自1992年9月成立了浙江省的第一批地方性档案事务所以来，全国到目前已有一百多家档案中介机构。从目前有关资料来看，浙江
和上海的档案中介机构起步较早，规模和数量都较大。除浙江、上海以外，全国各地相继成立了档案中介机构，如北京碧海兰台咨询
有限公司、安徽晓荣档案信息技术服务中心。但是需要指出的是，本文所要阐述的应该是真正意义上的档案事务所，限于所掌握的资
料，我们将从比较成熟而一般又置身于档案行政管理部门之下的档案寄存中心入手来分析档案事务所的现状。
（一）档案事务所的性质与目前存在的与档案有关的社会服务组织的性质区别
档案事务所应为面向社会服务的中介机构。它的性质和服务方式应与现在的比较完备的律师事务所相对一致。众所周知，律师事
务所在改革开放后建立起来，隶属于司法部门，后来脱离行政隶属关系，独立成为法人单位走入市场。在管理方面，目前已有律师行
业协会和相关执业资格考试和注册管理制度。
而我国档案事务所发展太晚，目前也仅在上海、浙江一些地方出现了以咨询为主的档案事务所，并且还未形成规模，各项制度都
未完善。与此同时，我国又出现了一些与档案相关的社会服务组织，如档案寄存中心。这是目前在档案界较引人注目的一种新型服务
方式，需要说明的是目前存在的寄存中心与我们所要论述的档案事务所有很大差异。
1998年8月9日，深圳市档案寄存中心是全国首家档案寄存中心，其服务职能主要是将不具备充分保管条件及配备档案保管主体成
本过高的国有与非国有及破产企业、社会团体、个人在工作、生产、经营等各项活动中形成的档案，寄存在市档案馆中。在这里我们
要特别提到两点：①深圳市档案寄存中心隶属于深圳市档案局领导，并内设于市档案馆内。②深圳市档案寄存中心的经费和资金运转
基本上是靠市财政支出，并且有偿服务收入全部上缴市财政局。我们完全可以看出深圳市档案寄存中心不存在独立性，不是独自承担
风险和资金运转的机构，它完全不属于社会服务中介机构，也只能说是档案局（馆）对社会服务的新形式。
上海出现的档案事务所，对一些企业的重要项目档案负责整理、编目、上架，从零散档案到系统正规整理完毕，收取适当费用。
这类档案事务所其实是真正意义上的档案事务所的雏形，未能真正成为成熟的社会服务中介机构，必须在今后有更大的发展。
（二）档案事务所产生的背景条件
1.政治体制改革和政府职能转换是档案事务所产生的先决条件。
我国政府在20世纪90年代的大改革中将政府一部分权力放开，将一部分领域推向社会公众管理，这是大量社会中介机构产生的先
决条件，这其中不仅有比较完备、影响较大的律师事务所，也有在经济领域日渐成熟的会计师事务所。不可否认的是，这些事务所都
进行了相应的改制，律师事务所从最初的司法部门中独立出来，会计师事务所从政府财政部门中独立出来。如果没有这个大前提，档
案事务所，包括档案寄存中心这一过渡型的机构恐怕还是很难实现的。
2.经济体制改革与发展是档案事务所的催生剂。
我国自1978年改革开放以来，各种经济形式迅速发展起来，原有的单一的经济形式早被打破，不仅有国有经济、民营经济，还存
在着大量的混合型经济形式。我国的档案部门长期以来的服务和管理对象都仅仅局限在党政部门和国有企事业部门，服务面窄，服务
水平低，服务条件比较落后，已难以满足社会发展的需要。
与这种状况同时出现的却是社会对档案管理的新要求。
(1)国有企业改革中，国有企业档案存在管理不善乃至无处可归的情况。在国有企业破产、拍卖、改组、兼并中，无论是企业经营
状况和各种档案，还是企业职工个人档案管理都出现了矛盾。(2)非国有企业的档案管理更显混乱。由于一些用人单位希望减少管理成
本和用人方便，根本不接收档案，造成一些流动人员档案严重与人脱钩。即便一些企业存在着专门档案管理部门，也往往是办公条件
和保管条件特别差，加上国家档案管理部门对其也无直接管理业务，造成档案管理混乱。
(3)一些社会团体及许多个人不具备保管档案的充分条件。这主要体现在一些规模小，而档案保管费用又相对比较高，无论是社会
团体还是个人都不想关注这个问题。
在这些新情况下，如果出现档案事务所，并提供价格低廉的优质服务，无疑是个好方法，并且档案部门也可以通过对档案事务所
的业务宏观指导来达到对这部分档案的管理。
3.现有的其它社会服务中介机构的成熟运行是档案事务所产生的现实依据。
