，使农业生产喜获丰收，以至于鲜卑族的另一个部落首领慕容垂在登国十年“秋七月，慕容垂遣其子宝来寇五原，造舟收谷”，后被打败。这一带也因此成为北魏的粮仓，皇始二年四月，拓跋珪在与慕容宝交战时，“帝以军粮未集，乃诏征东大将军东平公元仪罢邺围，徙屯巨鹿，集租杨城。”可见杨城周围地区是北魏重要的产粮区，也是农田水利建设比较发达的地区。到了天兴元年二月，拓跋珪又“诏给内徙新民耕牛，计口受田。”〔3〕鼓励部落民迁徙到水利便利处从事农业生产，是北魏历史的重大转变。从时人的言谈中也可以看出人们寻求水利便利之处从事农业生产的想法，拓跋珪因和跋“性尤奢淫”，收其而杀之，和跋在临刑前，对诸弟说：“灅北地瘠，可居水南，就耕良田，广为产业，各相勉励，务自纂修。”〔4〕观和跋之意，表面是要求其弟选择灌溉便利之处作为生存的居处，实际上是要其诸弟逃离拓跋珪的阵营，但也从侧面反映了灅水之南是发达的水利灌溉地区。灅水即今天的桑干河，发源于朔州一带，是当时灌溉便利的河流之一。到明元帝时仍然有新开辟的农耕地区，明元帝永兴五年八月“置新民于大宁川，给农器，计口受田。”〔5〕大宁川有灅水的支流，以此而论，大宁川一带必然是灌溉便利的农耕地区，是明元帝新开拓的米粮仓。道武帝和明元帝在代北一带所兴修的水利工程，使北魏通过屯田积谷奠定了统一北方的基础。
〔1〕《魏书》卷二《太祖纪》。
〔2〕《魏书》卷十五《昭成子孙列传·元仪传》。
〔3〕《魏书》卷二《太祖纪》。
〔4〕《魏书》卷二十八《和跋传》。
〔5〕《魏书》卷三《太宗纪》。
代北地区的农田水利建设在以后的各个帝王时期仍然持续发展。景明四年十一月，宣武帝令源怀巡行北边六镇、恒燕朔三州，他所了解的情况是“自京师迁洛，边朔遥远，加连年旱俭，百姓困弊。”旱灾是百姓生活的重大威胁，在对百姓赈恤之后，源怀上表指出：“景明以来，北蕃连年灾旱，高原陆野，不任营殖，唯有水田，可少菑亩。然主将参僚，专擅腴美，瘠土荒畴给百姓，因此困弊，日月滋甚。”因北部边域恶劣的自然环境，使旱灾频仍，只有水浇地可获丰收，然而军镇的“主将参僚”又霸占肥美的水浇地，使穷苦的百姓陷入困境。因此，源怀建议“诸镇水田，请以地令分给细民，先贫后富，若分付不平，令一人怨讼者，镇将以下连署之官，各夺一时之禄，四人已上夺禄一周。”源怀是欲通过对土地的重新分配，使贫穷的百姓得到灌溉便利的“水田”。宣武帝答诏：“省表具恤民之怀，已敕有司一依所上，下为永准。如斯之比，不便于民，损化害政者，其备列以闻。”这一建议的推行，使“时细民为豪强陵压，积年枉滞，一朝见申者，日有百数。”〔1〕可见收效之大。贫穷的百姓因此而获得了灌溉便利的土地，对边域地区的社会稳定，经济发展起到了有力的推动作用。郑肇经说：“北魏时于五原郡因河溉田，官民因获其利。”〔2〕概为确切之言。
二、薄骨律镇地区
薄骨律镇在今宁夏灵武一带，这里有黄河穿过，但因地处西北内陆干旱地区，所以农业生产的发展困难重重，再加之经过魏晋十六国的大乱，灌溉设施年久失修并不能发挥应有的效用。对这一地区农田水利设施加以修建的是刁雍。
太武帝太平真君五年，刁雍以本将军为薄骨律镇将，四月末至镇，所看到的景象是：“时以夏中，不及东作，念彼农夫，虽复布野，官渠乏水，不得广殖。”可见缺水制约了该地区农业的发展。他指出“乘前以来，功不充课，兵人口累，率皆饥俭”的原因在于农田水利设施没有发挥效用。他认为：“夫欲育民丰国，事须大田。此土乏雨，正以引河为用。”即兴修水利，引黄河之水来灌溉农田，改变西北地区农业生产缺水的状况。然而当时所存在的“旧渠堰，乃是上古所制，非近代也。富平西南三十里，有艾山，南北二十六里，东西四十五里，凿以通河，似禹旧迹。其两岸作溉田大渠，广十余步，山南引水入此渠中。计昔为之，高于水不过一丈。”这一自上古以来留存的灌渠，因为长期以来无人管理，“河水激急，沙土漂流，今日此渠高于河水二丈三尺，又河水浸射，往往崩颓。渠溉高悬，水不得上。虽复诸处案旧引水，水亦难求。”通过对旧有的水利设施的考察，他认为主要是原有的水利设施长时间无人维修而遭破坏，所以他上表称：“今艾山北，河中有洲渚，水分为二。西河小狭，水广百四十步。臣今求来年正月，于河西高渠之北八里、分河之下五里，平地凿渠，广十五步，深五尺，筑其两岸，令高一丈。北行四十里，还入古高渠，即循高渠而北，复八十里，合百二十里，大有良田。计用四千人，四十日功，渠得成讫。所欲凿新渠口，河下五尺，水不得入，今求从小河东南岸斜断到西北岸，计长二百七十步，广十步，高二丈，绝断小河。二十日功，计得成毕，合计用功六十日。小河之水，尽入新渠，水则充足，溉官私田四万余顷。一旬之间，则水一遍，水凡四溉，谷得成实。官课常充，民亦丰赡。”刁雍不仅指出了旧有水利设施所存在的问题，而且对于新的水利设施的兴建提出了自己的设想，太武帝接此表以后，对刁雍非常赞赏，下诏褒扬曰：“卿忧国爱民，知欲更引河水，劝课大田。宜便兴立，以克就为功，何必限其日数也。有可以便国利民者，动静以闻。”〔3〕通过刁雍所进之言，我们可以知道，当时不仅认识到灌溉对粮食作物增产有很大作用，而且对于兴修水利已经积累了较为丰富的经验，否则，刁雍不可能提出如此详细的建设计划。
三、幽燕地区
幽燕地区位于代北的东部，与鲜卑族的发展息息相关，所以北魏时期这里的农田水利建设亦颇有特色。太武帝延和二年，张昭出任幽州刺史，“时幽州年谷不登，州廪虚罄，民多菜色。”在自责的同时，张昭“乃使富人通济贫乏，车马之家籴运外境，贫弱者劝以农桑。岁乃大熟。”〔4〕通过发
〔1〕《魏书》卷四十一《源贺传附源怀传》。
〔2〕郑肇经著《中国水利史》，上海书店，1984年5月第1版，第278页。
〔3〕《魏书》卷三十八《刁雍传》。
〔4〕《魏书》卷三十三《张蒲传》。
展农业解决居民的衣食问题，必然是建立在农田水利建设发展的基础之上。卢道将在任燕郡太守时，“优礼儒生，励劝学业，敦课农桑，垦田岁倍。”〔1〕这同样可以理解为发展农田水利建设促使农田灌溉面积的扩大。
正始年间，冀、定数州，频遭水害，崔楷上疏曰：“顷东北数州，频年淫雨，长河激浪，洪波汩流，川陆连涛，原隰通望，弥漫不已，泛滥为灾。户无担石之储，家有黎藿之色。华壤膏腴，变为舄卤；菽麦禾黍，化作雚蒲，斯用痛心徘徊，潸然伫立也。……自彼定、冀水潦，无岁不饥；幽、瀛川河，频年泛溢。”冀、定数州因为是平原地区，所以长期以来河流在淫雨季节常常泛乱成灾，对于农业生产影响尤大。他进而对长期以来治水的弊病进行了总结：“计水之凑下，浸润无间，九河通塞，屡有变改，不可一准古法，皆因循旧堤。何者？河决瓠子，梁、楚几危；宣防既建，水还旧迹。十数年间，户口丰衍。又决屯氏，两川分流，东北数郡之地，仅得支存。及下通灵、鸣，水田一路，往昔膏腴，十分病九，邑居凋离，坟井毁灭。良由水大渠狭，更不开泻，众流壅塞，曲直乘之所致也。”因为人们没有从宏观上对黄河治理进行规划和把握，使黄河的治理仅仅局限于在原有的堤坝上作小的修补，以至于灾害频仍，百姓所有的资产毁于一旦。他建议：“至若量其逶迤，穿凿涓浍，分立堤堨，所在疏通，泻其墝潟，泄此陂泽。九月农罢，量役计功，十月昏正，立匠表度，县遣能工，麾画形势；郡发明使，筹察可否。审地推岸，辨其脉流；树板分崖，练厥从往。别使案检，分剖是非，瞰睇川原，明审通塞。当境修治，不劳役远，终春自罢，未须久功。”这样即可达到“即以高下营田，因于水陆，水种粳稻，陆藝桑麻。必使室有久储，门丰余积”的效果。所以他表示：“臣既乡居水际，目睹荒残，每思郑白，屡想王李。夙宵不寐，言念皇家，愚诚丹款，实希效力，有心萤爝，乞暂施行。使数州士女，无废耕桑之业。圣世洪恩，有赈饥荒之士。邺宰深笑，息自一朝。臣之至诚，申于今日。”对于崔楷的请求，宣武帝下诏曰：“频年水旱为患，黎民阻饥，静言念之，昃不遑食，鉴此事条，深协在虑。但计画功广，非朝夕可合，宜付外量闻。”这一奏章得到了宣武帝的赞同，“事遂施行。”因封建官僚政治体制的原因，“楷用功未就，诏还追罢。”[2]
孝明帝时，裴延儁任幽州刺史，对境内旧有的水利设施也予以修补，“范阳郡有旧督亢渠，径五十里；渔阳郡有故戾陵诸堰，广袤三十里。皆废毁多时，莫能修复。”由于长期的废毁，再加之“时水旱不调，民多饥馁”，裴延儁认为“疏通旧迹，势必可成，乃表求营造。”在修造过程中，裴延儁“遂躬自履行，相度水形，随力分督，未几而就。”新修的水利工程发挥了巨大的效益，“溉田百余万亩，为利十倍，百姓至今赖之。”〔3〕说明到魏收撰写《魏书》时，重新修建的水利工程仍然发挥着作用。
四、徐淮地区