我国目前大量存在的律师事务所和会计师事务所及一些房产交易所等都具备丰富的管理经验、成熟的管理模式、良好的经济效益
和良性的运转，为我国加快档案事务所建设提供参照模式和实践依据。
4.档案寄存中心的健康发展与合理改制将是档案事务所发展的动力和希望。
目前我国以深圳为代表的档案寄存中心获得社会承认和欢迎，也为建立完备的档案事务所探索出许多宝贵的实践经验。可以相信
随着档案寄存中心的逐步发展与今后的合理体制，档案寄存中心将是档案事务所发展的动力和希望，目前社会各界和档案部门应全力
做好档案寄存中心的工作。
（三）档案事务所在发展中存在的问题
1.档案事务所的性质和成立条件无具体依据。
目前仅有的关于档案的法律不仅很少，而且内容都比较陈旧无法适应现在建立档案事务所的发展需要，并且相对地专门立法工作
需要更长时间。
这种状况将使档案事务所缺乏法律依据，很难获得广大群众和有关部门的支持。因此为档案事务所定性和明确规定成立条件已是
十分必要的工作。
2.国家档案管理部门目前未对档案事务所的发展及行业管理标准制定详细、科学的方案。
档案事务所的产生、发展不仅要有立法机关在法律上的保障，更需要档案管理部门制定出针对本部门行业的方案，这是档案管理
部门的具体使命。档案部门有必要针对这种情况就建立全国性的行业指导协会，就档案事务所执业人员的资格认证、获取及运转的具
体条件和具体责任等情况向有关立法部门提出积极的建议并参与相关法律的制订。
3.在全社会大力宣传利用档案的社会意识，积极引导社会公众关心和支持档案事务所事业的建设。
二、档案事务所的业务展望
1.对有关档案的咨询、指导工作。
这是档案中介机构的一项基本工作，也是现阶段档案中介机构的主要服务方式。
档案事务所可接受被委托人的请求就有关档案存在的问题提供咨询服务，解决其保管档案中的问题；同时也可同有关单位和个人
建立起稳定的协作关系，由档案事务所人员定期或不定期上门指导其档案收集、整理和保管业务，提高其档案保管和利用水平。
2.对企业档案做出定升级、ISO质量论证工作。
(1)在我国传统的计划经济管理体制中，国家对企业管得太多，企业各项工作缺乏自主性、独立性和创造性，其中也包括企业的档
案工作，随着我国经济管理体制的改革，国家对企业大大放权，由过去的微观管理转为现在的宏观调控，企业自有了很大的提高
。但同时政府对企业的行政干预依然存在，在企业的档案工作中，这也有所体现，像目前对企业档案工作的检查评比、升级定级、评
先奖优等都明显地带有传统行政管理的色彩，这一切都与我国正在进行的国有企业改革中要求减少政府对企业的直接干预背道而驰，
使得企业在应对激烈的市场竞争的同时还不得不将一部分精力用于应付这些额外的行政干预，从而部分地削弱了企业的竞争力。但我
们也要认识到，如果政府对企业的档案工作完全放开，让企业完全自主地管理本企业的档案，企业就有可能忽视对档案的管理，导致
企业档案工作水平的下降，从而损害我国的整个档案工作的基础。而档案事务所正是解决这一矛盾的理想方式，政府将以前对企业的
档案管理转由档案事务所来协调解决，真正减少对企业的行政干预，让企业完全按照市场方式进行运转，这必将促进我国市场经济体
制的完善和发展。
(2)由于激烈的市场竞争，众多企业充分认识到要想提高自己的市场竞争力，必须提高管理水平，提出了“向管理要效益”的口号
，企业档案也是企业发展的一项衡量指标，企业的全面管理必须依靠高等级的企业档案。因此近年来兴起的对企业管理水平进行控制
的ISO9000国际质量标准体系中也包含了档案管理这一部分，但我们注意到，在目前的ISO9000认证工作中，负责检查企业档案工作的
【摘要题】民国史研究
【关键词】国民政府/边疆民族事务/管理机制/政策
【正文】
南京国民政府建立之初，面临着繁重的国家整合、维护国家领土完整的任务，在边疆民族地区外有帝国主义国家插手的分裂活动，内有基于军阀混战和各种社会矛盾激化而出现的社会动荡。如何选择多民族国家治理之路，有效管理边疆民族事务，对国家整合有着重要的影响。当时，南京国民政府行政能力尚不足以全面管理边疆民族事务，因而以矛盾最突出的边疆民族事务即蒙藏事务为重点，在政府中设置专门机构统筹处理蒙藏事务，其他少数民族事务并未作为边疆民族事务纳入到专门的管理系统，更多的边疆民族事务是与地方事务合二为一，边疆民族事务管理呈现一种被动、逐步扩展关注范围的状态。
一、一套事权分散的管理机制
初期十年间，南京国民政府在边疆民族事务管理方面基本形成了一套事权分散的边疆民族事务管理机制。从行政管理机构而言，蒙藏委员会是南京国民政府管理蒙藏边疆民族事务的最高机构，但并不统筹管理全国各边疆民族事务。1927年9月，中央特别委员会第一次会议通过的《国民政府组织决议案》中尚未有边疆民族事务管理机构设置的内容。1928年2月4日，第二届中央执行委员会第四次会议通过的《中华民国国民政府组织法》中第七条有蒙藏委员会为国民政府所设职能部门之一的规定。3月3日，中央执行委员会第120次常务会议通过《中华民国政府蒙藏委员会组织大纲》，21日中央政治会议第133次会议修正通过《国民政府蒙藏委员会组织法》，明确规定了蒙藏委员会的行政地位和相关职能：直隶于国民政府，掌理审议关于蒙藏行政事项；规划关于蒙藏之各种兴革事项。蒙藏委员会组织结构简单：委员会由5至7名委员组成，并指定1人为主席；下设秘书、蒙事、藏事三处，各得酌量分科办事，其科长、科员员额由蒙藏委员会呈请国民政府核定。该组织法还规定了蒙藏委员会行政活动的主要内容：每两星期至少开常会一次。需要注意的是，该组织法专门提出“本法称蒙藏者，指未曾改设行省及特别区之蒙古、地方”。（注：《中华民国史档案资料汇编》，第一编政治(五)，江苏古籍出版社1994年版，第1页。）显然，此处是指地方，不包括散居于其他省区的藏族；蒙古应指外蒙古，而非已分散于各省或特别区的内蒙古各盟部旗。可是，在实际管理过程中，蒙事则主要以内蒙古各盟旗为对象，地方事务未真正纳入直接管理范围，而其他藏区事务也并未真正排除于蒙藏委员会的关注范围。由此而知，当时国民政府对边疆民族事务管理的基本状态并未统筹考虑，除蒙藏地方以外的其他边疆少数民族事务尚未以边疆民族事务的形式纳入政府管理视线，蒙藏委员会相关职能设计也未覆盖蒙藏以外各边疆民族事务。比如，1928年底，在热河口北、直隶永平的旗民认为旗产久为庄头把持，军阀贪官中饱，请求派员清理时，政府只是令内政部、财政部办理，与蒙藏委员会无涉。（注：参见《行政院公报》，第四号，训令。）
从蒙藏委员会委员的构成看，委员们不是地方军阀，就是蒙藏上层。1928年6月，中政会第144次会议通过决议，任命张继、白云梯、刘朴忱、罗桑囊嘉、格桑泽仁、刘继淹等七人为蒙藏委员会委员，同时派员前往北平接收北京政府蒙藏院。7月11日，白云梯等人宣誓就职，委员会直隶于国民政府。（注：参见戴逸主编：《中国近代史通鉴》，第八卷，红旗出版社1997年版，第256页。）12月27日，阎锡山、恩克巴图、班禅额尔德尼、李培天、诺那呼图克图等被任命为蒙藏委员会委员，特任阎锡山为第一任委员长。（注：参见《行政院公报》第十号，府令。）12月31日增设赵戴文为蒙藏委员会委员，指定为副委员会长。该委员会于1929年2月1日正式成立，马福祥、石青阳、黄慕松、吴忠信、罗良监、许世英等先后任该委员会委员长。
蒙藏委员会的职能在十年间也有过一些细微的变化。1932年7月25日，国民政府公布了修正的《蒙藏委员会组织法》，最重要的特点在于扩大并细化了蒙藏委员会管理蒙藏事务的权限，变更了蒙藏委员会的隶属关系，此后蒙藏委员会归属行政院领导。另外，在职能方面，此前的蒙藏委员会组织法只赋予蒙藏委员会“掌理和审议”有关蒙藏行政事项的职能，而对于蒙藏各项兴革事项只是“计划”，修正的组织法则直接使用了“掌理”一词，从文意上理解，蒙藏委员会直接掌理相关事项，而不仅仅限于“审议”和“计划”；修正的组织法扩大了委员会名额，设委员长、副委员长各1人，委员15至21人。这一组织法还细化了蒙藏委员会行政活动时间，并规定了与其他各院、部、会间业务上的联系，以及内部组织结构。更为重要的是规定了蒙藏委员会委员应每年轮流分往蒙藏各地视察。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》，第一编政治(五)，第2—4页。）同年12月，四届三中全会议决蒙藏委员会委员长制改为常务委员制，并将该委员会的职能定为参与制定蒙藏地区施政纲领并协助其施行；调查蒙藏地区情况，革新行政制度；兴办教育，帮助蒙藏地区实现自治等。在设立蒙藏事务最高管理机构的同时，从1932年始，国民政府将蒙藏事务行政经费也列入专门的经费预算，此后至抗战前，每年经费预算额在130万元至180万元之间。（注：参见《国民政府财政金融税收档案史料(1927—1937年)》，中国财政经济出版社1996年版，第260页。）