徐淮地区是北魏对南方政权用兵的一个重要的地区，其经济的发展有利于这一地区的稳定，因而受到重视。太和初年，薛虎子为徐州刺史，“时州镇戍兵，资绢自随，不入公库，任其私用，常苦饥寒。”对江南地区的用兵需耗费大量的粮食，而军队战士自带军用物资的办法显然是弊多利少。因而发展徐淮地区的农业经济是迫在眉睫的事，他指出：“徐州左右，水陆壤沃，清、汴通流，足盈激灌。其中良田十万余顷。”在这样一个前提下，“若以兵绢市牛，分减戍卒，计其牛数，足得万头。兴力公田，必当大获粟稻。一岁之中，且给官食，半兵耘植，余兵尚众，且耕且守，不妨捍边。一年之收，过于十倍之绢；暂时之耕，足充数载之食。于后兵资，唯须内库，五稔之后，谷帛俱溢。匪直戍士有丰饱之资，于国有吞敌之势。昔杜预田宛叶以平吴，充国耕西零以强汉。臣虽识谢古人，任当边守，庶竭尘露，有增山海。”高祖采纳了他的建议。〔4〕这主要是利用淮水、泗水的水利资源发展灌溉农业，应当说薛虎子的建议是符合当时实际情况的，因而被孝文帝所采纳。
正始元年九月丙午，宣武帝又“诏缘淮南北所在镇戍，皆令及秋播麦，春种粟稻，随其土宜，
〔1〕《魏书》卷四十七《卢玄传附道将传》。
〔2〕《魏书》卷五十六《崔辩传附楷传》。
〔3〕《魏书》卷六十九《裴延儁传》。
〔4〕《魏书》卷四十四《薛野月者传附虎子传》。
水陆兼用，必使地无遗利，兵无余力，比及来稔，令公私俱济也。”〔1〕宣武帝颁布诏书让驻军利用当地灌溉便利的自然条件来发展农业经济，解决军粮供应问题。延昌二年夏，因雨量过多使河水暴涨，河流泛滥成灾，徐州刺史李彦“相水陆形势，随便疏通，得无淹渍之害。朝廷嘉之，频诏劳勉。”〔2〕宣武帝通过对治理水灾官员的劳勉，激励官员积极从事农田水利基本建设。《魏书》卷七十九《范绍传》云：范绍“右都水使者，录事如故，……其年冬，使还都，值朝廷有南讨之计，发河北数州田兵二万五千人，通缘淮戍兵合五万余人，广开屯田。八座奏绍为西道六州营田大使，加步兵校尉。绍勤于劝课，频岁大获。”在沿淮地区通过兴修水利，进行军事屯田发展农业生产。
此外以洛阳为中心的河洛地区地区，自秦汉以来一直是农业生产较为发达的地区，所以这一地区的农田水利基本建设也搞得有声有色。杨播自高祖迁都之始，不但“参密谋焉”，而且“又修成千斤堨，引濲洛二水以灌京师。”〔3〕沈文秀为怀州刺史，“而大兴水田，于公私颇有利益。”〔4〕关于这一点我在拙著《汉唐间河洛地区经济研究》中已有论证。至于说北魏时期政府利用旧有的水利设施发展农业生产，傅筑夫先生在《中国封建社会经济史》早有论述，故不在此作进一步的阐述。
从上述北魏农田水利基本建设的主要分布地区来看，农田水利分布区遍布于北魏境域内的主要地区，且呈现出由北向南的发展态势，这主要是随着北魏对北方地区的占领和北方农业生产的进步而开展的。
五、发展原因
从农田水利的分布区来看，可以说在北魏境域内，农田水利基本建设搞得有声有色，而这一切全得力于政府的重视和能工巧匠的积极参与。北魏时期中央政府管理农田水利基本建设的机构和官员之设与前代没有太大差别，沿用前代设都水使者一职。奚斤在皇始年间曾出任都水使者。〔5〕叔孙建在拓跋珪时也曾任都水使者。〔6〕孝文帝迁都洛阳后，李思穆、程公义、蒋少游都先后任都水使者。〔7〕《魏书》卷四十五《韦阆传附孙儁传》载韦儁在宣武帝末年“迁都水使者。所在有声。”表明其政绩显著。卢同在元叉废灵太后把持政权，“至此始为都水使者。”〔8〕司马鸿、元让、范绍在北魏末年也曾任都水使者。〔9〕都水使者的行政级别为第四品官员。〔10〕《通典》卷二十七《职官九·都水使者》云：“后魏初，皆有水衡都尉及河堤谒者、都水使者官，至永平二年，都水台依旧置二使者。”其属员有丞，“又曰参军。”中央政府管理农田水利建设的官员人数虽然说没有大的变化，但这些人多能尽职尽责，使北魏农田水利建设能够因这些人的高度重视而得到发展。
在中央政府设置专门人员管理的同时，皇帝多次颁发诏书督促各地官员兴修农田水利。太和元年正月辛亥，孝文帝诏曰：“今牧民者，与朕共治天下也。宜简以徭役，先之劝奖，相其水陆，务尽地利，使农夫外布，桑妇内勤。”〔11〕此即要求各地官员应尽职尽责地“相其水陆”，帮助农民兴修水利，发展农业生产。孝文帝曾与文明太后引见王公以下大臣，孝文帝问：“比年方割畿内及京城三部，于百姓颇有益否？”公孙邃答曰：“先者人民离散，主司猥多，至于督察，实难齐整。自方割以来，众赋易办，实有大益。”〔12〕“众赋易办”，说明代北地区的农业生产有较大的发展，其前提必然
〔1〕《魏书》卷八《世宗纪》。
〔2〕《魏书》卷三十九《李宝传附彦传》。
〔3〕《汉魏南北朝墓志汇编》，天津古籍出版社，1992年6月第1版，第86页。
〔4〕《魏书》卷六十一《沈文秀传》。
〔5〕《魏书》卷二十九《奚斤传》。
〔6〕《魏书》卷二十九《叔孙建传》。
〔7〕《魏书》卷三十九《李宝传思穆传》。卷六十《程骏列传》。卷九十一《术艺·蒋少游传》。
〔8〕《魏书》卷七十六《卢同传》。
〔9〕《魏书》卷三十七《司马楚之传附悦传》。卷六十一《张谠列传》。卷七十九《范绍传》。
〔10〕《魏书》卷一百三《职官志》。
〔11〕《魏书》卷七上《高祖纪上》。
〔12〕《魏书》卷三十三《公孙表传附邃传》。
是农田水利建设得到了长足的发展，使农业生产解除了旱灾威胁的后顾之忧。孝文帝太和十二年五月丁酉“诏六镇、云中、河西及关内六郡，各修水田，通渠溉灌。”到了次年八月戊子又“诏诸州镇有水田之处，各通溉灌，遣匠者所在指授。”〔1〕不但下诏要求各地兴修农田水利，而且还派专门人员具体指导，足见重视的程度。太和十二年，李彪曾上疏孝文帝说：“又别立农官，取州郡户十分之一以为屯民，相水陆之宜，料顷亩之数，以赃赎杂物余财市牛科给，令其肆力。一夫之田，岁责六十斛，蠲其正课并征戍杂役。行此二事，数年之中，则谷积而人足，虽灾不为害。”〔2〕而《魏书》卷一一O《食货志》则迳说：“帝览而善之，寻施行焉。自此公私丰赡，虽时有水旱，不为灾也。”说明建立屯田，积极进行农田水利建设是农业生产发展的关键。
孝文帝时司马曜代兄为云中镇将、朔州刺史，曜上表请废河西苑封，与民垦殖，有关官员认为：“此麋鹿所聚，太官取给，今若与民，至于奉献时禽，惧有所阙。”孝文帝说：“此地若任稼穑，虽有兽利，事须废封。若是山涧，虞禁何损？寻先朝置此，岂苟藉斯禽，亮亦以俟军行薪蒸之用。其更论之。”司马曜“固请宜以与民，高祖从之。”将有灌溉便利的皇家封苑给与百姓，反映了政府对农业的重视。〔3〕北魏永平年间杨椿为“都官尚书，监修白沟堤堰。”在为定州刺史时，“州有宗子稻田，屯兵八百户，年常发夫三千，草三百车，修补畦堰。椿以屯兵惟输此田课，更无徭役，及至闲月，即应修治，不容复劳百姓，椿亦表罢。朝廷从之。”〔4〕定州有军事屯田，但是军队不是亲自耕作，而是征发百姓“修补畦堰”，杨椿认为屯田兵没有其他徭役，因而上表要求取缔。宋弁跟随孝文帝南讨，“诏弁于豫州都督所部及东荆领叶，皆减戍士营农，水陆兼作。”〔5〕即充分发挥戍士经营农业的长处，进行农田水利基本建设。前文云北魏太和末年，义阳初复，范绍为宁远将军，兼义阳太守，“发河北数州田兵二万五千人，通缘淮戍兵合五万余人，广开屯田。”利用军士在淮河沿岸进行屯田必然是为了利用淮河水利的便利。神龟末年，袁翻上表云：“凡诸州镇应徙之兵，随宜割配，且田且戍。虽外为置蠕蠕之举，内实防高车之策。一二年后，足食足兵，斯固安边保塞之长计也。”此表奏上之后，史称“时朝议是之。”〔6〕此足以看出官府在沿边诸镇从事军事屯田，即“且田且戍”必然有大量的农田水利工程的兴修。
北魏统治区内自然灾害的频繁发生，见诸《魏书》记载的水旱灾害有20余次，且造成了大量的流民。水旱灾害所带来的一系列社会问题使众多帝王不得不以各种方式解决百姓的生活困苦。皇兴二年十一月，献文帝“以州镇二十七水旱，开仓赈恤。”〔7〕孝文帝即位后的延兴三年，“是岁，州镇十一水旱，丐民田租，开仓赈恤。”太和元年十二月丁未，“诏以州郡八水旱蝗，民饥，开仓赈恤。”到了次年“州镇二十余水旱，民饥，开仓赈恤。”〔8〕宣武帝“延昌元年春正月乙巳，以频水旱，百姓饥弊，分遣使者开仓赈恤。”“甲午，州郡十一大水，诏开仓赈恤。以京师谷贵，出仓粟八十万石以赈贫者。”次年秋八月辛卯，宣武帝又诏曰：“顷水旱互侵，频年饥俭，百姓窘弊，多陷罪辜，烦刑之愧，朕用惧矣。”〔9〕这说明是水旱灾害造成了百姓的饥馑，而当灾害平息以后，也使封建统治者认识到发展农田水利建设的重要性。
从上面所引的诸多材料我们可以看出北魏时期农田水利基本建设的发展与政府的重视是分不开的，由游牧民族过渡而来的鲜卑族，在认识到农业在社会经济发展中的重要地位以后，必然以更大的热情发展农业，其中兴修水利工程则是发展农业必不可少的组成部分。马克思曾经说：“亚洲的一
〔1〕《魏书》卷七上《高祖纪上》。
〔2〕《魏书》卷六十二《李彪传》。
〔3〕《魏书》卷三十七《司马楚之传附曜传》。
〔4〕《魏书》卷五十八《杨播传附椿传》。
〔5〕《魏书》卷六十三《宋弁传》。
〔6〕《魏书》卷六十九《袁翻传》。
〔7〕《魏书》卷六《显祖纪》。
〔8〕《魏书》卷七上《高祖纪上》。
〔9〕《魏书》卷八《世宗纪》。
农业灌溉，俗语有：灌溉之利，田之大本，农业丰收源于引水，成于输水。但无论是哪朝哪代，在重视水利的同时却对农田这块与农业产出能力直接相关的建设投入少之又少，管理日渐疏忽。社会主义市场经济下，国财对大江大河，人饮，环境等与水直接相关的重视远远重于对农田建设的投入，虽然我们时刻都在讲必须坚持开发利用与保护相结合的方针，贯彻全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益的原则，推广节水工程，科学用水，适应农业产业结构调整。但作为非政治任务的农田水利工作在政治口号下显得力不从心。要改变这种状态，我们必须以政府加强对农田水利的建设和管理为引导，充分认识地域性变化对水的要求制定适应性的政策、方针，同时改革现有农田水利在市场中所处地位，正确划分市场体制下农田水利公益性性能，再有就是发挥市场在农田水利建设和管理中的作用。
乐山农田水利建设的现状及出现的问题
乐山是西南地区的一部分，全年平均降雨量达1000多mm，但降雨量过于集中，造成春旱夏涝，很不利于农业的发展。于是，乐山地区建成许多蓄水、引水工程，所有这些水利设施的管理都是依照谁受益、谁负担和谁拥有谁主管的原则进行管理的，一般来说：支渠以上的设施都是由供水单位自行管理，但支斗农毛渠（直接进入农田）却是由乡镇、村、组建设与管理，这里所讲的农田水利建设主要指支渠以下的建设管理。我们以乐山市沫江堰引水工程为例：从近年来此灌区农田水利建设的规模和建设效果来讲，新建项目没有一项，毁损却十分严重，使得设施总量不增反减，再者灌区内水质污染和水土流失加速水利设施完全丧失输水功能。具体表现三个方面：
第一，经济利益中下的水利设施完全失去经济的扶植，农民对水利不再用“公益”去认识。
（一）前人种树，后人乘凉。沫江堰引水工程是全灌区10万多人义务投劳上工修建的三边工程，兴建于七十年代。其支渠建设也相应配套，但之后，几乎没有更多的配套建设。特别是近年来，在市场经济冲激下，要想有更完善、更配套的水利建设可以说是不可能的。每一处建设都关系经济，没有钱寸步难行。在国家把有限的财力投入在一些防洪工程上，再加上镇乡财政和农民对水利的狭隘认识，农田水利建设这一块，就成了被人遗忘的角落。
（二）农田水利设施破坏严重。多年来新建设的调水、分水、提水、排泄设施在疏于管理的同时，也遭受着人为破坏。一些值钱的设备被地方组织变卖，或被人盗窃。这与人们对水利认识的不足有着直接的联系，当然更多的是对经济利益的追求。
（三）水质污染，渠系自然损毁严重。在沫江堰灌区，仅有沫江堰工程为当地提供生产、生活用水，但由于渠系途经长，渠系所经之处有党校、群居地、工厂生活垃圾、生产排放物等，甚至农民生产剩余物、畜牧排放物和死尸等，都很自然也方便地污染着沫江堰水。灌区人饮用水就是在这样的条件下不需处理直接饮用沫江堰水，中下游人民到了“谈水色变”却又无奈的地步。另外，水利工程发挥的好坏最关键还是要建设。支渠工程年年建年年修，功能却一年不如一年，渠道淤积堵塞，堤毁渠亡。人们对工程建设仅有一点信心更是到了绝忘的极限。
第二，管理不适应现代经济的发展。
（一）虽然现有的水利工程大多都是在六、七十年代修建的三边工程，土沟土渠，渗漏十分的严重，渠系水利用系数极低。但是，计划经济体制下的水利建设却没有停止。始终保持着每年的彻底掏沟（渠）、除草、蓄水，呈现的是小沟通大沟，大沟通河流的状况，基本实现灌溉自流化。可是现在，市场开放了，经济也发展了，原有的划段管理，分级管理、受益管理模式，都是计划经济下的产物，不再适应现代经济的发展，于是，沟渠内杂草从生，淤沙满沟，甚至个别地方出现了把庄稼种在沟渠里的现象。在沫江堰灌区，因为支渠以下管理不善，造成水涝与水旱，于是有上游淹死，下游之说。
（二）农业产业结构调整，水利设施呈现分割状态，无法发挥水利工程整体配合优势。市场经济条件下，每户人在产业结构上各有不同，造成用水季节和用水量的不同，出现水利设施功能的发挥不同步现象。靠整体发挥效益的水利设施，在独立系统下就失去原有的功能和自身的发展，其结果是水库失修，塘埝干涸，工程毁坏。
第三，政策制定和经济发展抑制水利建设的进程。
在水利灌溉区域，我们清楚地看到这么一种与时不俱进的现象。一是受益户对水利建设不在有义务建设和自觉交纳水费的观念，农村的义务工已成为历史。二是村级基层干部有力无法使，干涸的村级财政无法保证水利建设中的正常开支，招投标的工程建设更是一纸空文。另外，水利建设最根本的保证是水费，而在沫江堰灌区140万的水费，每年收取率不足70%，仅沫江堰灌区冠英镇多年来所欠水费就达33万之多，相当于冠英镇全年水费的200%，其他乡镇都与此有相同之处。收取的水费除去管理费、手续费，所乘费用根本不能维持正常的水利维修与管理，更不用说的水利设施配套建设。
原因分析
增加农民收入，减轻农民负担，发展农业经济，靠现有农田水利状况是无法保障的，但一边要发展，一边却又在退化，这不是十分矛盾吗？分析其原因可以为我们改善农田水利发展提供一些参考。
第一，计划经济的思想认识在市场经济条件下无法得到保证。首先是思想认识发生偏差：
（一）一是国家财政投入比例小。近年来，国家为保证大江大河安全或者环境保护，把资金投入在防洪工程和稳定项目上，极少把资金用于农田水利建设。就乐山来说，农田水利资金仅限于水毁工程和节水配套工程，争取的资金也因为这样那样地被分割不少。如沫江堰管理处对支渠的配套改善工程长度一年一处不过才2km左右，仅占全灌区支渠以下650km的0.31%，如此建设，按20年的最高安全运行算，循环性建设也只能保证40km的渠系畅通。二是地方乡镇与村组对水利建设投入不够、认识狭隘。按分级管理原则，支渠以下一级的农田水利建设管理由这一级的政府负责，其建设投入也由其承担。但说到投入，无论是乡镇还是村组都是入不敷出，即使能向上级争取资金，地方领导都会为自已建政治功绩，修建一些地方民众最直接最受益的事，如修建公路、建设集镇等。决不会把这些本不够宽余的资金投用于不见功德又不能立马见效益的水利建设，那水利建设怎么办？村组依赖乡镇、乡镇依赖水管单位，水管单位又按分级管理原则，如此循环……。
（二）对原建水利设施保护不力。在计划经济时代修建的水利设施大都存在不科学与不合理性上，人们对那些不能发挥水利功能的设施进行了最为直接的经济转换。如提灌机械拆卖、水闸门拆除，更有的把认为渠堤上的条石挪作他用。问其原因：最简单也最实在的回答是经济实惠，利益所趋。
（三）水土流失与人为污染丧失了水利设施的功能和降低了人们对水利建设的信心。水法明文禁止向水渠内排放任何有污染水质的物质，同时也规定了渠系的保护与管理范围。但由于农田水利灌溉对象为农民，农民意识在灌区内甚至全国都较为普遍。生产后的农作物垃圾、畜养物排放物、死尸等不费力地去搬运处理，直接进入邻近的渠道内。污染了水质，使得下游居民生活用水水质无法保障。再有，在渠道保护与管理范围内随意种植、开垦、修筑建筑物等，破坏了渠道的运行安全，也增加了水土流失，加剧了渠道淤积，洪水期，因渠系不畅通，排洪不及时，又造成水了毁。在这种反复建设又不能治根条件之下，谁还愿意建设水利工程呢？
第二，从计划向市场机制转换的结果是水利设施管理制度存旧，不能适应市场经济的管理体制。
随着改革开放的进行，农田水利建设管理旧体制已不适应现行体制，但新的体制还没有完全确立，使得农田水利管理和建设的主体不清，也没有有效的约束机制，一个突出的表现就是用水、管水、建设三者之间的恶性循环。