国民政府建立初期十年间，蒙藏委员会共设置了九个直属机构，（注：即1929年设置的驻北平办事处、蒙藏招待所、北平蒙藏学校(将原北平蒙藏学校更名后继续开办)，1932年设置的北平喇嘛寺庙整理委员会，1933年设置的蒙藏政治训练班，1935年设置的蒙藏月刊社、派驻边地各调查组，1936年设置的张家口牧场、杀虎口牧场。）指导着十几个与蒙藏事务相关的机构。（注：1929年设置的章嘉呼图克图驻南京办事处，1932年设置的蒙古各盟旗联合驻南京办事处、班禅驻南京办事处，1933年设置的西陲宣化使公署、蒙旗宣化使公署，1934年设置的蒙古地方自治政务委员会，1935年设置的班禅驻北平办事处、驻南京办事处、驻康办事处、驻北平办事处，1936年设置的绥境蒙政会、绥境蒙政会驻南京办事处、绥蒙指导长官公署等。）1935年，蒙藏委员会内设置调查室，并在盟旗各地派驻了调查组，负责收集、调查蒙藏各地的内部情况，按月拟制边情报告，或随时将各旗动态报告蒙藏委员会。1934年，蒙藏委员会派员分期前往青海等地进行调查，第一期派蒙藏委员会委员格桑泽仁为调查专员，率同调查员朱琼等至青海调查。同时还委任谙习汉语文的曲木藏尧，以“西南夷族考察专员”名义回故里，深入民间进行考察，并复制西南苗夷民族调查表，分别咨送川、滇、黔、桂各省政府转行抄发住有苗夷民族之各县政府，认真调查，确实填载。（注：参见(南京)第二历史档案馆藏档案，代号：一四一，档案号：97。）1935年蒙藏委员会增设归绥、宁夏、酒泉、西宁、西康五调查组，继续进行其对边疆民族地区的调查工作。1936年添设新疆、两调查组。1939年后增设滇西调查组于云南丽江。（注：此后，这些调查组的名称或调查区域也有所变化。）
在国民政府的行政系统中，一些专业部、会在日常行政中也常涉及边疆民族地区事务，各部、会遇有与蒙藏相关问题一般会咨询蒙藏委员会，或将有关情报及承办事项送交蒙藏委员会参考，或由蒙藏委员会协助办理，有的则设立了专门处理蒙藏事务的机构。专业部、会遇有蒙藏重大事项的决策时，常常是蒙藏委员会与相关部、会会商决策，由行政院或中央批准。如内政部在蒙藏地区的行政规划或有其他行政行为时需要与蒙藏委员会会商决策，呈行政院批准施行。
1929年8月，行政院通过教育部提请设立蒙藏司，1930年3月，蒙藏教育司正式成立。从教育部组织法可知，此司设二科，第一科掌理关于蒙古地方教育调查、地方各种教育之兴办、蒙古教育经费之计划、蒙古教育师资之培养、蒙古子弟入学升学之奖励、编译蒙文教育图书及法令、蒙古地方学术考查及其发明之奖励等事项，第二科专门掌理关于藏族教育的相关事项。在国民政府初期十年中，教育部蒙藏司为推动蒙古教育发展开展了一些基础性的工作，先后制定颁布了《待遇蒙藏学生章程》、《教育部实施蒙藏教育计划》、《订定边疆教育实施原则等法规和计划》等，并为实施这些法规和计划投入了一定的人力、物力和财力，取得了一定的效果。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》，第五辑，第二编教育(二)，江苏古籍出版社1994年版。）
在民族地区建立的党务组织机构对边疆民族地区社会政治生活的影响也逐步增强。中央组织部是掌理各级党部组织与党员训练、指导党员参加社会团体和社会活动的中央机构，设有边疆党务处负责处理在边疆民族地区建立党务的专门机构。在国民政府初期十年中，由于本身党员数量有限，大多数民族地区掌握在地方军阀手中，其在民族地区的活动受到了极大的限制，比如在新疆、和西南一些偏远少数民族地区，组织几乎不能涉足。在内蒙古、东北等地组织有所发展，早在1927年中央就决议派员指导内蒙古地区的党务工作，并予以一定的经济支持。边疆党务处负责向各蒙旗派遣党务特派员，蒙籍党员也由此处管理。