（一）水利上的谁受益谁负担，水是商品的理念深入人心，农民认为农田水利建设就应该由水利工程单位管理，而水利工程单位最根本的生存来源就是水费。水费价格仅包含由工程单位管理的工程费用，而村组一级的工程管理则不能从水费中支出。市场经济下的农民意识就是最直接的效益意识：我交了水费，你就应该把水放到我田里。这些计划统管一切的经济年代在市场主导生活面前总显得可笑而又无奈，就是因为市场改变了我们的贫穷，也就是因为市场推动了我们生产力的巨大发展，但也就是市场使得农田水利建设步伐找不准自己的市场。市场讲究的是经济，建设更需要经济，水利建设所需经济恰恰是从水费和受益的义务中来。我没受益决不负担，那种按行政区域划定的义务在市场面前似乎不再有理了。更有在市场面前说不清的就是水是商品，法律赋予了的，既然是商品，我没用水那就不交水费，更无义务可言。然而，水利设施的维护，决不会因为风调雨顺而不会出现水毁，不出现淤积。天旱之时，再说用水，水从那里来，水又怎么来，……？
（二）在用水上，农民对种田也不在再是增收的手段，而是养家糊口的的主要目的。各自为营的用水方式使水利设施疏于管理维护，利用自然降雨和辅助其他设备来解决农田灌溉成为农民普遍做法。表现为一是高台丘陵地带挖坑、蓄水进行灌溉；二是地少的地方利用山溪流水机灌解决；三是季节性等雨灌溉。无论那一种用水方式，都加大了用水成本和农作物产量的减少。同时，随着市场经济的深入，一些水利设施被租赁、承包或出卖，这些设施的所有者或经营者只会按照市场规律来进行经营管理，往往是改变其用途和功能。最有例范的就是水库的管理，天旱时庄稼需要水，而经营者却要保证水库蓄水养殖；防汛时，水库应蓄水挡洪，经营者却又怕蓄水过多影响安全。经营者保证的是利益而非公益。如此一来，用水成本的增加，导致用水户对输水设施的管理更为疏远，最终是水利设施无人用也无人管，投入不能产生效益，又限制各方对水利设施的投入，用水、管水、建设矛盾从从，恶性循环。
第三，政策的制定和市场经济发展的趋势制约农田水利建设的规模化开展。
有句话叫北修堰南淘沟，充分地肯定了北南两方在水利能源上的差别。然而，许多水利政策、规范、技术性要求都产生于北方地区，其区域的不同并没有随实际的差别在政策等方面有更大的区别，仅随市场经济的深入而统一。计量收费，按方收费及价差节水等等政策的制定，出发点就是用经济的杠杆使其用水户节约能源，搞活水利经济。这在国外特别是以色列最具代表性，且非常适应地方经济的发展，这在我国北方地区部分实现这一政策。但在南方丰水地区，这一切成为空话，农田用水中的漫灌、跑灌现象实为普遍。按方收费、按实收费在南方成为拒交水费最充足的理由。再有，费税改革减轻了农民负担，提高了农村经济增长百分点，同时也提高了农民对农业生产的积极性，促进了农业全面发展。税是国家财政收入的保障，也是地方各项建设的基础。税费改革后，由于各级政府广泛效仿财政集中，加强整体调控能力，其结果是财力自下而上逐级向上集中，事权却逐级向下移的局面。比如，农田水利建设，在“谁受益，谁负责”原则之下，按经济能力大小分担至用水户，提留各种义务工、摊工的费用，并用于各类水利建设中。税费改革后，财政的集中导致地方事权只能停留在监督和组织中，并无实质性地表现行动。政策要求：村民自治，一事一议解决。但市场经济的广泛推进，人们看到的是经济利益的趋使，在同一件议事的比较中，一个人就有一个看法，往往是“一事一个议，决定早过时”。令人忧虑的是，至今为止，我们水利建设似乎没有充分认识到这种合法性却不合理的危机正在悄然来临，对于整个基层政治权威的冲击就会产生怎样的恶劣后果。
对当前农田水利建设的建议
建立市场经济体制是我国经济体制改革的目标，按照全面建立社会主义市场经济的变革要求，把农业推向市场已是整个农村工作的主题。大气候影响下，农田水利也要破除原来那种国家、集体建设和管理，农户无偿或低费用用水的方式，进入市场机制。但是农田水利建设和管理并不能完全市场化，而是有规范和政策性偏向的市场化。
第一，对于农田水利主体设施应加大投入，加强管理。
首先，农田水利建设工程耗资大，建设周期长，投资回报率低，国家应该全力承担。因为自身经济实力有限以及对水利利益的追求使得市场经济条件的各种组织不愿承担这种风险。其次，对社会上其他资金投入到农田水利建设有很好的引导作用。只有对农田水利设施的主干部分实施配套，水管单位或社会团体才会把对主体部分的重视放入到支斗农毛那些本由受益户自行管理、建设的工程建设中，主、支才能共同发挥作用。
加大投入和市场经济的发展是相符的。一是经济实力可以保证。自改革开放以来，我国的经济实力大大增强，特别是现在，在世界经济增长普遍乏力的情况下，中国的经济却保持了8%左右的增长率，完全有能力支持农田基本建设。二是符合国家自1996年以来的宏观经济政策，通过发行国债用于基础建设，拉动内需。减轻农民负担——减免农业税，增加农民收入——对基本农田的粮食直补就是有力的证明，社会主义市场经济的发展正是通过这种减和补的方式来保证农民对基础设施的建设。
国家对农田建设的投入可以重新树立农民对政府的信心和威望。在农业灌溉区，逐渐发现，多数农民对政府官员、村级领导的不满，两者充满不信任，甚至敌视。更有甚者，政府的工作还需要水管单位人员出面才能得到农员的支持和理解。农民的话说：只有对农业建设投入的部门才是直得信任的。
第二，土地制度的改革应适应市场经济的发展，以促进农田水利的建设与管理。
现有的农田灌溉面积的核定是以83年三查三定即土地第二轮承包面积为基础的，多年来，各种发展原因导致了有效灌溉面积的减少与增加，统一灌区却无统一收费标准。过度分散的生产经营容易产生免费搭车或乱收费现象，最终导致人心涣散。过度的家庭经营生产又造成水利建设的重复性和建设能力的浪费。所以土地制度上应适应市场经济的发展，国家政策下重新核实土地实有灌面，保证有效灌面的准确性和真实性，确保农民对按面积收费的信任度。
改变原有谁受益谁负担为谁投资谁受益，鼓励农民、集体和社会团体投资。充分发展小型水利工程的效益，解决建设和管理在市场机制下的作用，利益就是市场下最原始的动力。乐山水利建设正在试行的成立用水户协会来管理正是这种模式的体现。但这种格局的改变其前提是在国家对水利主体工程配套后，剩余的具有独立的区域或独立的灌面下才能得以保证。
第三，计划经济向市场经济转变应符合市场发展规律
当前的农田水利建设是计划经济时代的产物，受益区域的建设与建设区域的差异在于同一条水利工程跨越不同行政区域。最具代表性的是在计划经济时代形成的受益建设区可能在本受益地域上。建设的难度在于市场经济下的利益冲突，一边是公益事业必须的，一边又是自身的利益。两者的矛盾是不能兼得的。要改变这种现象：一是实行市场体制下的农田建设，建设的不再由受益户义务户负担，而是统一缴纳建设费用，由水管单位来统一规划建设。二是重新规划受益区域的建设地段，实行差额补助建设的办法。建设方式实行采取公司化运作管理，加强建设的规模化和透明度。
但是，农田水利工程建设可以利用市场机制来解决，其系统内的公益性特点却不能完全依赖于市场。政府还是应该从政策和法律法规上进行调控和引导，完全市场化的农田水利经营管理，应从税、费中支持和服务。具有公益性的水利工程，应在市场化中考虑计划性的规划，制定必要的用水、防洪制度，约束市场化的管理行为。
参考文献：
1乐山市水利志[乐山市水利局]
2当代四川水利事业[四川水利电力厅]
3农田水利基本建设市场机制的建立[山西水利科技]
组织制定规划方案，政府严格审批把关。我们先后制定了《穆棱市农田水利基本建设总体规划》、《穆棱市水土保持生态建设规划》、《穆棱市防洪预案》等一批农田水利基本建设规划和方案，全部经市政府常务会议进行专题讨论通过后，提交市委常委会议审定，进一步提高了规划、方案的科学性和可行性，有效地保证了全市农田水利基本建设工作的稳步实施。项目资金捆绑使用，协调部门合力建设。坚持把农委、财政、国土等涉农部门的项目资金捆绑使用，努力实现效益最大化，形成合力，共同建设农田水利基础设施。
开展农田水利基本建设，项目是基础，资金是保证，实施建设是关键。需要及时捕捉各种信息，有针对性地进行编制项目、储备项目、争取项目。目前，穆棱市编制储备农田水利基本建设项目已达37个。在工作中，采取了“一个项目确定，一名领导挂帅，一笔经费落实，一套机构成立，一定期限完成”的“五个一”的工作机制予以强力推进。几年来，累计争取农田水利基本建设项目22个，争取到位专项资金5420万元，为农业和农村经济发展提供了强有力的支撑和保障。
注重政府的建设主体地位的同时，还要培育多种建设主体、多种机制作为补充。为此，我们大力推行工程产权改革，按照“明晰所有权、出让使用权、放开建设权、搞活经营权、保护收益权”的原则，积极开展小型水利工程产权制度改革，截至2006年，全市620座“五小工程”已有502座实行了产权制度改革，承包、租赁和拍卖比例达到81%，为基层水利发展注入了活力。还有，成立灌区农民用水协会，出台扶持政策，鼓励农民成立自主兴办、民主管理形式的用水协会，全市7个灌区已组建了11个用水协会，参与农户数量达到3900多户，管理的灌区斗渠条数达141条，灌溉面积达3.1万亩，有效地调动了农民自主兴办和管理农村水利工程设施的积极性。再者，开展民办公助项目建设。紧密结合国家有关政策，积极开展了以“民办公助”的方式兴建农田水利工程建设试点工作，2006年农民自筹144万元、争取国家补助62万元，建设了自兴、双兴和更新3座小型抗旱蓄水工程，新增灌溉面积3800亩，有效地加快了我市农田水利建设步伐。
除了政府主导，市场补充外，还要坚持把全民参与作为补充用工、推进农田水利建设基本进程的有效手段，建立稳定建设力量的长效机制。一是组织集中攻坚治理。我们在积极引导农民以开展“一事一议”的方式增强治理主体主动投工投劳自觉性的同时，组织市直28个党委、47个部门和省直单位共2800余人，连续6年对治理难度较大的流域，开展了集中规模治理攻坚会战，累计完成治理面积3.4万亩。二是建立补充用工机制，形成水利建设新格局。面对严峻形势和现实困难，坚持把组织开展全民会战和市直部门攻坚战作为稳定建设力量的有益补充，通过连续多年开展的市直部门会战，不仅进一步扩大了生态建设宣传面，提高了全民的水土保持意识，而且成为我市补充治理用工，加快水土流失治理步伐，扎实推进生态市建设进程的有效途径，初步建立了补充治理用工的长效机制，基本形成了“水保搭台、政府导演、全民参与、部门攻坚”的水土保持工作新格局。
破解建设投入资金不足难题
新形势下农田水利建设面临的诸多问题中，投入不足、资金紧张几乎是各地特别是中西部地区遇到的最难逾越、最难以解决的问题。没有投入，再好的规划与蓝图也很难实施。陕西省合阳县虽然经济并不发达，财政也较为紧张，但却较好地解决了投入不足的问题。
抓投入是合阳推进农田水利建设的突破口，我们已经初步形成了“政府民营多元投入，县乡村组四级联动”的良好运行机制。
加强管理，用活项目资金。用实用活项目资金，使有限的资金发挥最大的效益，是解决投入不足问题的基础。多年来，我们一直把农田水利基本建设作为“一把手”工程纳入各级重要议事日程，形成了县乡主要领导负总责，主管领导具体抓，业务部门现场抓的工作机制。县上制定下发了《合阳县财政支农资金整合工作实施方案》，坚持集中连片，规模治理；坚持对重点水利工程实行项目法人责任制、招投标制、监理制、施工合同制，建立了设计、施工、监理、验收一整套工程建设管理制度；坚持实行“统一规划设计，统一质量标准，统一组织机械，统一检查验收”，加强工程管理，严格质量标准。在项目资金使用上实行“一把手”负责制。抓住国家加大对农村基础设施投资力度，积极争取并保证项目资金及时拨付到位，按照要求专户储存，专项使用，逐级负责，专项审计。在“用实”的同时注重“用活”。按照中央一号文件精神和省财政部门关于支农资金整合试点工作要求，坚持“政府统筹、渠道不乱、用途不变、资金捆绑、各记其功”的原则，以乡镇为单位，将农田水利、以工代赈、农业综合开发、扶贫、财政支持等涉农水利项目资金整合起来，捆绑使用，加强统筹协调，避免重复安排，提高资金使用效率，推动农田水利建设持续深入开展。
以奖代补，激励民营投入。投入的多少决定农田水利建设速度的快慢。合阳是国家重点扶贫开发县，又是旱塬农业大县，农民增收缓慢。农村税费改革后，农田水利基本建设的投入机制发生了很大变化，单纯的政府投资已远远不能满足农田水利基本建设的需要。为拓宽投资领域，吸纳方方面面的资金投入，我们狠抓了政策引导。县上在深入调研，广泛征求群众意见的基础上，制定出台了《合阳县农田水利基本建设实施意见》、《关于民办水利的若干规定》、《五小水利产权制度改革实施方案》等优惠政策，全面推行“谁治理、谁受益、长期不变、允许继承和转让”的政策，加强小型水利产权制度改革，千方百计鼓励扶持大户或股份合作兴办水利水保工程。同时，建立合理的水价形成机制和投资回报机制，调动金融资本、民间资本参与农田水利建设。鼓励和支持民营水利发展，通过拍卖、租赁、承包和收益权抵押等方式广泛吸纳民间资本和社会资金投入农田水利建设。对社会团体、法人、个人投资农田水利工程，参照民办公助的形式，县上设立专项补助资金，采取“以奖代补”方式给予适当补助奖励。目前，已基本形成了以政府投入为主，民营、农民个人、水管单位投入为辅的多元投入机制。
一事一议，群众筹资投劳。农田水利建设是一项政策性、群众性很强的工作，必须依靠广大群众。近年来，中央采取了一系列支农、惠农的政策，减轻了农民负担，促进了农业生产和农民增收，但农民过多依赖政府的观念依然存在。为此，县上制定了《合阳县村级兴办集体生产公益事业“一事一议”筹资筹劳实施办法》。《办法》本着自愿互利、注重实效、控制标准、严格规范的原则，严格区分农民自愿出资出劳与加重农民负担的政策界限。地处我县定国水库灌区的王村镇北王村，在今年灌区平地工程建设中，积极推行“一事一议”制度，采取村民代表提出建设项目，村委会讨论形成意见，交村民大会形成决议并付诸实施的办法，较好地解决了群众筹劳筹资的难题。这种办法缓解了投入不足的压力，使农民真正成为了小型农田水利建设的投资主体。
政府政策奖励，民营个体投入，群众筹资筹劳，初步缓解了投入不足的现实压力。
建立新的机制
———访水利部农村水利司司长李代鑫
水利部农村水利司司长李代鑫近日在全国水利厅局长会议上表示，今年我国农村水利工作基本思路已经确定，将重点深化灌区“两改一提高”工作，提高农业综合生产能力，促进农业增产和农民增收；坚持不懈地推进农田水利基本建设，发挥水利工程的整体效益。
李代鑫说，从面上看，农田水利基本建设的主要问题是，原有的投入政策、组织方式等被打破，新的机制和办法尚未完全建立起来，开展农田水利建设难度大。因此，要按照国务院农田水利基本建设电视电话会议的要求，从健全组织领导机制、健全政府投入机制、健全农民参与机制、健全建设管理机制、健全规划编制机制五个方面，加快建立与完善农田水利建设新机制。一是促请尚未出台关于建立农田水利建设新机制实施意见的地方，结合当地实际，尽快制定出台实施意见或实施办法，使新形势下开展农田水利建设有章可循；二是抓紧编制《县级农村水利规划指南》，为各地编制和实施县级农村水利规划提供指导；三是继续探索“一事一议”开展农田水利基本建设的新途径、新办法，在总结各地经验的基础上，制定和出台全国的指导意见；四是争取扩大小型农田水利“民办公助”项目中央和省级投资规模，引导和带动受益农户增加投入；五是加快推进以工程产权制度改革为核心、以用水户协会为主要组织形式的小型农田水利管理体制改革，为建立和完善工程运行的长效机制提供保障；六是加强农田水利基本建设信息报送工作，包括月报、简报和阶段报告，为宏观决策提供可靠的依据。
李代鑫说，“十一五”农村水利各项规划的编制工作已基本完成。其中《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》已经国务院常务会议原则通过，《全国节水灌溉规划》、《全国大型灌区续建配套与节水改造“十一五”规划》已通过国家发改委委托中咨公司组织的评审。此外，农村水利建设中央投资增幅较大。与此同时，农村水利改革继续深化。目前全国已有11个省(区、市)制定出台了关于建立农田水利建设新机制的实施意见。
李代鑫指出，今年，按照中央关于推进现代农业建设，稳步发展粮食生产，保障国家粮食安全的总体部署，灌区将深化“两改一提高”工作，做好三个方面的工作。
一是争取国家加大对大型灌区建设的投资力度，加快节水改造步伐。力争大型灌区节水改造投资规模能在2006年的基础上有所增加，在加大骨干工程改造力度的同时，重视田间工程的配套和改造，争取节水灌溉示范、小型农田水利“民办公助”、农业综合开发等项目资金投向骨干工程改造已基本完成的田间工程。尽快出台《大型灌区骨干工程节水改造基本完成评价标准》，争取到年底基本完成20个左右大型灌区骨干工程节水改造任务。
二是在全面推进灌区水管体制改革的同时，开展田间工程和用水管理的综合改革。积极贯彻落实水利部等三部委《关于加强农民用水户协会建设的意见》，明晰田间工程产权，大力推进农民用水户参与灌溉管理，力争到2007年底，大型灌区由用水户协会参与管理的灌溉面积达到40%左右。通过推进农业灌溉用水总量控制和定额管理，积极探索灌区农业水权转换试点，为实现水资源节约使用和优化配置、增加灌区节水改造投资来源积累经验。积极开展以用水户协会建设、田间渠系改造、终端水价改革为主要内容的田间工程和用水管理综合改革，以最大限度地发挥改造与改革的整体效果。