边防体系是国家安全体系的主要支撑。执政后强化了军队建设，不仅建立了一支庞大的中央军，还不断采取措施强化对地方武装力量的控制，建立了由军事委员会直接指挥的中央军与地方武装结合的国防体系。为了巩固和加强对边疆民族地区的统治，国民政府在军事管理部门中设置相关机构，国防部、军令部(二厅五处)和参谋本部均设有专管边疆事务的机构或特别派驻蒙旗的军事专员。其中参谋本部（注：1938年，参谋本部合并于军令部。）的边务组是担任参谋本部总长时设置的，先后由次长贺耀祖、黄慕松负责，边务组专门搜集蒙藏情报动态，调查蒙藏情况，研究边疆问题，有时还执行一些具体任务，如1933年百灵庙运动发生后，国民政府内政部长黄绍竑前往巡视，边务组成员为其随员；黄慕松则多次奉之命到边疆地区巡察，并于1934年代表中央政府入藏致祭达赖喇嘛。军事委员会的铨叙厅主管边疆武职人员的审核、转呈、授衔等事宜。
边疆民族地区开发建设事项则主要由专业部、会负责，或各部、会联合会商。如海南岛开发问题的决策过程就是由商会组织以条陈或提案的形式提出，相关条陈由广东省财政厅或径自函送全国经济委员会，行政院组织军事委员会、全国经济委员会、财政部、内政部、军政部致函行政院提出会拟此问题。全国经济委员会指出：“以据军政部次长陈诚电陈，琼崖关系两广及国防甚巨，有设特区必要。”从议事过程来看，在会上，军事委员会参谋本部报告了召集内政、外交、实业、交通、军政五部开会的情况，财政部报告了琼崖财政情形，内政部报告了民国二十一年海南岛设特区之经过。随着问题讨论的深入，实业部、交通部和铁道部都提出了相关计划。（注：参见夏军编选：《民国时期计划开发海南岛的一组史料》，《民国档案》1992年第29期。）
一些地方政府则设置了地方性的边疆民族事务机构，并对区域性边疆民族事务管理起到了实际作用。比如，1927年，刘文辉接管西康后，在成都二十四军军部设置了边务处，任命胡子昂为处长，并任用一些熟悉边情的学者和政治家在处内供职，边务处遂成为二十四军辖区内各边远县区施政规划和领导机构。（注：参见甘孜州政协文史资料委员会编：《西康史拾遗》，甘孜州文史资料委员会1993年印刷，第90页。）1929年11月，云南省政府报请南京国民政府批准，在边疆地区成立了两个殖边督办公署，职责为防守、界务、实边、交通、实业、文教、治安、慈善、卫生及省政府委办诸事务。“九一八”事变前，东北政务委员会设有蒙旗处，负责处理内蒙古东部的盟旗事务；绥远省则在政府秘书处内设一蒙务组，处理乌、伊两盟的蒙旗事务。1936年为了控制、监督蒙政会而设立的蒙古各盟旗地方自治指导长官公署亦是一个重要的边政机构。
总之，南京国民政府初期十年，在边疆民族事务管理方面初步形成的是一套事权分散的管理机制，管理活动缺少统筹性和系统性，作为专门管理蒙藏事务的蒙藏委员会管理能力极为有限，而其他专业部、会对边疆民族地区实行的是分业管理，各部门之间的会商常常成为文赎旅行，会商之事常常会而不决，当时很多计划都成为纸上谈兵。这一事权分散的边疆民族管理机制根本无法保障在其党义中宣扬的“扶持弱小民族”的政治承诺。
二、以部门化为特点，内容庞杂、缺少系统化的边疆民族政策
南京国民政府在初期十年对边疆民族事务的管理政策是围绕政治、经济、文化等不同方面逐步展开的，内容十分庞杂，政策的制定和执行以部门化为核心特点，很多政策的制定并非源于对边疆民族地区发展的统筹考虑，在很大程度是一种应急措施。
(一)划一边疆民族地方行政建置政策的形成和实施
划一边疆民族地区地方行政是国民政府强化其统治，推进政治整合的重要步骤，涉及省、县、乡等多个层级，热、察、绥、宁夏、青海、西康等建省和西南、西北一些民族地区的土司制度进一步废除都在此时期实施。
1928年7月，战地政务委员会主席蒋作宾提议把热河、察哈尔、绥远三特别区改为行省。后经内政部正式提出改省建议。8月底，中央政治会议决定在热河、察哈尔、绥远、青海、西康设立省治。依据内政部最后拟订改省方案，1928年9月5日国民政府第153次会议议决：热、察、绥、青海、西康改省治；旧直隶省口北道各县划归察哈尔，察哈尔原划绥远之丰镇、凉城、兴和、陶林四县仍归绥远；五省府组织，委员暂定五名，设民政、财政二厅，并酌设教育、建设厅，余照省府组织法办理。同年10月，中央政治会议又决定甘肃分治，设立宁夏、青海二省。