三是进一步加强灌区行业管理和项目管理，保障改造与改革取得实效。要修订出台《占用农业灌溉水源及灌排设施补偿办法》、《灌区管理办法》、《大型灌区续建配套与节水改造项目建设管理办法》等规章制度，为管理工作的规范化和制度化提供依据。同时，要狠抓落实，加强监督检查，把各项管理制度执行情况和取得的效果同下一年的项目安排挂钩。继续做好《全国农业灌溉用水状况分析》专题研究，部署各地开展农业灌溉用水效率的实时监测和分析，为科学评价用水效率、评估节水灌溉发展目标的实现程度，进而科学指导灌区和节水项目建设布局、改进项目管理、加强灌溉行业管理提供依据。
充分调动农民参与的积极性
安徽省泾县水务局局长朱山东
农村体制改革不断深化，农户已经成为市场经济的主体，农民可以自行择业、自主经营。国家根据形势需要，取消了“两工”，水利兴修不能再像过去那样完全依靠行政手段组织农民投资投劳，而农田水利建设投资需求巨大，完全依靠政府承担难以做到。包括农民在内的各方的参与，是必要的也是关键的。如何调动他们的参与积极性呢？
泾县农建工作曾一度滑坡，农村水利的基础地位越来越薄弱，保障能力越来越弱化。对此，县委、县政府及时开展调研，摸清情况，调整思路，针对农田水利建设范围广、内容多，既有公益性的，又有经营性的特点，一方面对公益性较强水利工程，加大各级财政的投入；另一方面对一部分经营性的水利工程通过市场机制解决投入问题。经过几年的实践表明，这种多层次、多渠道、多形式的投入格局，是确保我县农建工作取得成效的关键。一是积极争取中央项目资金的支持。主要是整合土地治理项目、农业综合开发项目、平垸行洪及安全人饮等项目的国家投资支持，这是近几年我县水利兴修的重头戏，也是重要抓手。二是县级财政加大对水利的投入。我县是部级扶贫开发重点县，可用财力非常有限，为了促进农建工作，我县每年都要从财政上安排近500万元投入水利建设，其中财政预算内安排了40万元用于“以奖代补”工程，以工代赈和扶贫安排400多万元的水利建设项目，40多万元的“以奖代补”工程项目，每年可做近80项农民迫切需要修建的小型水利工程，实际工程造价可达200多万元。“以奖代补”工程这种形式既可克服政府财力不足，又激发了群众投身水利建设的主动性和创造性。另外关键是发挥农民的主体作用。水利兴修的受益者主要是农民，通过政策倾斜、资金扶持、技术服务等方式充分调动受益农户投资投劳的积极性，使他们成为水利兴修的主力军。充分调动全社会办水利的积极性。按照“谁建设、谁投资、谁管理、谁受益”的原则，通过制定优惠政策，鼓励招商引资等多种形式兴办民营水利，民营水利通过对现有中小型水利工程的拍卖、租赁等，盘活了现有水利资产，促进了资产保值增值，同时为新建工程提供了增量资金，创造了一个“投资水利能赚钱”的良好社会氛围。
过去搞农田水利建设规划性不强或没有统一的规划，有的存在盲目建设、片面追求政绩等不讲效益、劳民伤财的现象，不仅造成投入的浪费，而且严重损害了农民的生产积极性；有的投资分散或重复投资问题突出，资金使用效益差。国家财政投入毕竟是有限的，如何把这笔资金用好，用到刀刃上，认真做好农田水利建设规划是基本前提。我县组织水务、国土、财政等部门做好了农田水利基本建设规划，达到摸清情况、明确任务、指导和规范工作的目的，同时还起到协调有关部门、整合投资、提高资金使用效率的作用。经过批准的规划，所有相关部门和单位都严格执行。我县县级水利规划中含有全县防洪规划、土地复垦规划、农业综合开发规划、水库除险规划等。
组织上创新，坚持民主决策、群众自愿的原则，完善村级“一事一议”筹资筹劳政策。充分尊重农民的市场主体地位，尊重农民的物质利益和民利，实行民主管理。农民自己能够兴办的工程，政府放手让农民去做，实行“民办公助”；需要政府组织、农民参与的工程，也要与农民协商，尊重他们的意愿，体现农民的利益，征得他们的同意，变“要”为“我要干”，具体办法就是实行“一事一议”民主协商机制。
近几年通过“一事一议”方式修建了不少即将报废的水利工程，如云岭镇，其建设村江村塘由于渗漏严重，成了多年不能蓄水的废塘，下游近百亩农田抛荒，给农民造成很大损失。2005年通过“一事一议”，群众自愿集资和村集体经济，共计筹措了3万元资金对该塘进行切坝换涵，加高培厚、砼面板砌护，大塘维修后连同抛荒的农田公开拍卖，拍卖的收入再投入到水利兴修上。该镇汀潭村的云岭金矿每年要向村级财政交纳土地承包费2万元，这些钱每年都被平均分配到村民手里了，在旱情面前，他们转变了思路，通过村民大会表决，将承包费全部用于水利建设。黄村镇安吴村的红跃电灌站及渠道的防渗处理，由于投资较大，通过村民大会表决将林场收入全部投入，仍然缺口不小，又通过村民自愿集资2万元完成了该工程的实施。
小型农田水利建设存在的主要问题
1项目前期规划工作存在严重不足的问题
我区于“十二五”初期编制完成了具有实践指导意义的《常州市武进区农田水利规划》。但在具体的实施过程中，还存在着部分项目实施单位随意修改规划项目，未能严格按照规划要求安排各项农田水利工程建设的问题。这种状况导致农田水利规划的重要作用难以发挥，进而导致难以保障小型农田水利工程建设项目的有序推进，工程运行机制无法理顺等等一系列问题。
2项目的投入资金总额不足，投入的结构比例失调
小型农田水利工程建设是一项惠国惠民的农村水利基础性公益服务项目，从我区最近几年的小型农田水利工程投入来看，每年投入不足2000万元，且这2000万元需分配到各个项目镇，各项目镇得到的补助只有工程总价的20-30%左右，这已远远不能适应农村水利现代化建设的需要。从投入的比例结构来看，有两个对象可以参考。首先是发达国家投入农田水利资金政府财政占总投资90%以上，其次是其他农田水利建设的非水利部门主管的土地治理、低产田改造项目，区级以上财政补助比例达到70%以上。农田水利资金投入结构的失调也在一定程度上影响了项目镇对农田水利工程建设的积极性。
3项目工程建设、监督及质量控制等存在不足
我区具有水利水电设计资质及水利水电施工资质的单位不多，凸显出我区工程设计及施工技术力量不强。在项目工程实施过程中，区水利局仅以技术指导为主，而部分项目单位则普遍存在不具备相应资质或无资质设计、施工，导致工程设计创新低、施工质量低、建设标准低，并且存在较大的盲目性和随意性，造成本来就十分短缺的有限资金浪费严重。小型农田水利工程由于涉及面广量大的工程量，且缺乏具体的法规、规划进行质量控制。以致在实际施工中，对该工程的质量控制很少有先进的监测设备、仪器和缺乏相应的人才多停留在目测上，凭直观印象下结论，在实施质量控制过程时没有强有力的说服力。
4乡镇水利部门业务指导水平存在不足
由于乡镇水利部门管理范围窄、级别低、直接面向农村，基层的水利技术人员没有或很少有时间或有机会进行深造。据统计，我区的基层水利在岗工作人员94人，其中本科以上的8人，占总人数的8.5%，但50周岁以上的人占45.7%，基层水利工作人员已出现青黄不接的局面，再加上农田水利建设没有量化上的标准，其建设基本依托乡镇领导的重视程度，导致惰性的思想不断滋生，因陋就简的意识无法改变，技术标准和规范无人掌握也无法付诸实施，更加导致整体技术水平徘徊不前，有的还呈下降趋势。
5项目建后管护水平存在不足
2004年开始河道长效管护试点以来，我区逐步把县级河道及镇村河道列入了长效管护范围，区级财政每年安排部分资金用于河道的管护，农村水环境得到了有效改善。但是我区的其他农田水利建设设施普遍存在工程老化，年久失修的工程现状。一方面是我区的小型灌排泵站、涵闸配套设施、田间配套设施、河道堤防等农田水利工程缺乏必要的管护及维修资金支持。另一方面是建后管理上存在工程产权不清晰，管理人员能力薄弱，部门职责不明，管理职能不到位。而且近年来，农村水利设施偷窃现象增多，打击不力。以上的几种情况，已严重影响并制约了新建农田水利工程的效益发挥。
小型农田水利建设的建议和思考
1农田水利设施的公益性质要明确，政府要确立财政投入的主体地位
应及时明确农田水利设施的公益性特点，及早使得农田水利纳入公共财政支持范畴，确定政府财政作为农田水利建设投入的主体地位。加强农田水利项目规划、设计、建设及监管力度，确保工程有序安全，完善建管体系建设，科学管理维护已建工程设施。小型农田水利设施的产权结构既有各级政府的投入，又有村集体资金，更有土地投入等，比较复杂。因此在工程设施产权上，应根据“谁投资、谁所有”的原则，合理界定和明晰工程产权，有效推进小型水利设施产权制度改革。一方面，坚持水利的公益性，走公共财政供养的路子，加大水利建设管理投入力度；另一方面，针对新形势下小型农田水利工程建设管理出现的主体缺位、投入不足等问题，我们应积极探索，大胆实践，在政府的引导下，因地制宜，讲求实效，建立物业化管理、用水户协会管理等各种形式的参与式管理制度。同时，应重点完善工程设施管理监督制度，采用“一事一议”的民主决策制度和财务收支公开制度。
2加大人才培养和技术培训力度，提高基层水利管理人员的技能和素质
大力鼓励职工积极参加在职学习，不断提高个人素质，保证基层水利人力资源不断的充实。同时，对于新技术的推广应用工作应加强推广，在实践中培养出更多的技术业务骨干。
3加快农田水利立法步伐，保护农民的合法权益
促进农田水利立法，对于农田水利法规应尽快出台，这对于以法律保障各级财政投入农田水利建设是十分有利的，同时有利于科学合理的管护体制的确立，有利于大力推进我国的社会主义新农村的基本建设。加强小型农田水利建设是进一步提高农业综合能力，实现农民收入稳步增长的一项伟大举措。通过实施小型农田水利工程建设，有利于提高粮食产量，从而为加快建设社会主义新农村的步伐打下坚实的基础。所以我们要不断加强小型农田水利建设，从根本上改善我国农业生产条件和生态环境，为促进社会主义经济持续、健康发展做出新的贡献。
1.1数据来源本文所用数据来自2013年4月份笔者对重庆市潼南县的实地调研资料．调查依据典型抽样原则和随机抽样原则选取了8个乡镇12个村，共获得120份调查问卷，通过筛选验证，有效问卷112份，问卷有效率为93．3％．
1.2研究方法选取Logistic回归模型在处理因变量为定性变量的分析中，具有很好的预测准确度，能有效分析定性变量与其影响因素之间的关系［11］．本文中，因变量为农户是否有参与小型农田水利建设意愿，是一个二分变量，因此采用二元Logistic模型．当农户有参与建设意愿时用1表示，反之为0．为了检验上述假说，将农户参与小型农田水利建设意愿的影响因素设为以下函数形式：式中：Pi为农户参与小型农田水利建设的概率；β0为常数项；解释变量Xi（i＝1，2，3，…，n）为农户参与小型农田水利建设的影响因素；βi（i＝1，2，3，…，n）为回归系数，即解释变量对农户参与意愿的影响程度，βi为正，则解释变量对农户的参与意愿有正影响，并且其值越大表示农户参与的概率就越大．
2影响因素分析
2.1模型回归结果本文运用SPSS17．0统计分析软件，对影响农户参与小型农田水利建设的各因素进行回归分析，结果如表2所示：
2.2模型回归结果分析
2.2.1农户个人及家庭特征对其参与小型农田水利建设意愿的影响农户个人及家庭特征中，户主年龄及健康状况没有通过显著性检验，户主年龄的系数为负，健康状况为正．这说明农户年龄越大，健康状况越差，其参与小型农田水利建设意愿就越低．这与预期不一致，可能的原因是年轻的农民身体健康状况较好，其有能力经营大规模农田，因而对小型农田水利设施的依耐性较强；而农户年龄越大，身体健康状况越差，无力从事大规模的农业生产，只是小规模种植蔬菜等满足基本生活需求，其生活来源主要靠子女供给、政府补贴等，因而他们的参与意愿较弱．农户文化程度通过了1％统计水平的显著性检验，系数为正，表明农户文化程度越高，越能认识到农业生产离不开小型农田水利设施，因此参与小型农田水利建设意愿就越强．
2.2.2农户农业生产特征对其参与小型农田水利建设意愿的影响农户农业生产特征中各影响因素的方向均与预期一致．家庭中农业劳动力人数通过了1％统计水平的显著性检验，系数为正．这说明农业劳动力人数越多，家庭对农业生产投入的人力资源越多，越希望从农业生产中获得收益，因而有意愿和能力参与小型农田水利建设．种粮收入占家庭总收入的比重通过了5％统计水平的显著性检验，系数为正．表明种粮收入占家庭总收入的比重越大，说明农业收入是家庭的主要收入来源，为了提高种粮收入，农户愿意参与小型农田水利建设．可灌溉耕地面积比重通过了1％统计水平的显著性检验，系数为负．这说明农户耕地中可灌溉的农田比重越高，则当前的水利设施条件较好，能满足农户农业生产的基本要求，所以农户对新的农田水利设施的需求就越小，从而其参与意愿就越低．家庭耕地中易旱易涝面积比重对农户的参与意愿有显著正影响，通过了10％水平的显著性检验．因为水利是农业的根基，水利设施的好坏与农业稳产高产有密切关系．水利设施越差的地区，易旱易涝面积越多，农户农业生产中抵御自然灾害的能力就越弱，于是，为了降低农业生产的风险，农户越倾向于参与小型农田水利建设．
2.2.3农户心理认知状况对其参与小型农田水利建设意愿的影响农户对当前农田水利设施状况的评价对其参与小型农田水利设施建设意愿有显著负影响，与前文预测一致，该变量通过了1％统计水平的显著性检验，系数为负．表明农户对当前农田水利设施状况的评价越高，则当前的水利设施条件越能满足农户的生产需求，其参与意愿就越弱．种粮收益和农户对粮食补贴政策的评价是影响农户参与小型农田水利建设的重要因素，分别通过了5％和10％统计水平的显著性检验，系数都为正．表明农户种粮收益越高，对粮食补贴政策的评价越高，农户参与意愿就越强，这与预期一致．小型农田水利建设对农业生产的重要性认识对农户的参与有正影响，该变量通过了1％统计水平的显著性检验且系数为正．表明农户对小型水利设施的重要性认识越高，其越可能参与农田水利建设，与预期相符．
2.2.4农户所在村庄特征对其参与小型农田水利建设意愿的影响本村小型农田水利设施建设资金总缺口没有通过显著性检验，但符号为负．说明村庄小型农田水利设施建设资金总缺口越大，农户参与建设意愿就越弱，与预期一致．因为村庄建设资金缺口越大，说明当地的经济发展水平较低，政府和农民的支付能力都有限，只能依靠上级财政划拨等方式改善农业生产条件．村户均水田面积通过了5％统计水平的显著性检验，系数为正．表明户均水田面积较大的村，村民对小型农田水利设施的需求更大，村民的参与建设意愿就更强烈．
3结论与建议
3.1研究结论本文以潼南县调研数据为例，基于二元Logistic回归模型分析了影响农户参与小型农田水利建设的因素．结论如下：农户参与小型农田水利设施建设的意愿受个人及家庭特征、农业生产特征、心理认知状况和村庄特征的共同影响，但各特征变量的影响程度和方向具有差异性．其中，农业生产特征和心理认知状况对农户的参与意愿影响较大，表现在以下几个变量：种粮收入占家庭总收入的比重、易旱易涝面积比重、农户对种稻收益和粮食补贴政策的评价等．
1.1农村人畜饮水问题。
我国农村水利工程建设中一个最为重要的问题就是农民及牲畜的饮水问题。农民们在耕地用水过程中，只会对水资源进行不加限制的开发、使用，但是不懂得如何对水资源进行保护，久而久之导致了水资源的不断恶化，进而影响了我国农业的发展，限制着农民收入的提高。在有些地区甚至出现了人畜饮水困难的情况。
1.2农田水利工程建设的随意性和盲目性。
我国农村在进行水利工程建设的时候，在兼顾性方面考虑的不是特别充分，例如进行水库修建的时候只是由和水库建设相关的人员单独进行设计、建设，没有将水库的建设放在一个水利系统中进行整体性的规划和设计。
1.3地方管理部门资金投入不足。
国家对于农村水利工程的投入资金呈现逐年增加的趋势，但是位于我国西部欠发达地区的农村地区还是会面临资金不足的情况。这主要是由于对于农村水利工程建设的资金投入有很大一部分是由地方出资的，而西部欠发达地区在这方面的投入与农村水利工程建设实际需要的经费还是有较大差距的。资金不足可能导致一些对农民特别有益的农田水利工程无法按期开工，即使开工建设中途还是会出现这样那样的问题，最终导致工程无法按时竣工进行验收。
1.4农村农田水利工程专业技术人员素质有待提高。
与其他企事业单位所面临的问题一样，我国农村的基层水利工程相关单位普遍存在非工程管理岗位偏多，专业技术人员人数少或技术人员综合素质偏低等问题。
1.5小型水利工程建设的管理问题。
首先，我国农村的小型农田水利工程建设目前主要是由地方政府直接领导，缺乏独立、专业的管理部门；其次，小型农田水利建设中还存在地形复杂等一些客观因素；这些最终导致了我国农田水利工程建设在管理方面较混乱，从而出现上面提到的水利工程建设盲目性和随意性等问题。同时，由于没有独立的小型水利建设管理部门，相应的管理规章、制度就会存在与目前的实际情况不相符的情况，这样就更加大了小型农田水利工程的管理难度。