热、察、绥的改省和甘肃分治设立宁夏、青海省均得以顺利推行，西康建省之路则最为曲折。国民政府宣布西康建省时，该地由川康边防总指挥兼二十四军军长刘文辉接管。民国十七年(1928)春，刘文辉见各边区的军事、财务机构已设置齐全，遂根据边务处的建议和推荐，在康定设置了一个西康特区政务委员会作为西康最高行政机关，任命龙守贤、吴三泽、程仲梁、陈启图等五人为委员，并指定龙守贤为主席委员。5月西康特区政务委员会正式成立，（注：参见甘孜州政协文史资料委员会编：《西康史拾遗》，第66页。）建省委员会由此而未能成立。直到1934年12月29日，国民政府简派刘文辉等为建省委员会委员，1935年7月21日建省委员会才在雅安正式成立，负责筹备建省事宜，执行公务。但是，直到1939年迫于国内外形势西康才正式成立省府。
为了进一步向边疆民族地区基层延伸其统治，国民政府加强了对边疆民族地区地方行革，推行县制与一些地区废除土司制度相伴随。云南在1929年至1936年期间频繁规范地方设置，据不完全统计，设置县或设治局等就有30余处。广西、四川等地也经历了这一过程。1929年四川省政府呈请将穆坪土司改设为宝兴县治，得到行政院批准备案。广西都安县是一个民初才废除土司建立的县，为了强化管理，此时改开县政，1931年建立区、乡、村政权，推行保甲制度，全县划分安定、高阳、都兴、夷江4个区和32个乡(镇)。（注：参见《都安瑶族自治县概况》，民族出版社1983年版，第5页。）
1931年8月，南京国民政府通过“明令撤消土司一案”，决定“嗣后土司不予补官袭职，以便逐渐改流”。但是，国民政府只是宣布了土司制度的不合法性，由于其统治能力所限，一些土司、千户隶属体制实际并未被打破，如青海蒙古族和藏族牧区，实行以县制代替王公盟旗制度和千户制度，蒙古各旗分归都兰、兴海、海晏等县管辖，藏族地区由玉树、囊谦、称多等县统理，可是到1949年，这里仍有千户1员，直属百户部落7个，领属百户部落36个，该地区的寺院还分别属千户、百户、百长所有。（注：参见黎宗华、李延恺：《安多藏族史略》，青海人民出版社1992年版，第189页。）青海蒙藏地区实行县和保甲制度后，这些千户、百户、百长们又成为副县长、区长和保长、甲长。（注：参见陈新海：《民国时期青海管理方略》，《青海民族研究》1997年第3期。）可见，国民政府在其政治势力还不能达到边疆地区时，采取的措施是将各边疆民族地区统治集团全体留用，改名换姓，服务于其统治。
(二)移民实边，巩固边防政策的形成和实施
移民实边以固国防是中国历史上中央政府的传统之策，国民政府初期实施该政策不过是对历史传统的一种继承。时人认为“东北与西北及西南之开发，关系中国全民族之生存，他国侵略之野心与事实尤令人惊心怵目，设不急起直追，势必任人宰割。年来，东北发展卓著成绩，然未辟之土地、未开之矿业与天然富源正无限量；西北开发，以交通为先务之急，自苏俄环绕新疆境外铁路完成及其与西伯利亚铁路接轨以后，对华侵略势成常山之蛇，西北形势更属危急，屯垦事业应即举办；西南亦有外人窥伺，而且天然富源久付旷废，亦应积极开发”。（注：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑，第一编政治(一)，第179页。）
1931年，第四次全国代表大会上通过《依据训政时期约法关于国民生计之规定确定其实施方针案》，提出边地开发屯垦与移民实边及发展国民经济的重要方针，要求“必须订立之案，积极进行；并予以财政及其他必要之援助。而对边地土著人民生计之筹划，尤为紧要。故开发边地，必须特别注重边地土著人民之生计”。（注：荣孟源等：《中国历次代表大会及中央全会资料》(下)，光明日报出版社1985年版，第48页。）并将此点定为国民生计建设五方针之一。此次大会还通过了《确定边区建设方针并切实进行案》。同年全国内政会议通过《移民实边案》，提出向人口稀少的吉、黑、辽及新疆、蒙古、青海等地区移民。这些决议对边疆民族地区地方政府产生了重要影响，1935年内政部召开全国第一次地政会议，青海、宁夏、云南等边疆省区均提出了移民垦殖案。1936年3月，内政部等部、会联合向行政院呈交《边疆移垦办法大纲草案》。一时间，垦务成为边疆民族地区统治者获利的重要手段，并对边疆民族地区的农业开发产生了重要影响。(三)蒙藏委员会主导的争取蒙藏上层支持的各项政策