2、改善农村农田水利工程建设的几点建议
通过大力发展小型农田水利工程建设，我国农村经济可以实现快速发展，能够有效提高农民收入，改善农民生活现状，能够很大程度上促进我国经济的发展。
2.1完善小型农田水利工程建设的规划、审批制度。
无论是集中在大城市的大中型水利工程建设项目，还是农村的小型水利工程建设项目，它们的基础都是合理的规划。也就是说，只有前期进行科学、合理的规划，水利工程建设才能规范、有序的发展、完成。我们应该根据西部农村水利工程的现状，由政府带头进行科学、合理、有针对性的规划，有效解决目前农村水利建设方面对于水资源的污染和浪费。我们还可以通过从国外引进先进的工程技术和方法，加大处理污染的力度，同时提倡农民们在平时养成节约用水的习惯，逐步形成一个节水型的大农村。
2.2对小型水利工程建设项目进行科学而有效的管理。
对于小型水利工程建设方面的管理，主要包括现有或者叫已有工程的有效管理以及在建的小型农村农田水利工程的管理。其中，通过对已有的水利工程进行科学、有效的管理，不仅可以为社会创造可观的经济效益，还可以为在建的小型水利工程建设提供参考。首先，我们应该根据《水法》的要求，尽量防止已有的小型水利工程遭受到泥石流、洪水、地震等灾难的毁坏，同时还应防止人为因素的主观损坏；我们还应该知道水利工程不能区分重点环节和非重点环节，工程建设过程中的任何一个环节都是同等重要的，与小型水利工程配套的设施建设也是其中一个重要的部分。其次，与小型水利工程建设相关的设计图纸、文件档案、检测信息、工程进度等记录都必须建立专门的管理人员进行保管。当然，在具体的施工过程中出现的一些问题以及最终的解决办法等资料都应该进行很好的存档。
2.3设计严格的水利工程资质证制度和招投标制度。
依据审批工程的具体规模，确保聘请具有一定设计资质的、从事相应水利工程的设计单位进行设计，杜绝通过其他方式聘请无资质的个人和单位对水利工程进行设计。农村任何的小型水利工程建设项目的审批，即使是一个水库的建设，都必须进过本地的行政主管部门进行招标。
2.4在小型水利工程竣工后，承担工程建设的单位必须向上级行政主管部门提出验收申请。
与此同时，作为施工单位也要提供有甲乙双方签字的施工保证资料和其他资料。地方水利单位可以根据提供的相关资料对工程进行全部验收；最后做出综合性的评定。
3、小结
1.1地位作用重要，需要高度重视。“水利是农业的命脉”，精辟地表述出农田水利在发展农业生产和改善农民生活中的重要地位和作用。由于有了完善的灌排设施，良种、化肥、耕作栽培等先进农业技术才有用武之地。但是，作为基础设施的农田水利，投入多，见效慢，管理难，本身直接经济效益不明显，多表现为间接的社会效益，在一些地方易受忽视。对农田水利的重要地位作用，需要不断提高认识，加强领导。
1.2群众性强，需要广大农民参与。农田水利遍及全国各地，与所有农民的生产、生活都有密切关系，是一项群众性的事业，每年都要发动近亿劳动力从事已建成工程的清淤维护岁修、水毁工程修复和新工程的兴建。群众性、互助合作性是农田水利的重要特点之一。
1.3公益性较强，需要政府扶持。农田水利既有农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、降渍、治碱、防治地方病等除害减灾功能；既可以为花卉、蔬菜、果园、养鱼等高附加值产业服务，又承担着大田作物灌排，保证国家粮食安全的任务。
1.4具有垄断性，需要政府加强宏观管理。按受益农户多少区分，小型农田水利可分为两大类：一类是农户自用的微型工程，如水窖、水池、浅井等；另一类是几十户、成百上千个农户共用、规模相对较大、具有农村公共工程性质的泵站、水库、引水渠等。受地形、水资源等条件限制，多数公共工程具有天然垄断性，不能像乡镇企业那样搞市场竞争、破产倒闭。灌溉所用水资源，属国家或集体所有，是公共资源。所有生活在当地的农户都有公平用水的权利。用水权是农民生存权的组成部分，为农民生存条件服务的公用水源和公用设施不适合让私人垄断。
2农田水利基本建设的战略地位
2.1基本国情与农田水利基本建设。中华民族的发展史是一部与水旱灾害斗争的治水史。尽管我国耕地面积从20世纪70年代后期持续减少，但灌溉面积总体上稳定增加、灌溉水平不断提高，保证了我国农业的稳定发展。改革开放后，一方面农村体制改革极大地调动了广大农民的生产积极性，另一方面，也使过去在农业基础设施、农业和水利科学研究等方面积累的能量得以集中释放，彻底扭转了中国粮食长期严重短缺的局面。
2.2社会稳定与农田水利基本建设。农业是安天下的产业，“三农”问题始终是中国改革与建设的根本问题。我国的经济结构能否顺利调整，国民经济能否发展得更快一些、更好一些，在很大程度上取决于农业基础是否稳固。只有加强农业基础，确保农产品供给，才能顺利推进工业化和城镇化；只有加强农业基础，开拓农村市场，才能支撑国民经济的快速增长；只有加强农业基础地位，促进农业发展，农民富裕，农村稳定，才能保持整个社会的长期稳定。
2.3国家食物安全与农田水利基本建设。我国目前的农产品主要产于灌溉耕地，加快现有灌区的持续配套和更新改造，是稳定粮食生产能力的战略举措。由于农业用水总量不可能大幅度增加，扩大灌溉面积、提高灌溉保证率，均只能依靠提高灌溉水的利用率和水分生产率。此外，高效现代农业对灌溉保证率、灌水方法与技术的要求更高，对灌溉的依赖性更强，农田水利基本建设必须与现代农业发展要求相适应。
2.4农村经济可持续发展与农田水利基本建设。我国农村经济可持续发展包含农业可持续发展、农民收入稳定增加以及生活质量的提高等具体要求。如果我国农业不能解决未来16亿人口的吃饭问题，不能成为支撑国民经济和社会快速发展的基础产业，那么农业的可持续发展就从根本上失去了意义。从这个意义上说，农田水利基础设施是“基础的基础”。农业能否得到可持续发展，还取决于其自身的综合竞争力，而良好的农业基础设施条件，才能保证大幅度降低农业成本、提高农业生产效益。
3加强农田水利基本建设的措施
3.1加大各级政府的投入力度。首先，农田水利基本建设只是手段，直接的目标是着眼于解决“三农问题”，根本目标是为我国全面建设小康社会打好基础。无论是为了保障国家食物安全、发展农村经济，还是为了提高农业用水效率，以支持水资源向生态环境、城市和工业转移，最大受益者都是国家；其次，农民和农业已为我国的工业化、城镇化作出了巨大贡献和牺牲，在“三农问题”成为突出问题时，在农业和农村有困难时，即便是为了自身的利益，工业和城市也应该支持农业和农村，国家财政应该向农业和农村倾斜；第三，农民负担重、农民尚不是土地的所有者，要求农民投入太多的资金用于农田水利基本建设是不现实的。因此，国家和各级财政理应加大对农田水利基本建设的投入力度。
3.2充分利用WTO规则。如果仅从主要农产品价格来看，在加入WTO后，我国农业确实面临很大挑战。如果说农业是加入WTO后受冲击最大的产业之一，那么也可以说农业是加入WTO后国家支持与保护空间最大的产业。农田水利基本建设、大江大河治理、农业与水利科学研究和技术推广、农村水环境建设等均可纳入WTO“绿箱政策”的支持范围，属于政府对农业基础设施服务的支持。
3.3重视农田水利科学研究。现代农田水利基本建设所要解决的问题和面对的挑战，无论从技术的广度或深度，都是前所未有的，国家应加大农田水利科学研究、示范与技术推广的资金投入。不仅要研究有效、适用的技术，还需要有一大批高素质的农田水利研究与管理人才，需要在全国形成适合我国农村体制、经济发展水平和区域特点的农田水利技术支撑体系。重视和加强农田水利科学研究，不仅是时代的需要，也符合WTO规则，是世界各国的通行做法。
在全面建设小康社会中，突出的问题是“三农问题”，而农业基础脆弱和水资源总量不足、时空分布不均又是发展农村经济、提高农业生产效率的制约因素，因此，加强农田水利基本建设是着眼全局、着眼长远、着眼发展的战略举措。
我国开展农田水利基本建设不仅有丰富的经验，而且深得广大农民的欢迎，有丰富的人力资源，关键在于国家和各级地方政府的支持和投入力度。促进农业可持续发展、增加农民收入、改善农村生态环境，既是经济发展的需要，也是政治稳定的需要。在目前农业、农村远远落后于工业、城市发展的情况下，政策利益适当向农业倾斜，有利于共同富裕和协调发展。