对边疆民族上层的笼络和宗教事务的管理是蒙藏委员会的核心工作。1933年行政院所颁《中央及地方主管机关对于处理蒙古盟旗事项权限划分办法》明确规定：“蒙藏委员会除依照本会组织法掌理关于蒙古行政及各种兴革事项外，前清理藩部则例所载关于蒙古各盟旗设官、奖惩、铨恤、军政、司法、宗教等事项，历来照例办理者，亦均系蒙藏委员会对于盟旗直接主管之范围，此后遇有此种案件，应仍照向例，由蒙藏委员会呈请行政院核办”。（注：《国民政府政治制度档案资料选编》(下)，安徽教育出版社1994年版，第441页。）依此规定，加
之国民政府实际执政能力的限制，蒙藏委员会实际具有的职能便是办理封官、颁号等能够笼络蒙藏上层的事务。
1932年，中国召开第三届第三次中央全会，班禅、章嘉两位大师以代表身份参加大会，班禅被选为国民政府委员，在南京设立了班禅驻京办事处。从1932年起，国民政府每年从国库拨出48万余元来支付班禅年俸及“办公费”。（注：参见乌兰少布：《中国对蒙政策》，《内蒙古近代史论丛》第三辑，内蒙古人民出版社1987年版，第237页。）1932年4月，国民政府明令加封章嘉呼图克图“净觉辅教”名号，章嘉呼图克图还加入了，并于1935年在中国第五次全国代表大会上当选为中央监察委员。据统计，蒙藏委员会的经费开支每年都在100万元以上，其中大部分用于支付活佛、王公和其他上层的年俸或活动经费，蒙藏委员会剩下的经费又有一部分用于招待蒙藏上层及旅费、赠送礼品等项开支。（注：参见乌兰少布：《中国对蒙政策》，《内蒙古近代史论丛》第三辑，第237页。）
1933年十三世达赖喇嘛圆寂，国民政府追封其为“护国弘化普慈圆觉大师”，颁给玉册、玉印，并派专使入藏致祭，拨给地方政府治丧费5万元，专使还按旧规旧制给三大寺及其他大寺庙的喇嘛熬茶、放布施，给三大寺每一喇嘛大洋2元。据称专使入藏经费共用大洋40万元。（注：参见唐景福：《民国时期历届中央政府维护的措施》，《中国藏学》1997年第1期。）
1933年12月，四届三次中央全会通过了《蔡元培等四委员介绍西康诺那呼图克图提请对蒙古王公名号暂仍其旧案》。此外，“除了任命内蒙古各盟长、总管等为有关各省省政府委员外，还给有势力的王公扎萨克以种种好处，从给钱、给枪，到拉他们入党，授以各种司令、宣抚使等名义，直到委以国民政府委员要职”。同时，将“扎萨克由世袭改为‘任命’，只不过是换了一个时兴的字眼，实质一点儿没变……各盟旗扎萨克纷纷‘举荐’子弟接任，不到半年时间就连续任命发表了10余旗新扎萨克，其中无一人为原扎萨克以外之人。此后，王公扎萨克子孙世袭一仍旧贯，爵位名号仍自为之”。（注：乌兰少布：《中国对蒙政策》，《内蒙古近代史论丛》第三辑，第236页。）
实际上，在蒙藏地方建设上，蒙藏委员会也有一定的规划，但是这些规划大多徒有虚名，蒙藏委员会最多不过是对内蒙古有些盟旗发放一些救济金。如1936年蒙藏委员会呈准发给蒙古地方自治政务委员会建设费，同年分别发给阿拉善、额济纳西旗、青海左右翼两盟建设费，并每月发给补助费3000元，以期推动这些地区的开发建设。（注：参见中国第二历史档案馆档案，代号：一四一，档案号：392。）但是，这些政策行政力度弱，覆盖面小，影响十分有限。
(四)以民族同化为宗旨的边疆民族教育政策
南京国民政府试图在全国建立一套完整的初级、中级和高等学校教育制度，受到这一大背景的影响，边疆民族地区的学校教育也有了一定的发展。这些发展主要表现于：
1.少数民族地区教育规划提到日程，教育部门逐步从只关注蒙藏教育扩展到其他边疆民族地区。国民政府边疆民族教育最初规划的只限于蒙藏教育，1931年颁布《实施蒙藏教育计划》明确规定蒙藏地区教育行政、普通教育实施办法、高等教育实施办法等，使蒙藏地区教育发展目标明确化。从这个计划来看，普通教育仍然依托边疆民族地区办理，而高等教育则主要依靠边疆民族地区学生到内地求学，所以，此项计划还规定新疆学生适用专对蒙藏的相关学生待遇法规。
1936年7月，教育部《二十五年度推行蒙藏回苗教育计划指令》，对边疆民族地区教育关注的范围已由蒙藏发展到西北、西南边疆民族地区。这项计划重点在于师资培训，涉及的省份包括新疆、宁夏、青海、甘肃、绥远、察哈尔、云南、贵州、湖南、西康、，可见国民政府对边疆民族地区教育管理范围的扩展。该计划对小学、社会教育、中等教育、留学生等都有所涉及，还对办理相关教育的经费做出了详细规定。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》，第五辑，第一编教育，江苏古籍出版社1994年版，第882页。）
这些计划虽然未能得到全面执行，但是从一些地区学校教育的发展来看，还是有过重要的影响。而对于相当多的边疆民族地区言，建立正规的学校教育体系仍属社会生活中的新生事物。
2.边疆民族地区教育经费投入有所增加。国民政府初期十年，全国教育经费总额度有稳定增加，呈逐年增长的趋势。如1930年中央预算教育经费1440万余元，仅占当年国家总预算的1.46％；到1935年中央预算教育经费增至4913万余元，占当年国家总预算的4.8％，成为民国成立以来教育经费在国家预算中比例最高的一年。按1930年至1936年有比例数据可考的五年折算(1933年和1934年缺国家总预算数)，教育经费占国家总预算的比例平均每年可达3.54％。（注：参见张元隆：《民国教育经费制度述论》，《安徽史学》1996年第4期。）经费逐年增加是促进各级教育向规范和规模方向发展的一个关键性条件。这一时期教育发展获得了相对宽松的环境，边疆民族地区教育投入同样也有所增加，蒙藏教育获得了专项费用，1933年6月22日，国民政府行政院据蒙藏教育委员会呈请经第147次会议决定，先拨1931年度蒙藏教育经费50万元，并将50万元列入1934年度预算。
1935年，边疆教育作为独立的经费项目被列入预算。据统计，1935年边教费支出情况为：贵州总计得教育费16万元，其中义务教育费8万元，边教费8万元(其中苗师3万元)；云南总计得教育费17万元，其中义务教育8万元，边教费9万元；甘肃得教育费16万元；西康6万元；青海8万元；宁夏7万元；绥远8万元；新疆8万元；察哈尔8万元；无。第二年，除青海、西康、宁夏经费未增加外，其他各省增加1万—7万元不等，并且分配给1.8万元。1937年，四川、湖南、西康三省各得边教费3万元，广西、为2万元，云南、贵州、新疆5万元，甘、宁、青、绥远各4万元，察哈尔2.5万元。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》，第五辑，第一编教育，第891—890页。）至1936年，边疆教育经费计为41万余元。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》，第五辑，第一编教育，第889页。）一些地方性教育是靠中央拨款发展起来的。如1931年青海利用蒙藏委员会的“边疆教育专款”成立了青海蒙藏文化促进会，并先后在各县和牧区办起蒙藏小学10所，后均转交所在县区管理。（注：参见陈新海：《民国时期青海管理方略》，《青海民族研究》1997年第3期。）1935年教育部拨专款在皋兰、海原、固原、清水等地先后办起7所回民小学。同年，甘肃省教育厅也利用中央教育补助费筹设回藏小学10所。（注：参见杨荣：《民国时期甘肃民族教育述略》，《西北史地》1996年第1期。）从1935年起，民国政府在云南省藏族聚居的中甸、维西、德钦等地创设3所省立小学，即德钦小学、中甸小学和维西小学。（注：参见苏发祥：《民国时期藏区教育概述》，《民族教育研究》1999年第3期。）
边疆省区教育经费在初期有一定程度增加。如察哈尔省，1930年度教育经费共计266，901元，此后直到1933年度均保持此额度，1934年增加到293，447元；宁夏省1931年度教育经费只有45，816元，但是两年后增加到183，498元；云南省1930年度教育经费只有259，615元，此后除1933年度为587，800元外，直至1934年度均未低于702，000元；甘肃省1931年度教育经费为259，272元，此后至1934年底均未低于1，249，687元；与其他省份相较，青海省教育经费额度较低，1930年度只有76，900元，虽然逐年增加，至1934年度也只有96，343元。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》第五辑，第一编教育，第115—116页。）但是，欠发教育经费是国民政府时期的实际情况，由于欠况严重，以至于陈果夫在中央政治会议上提出开发土地以清理积欠教育费，据他称，教育部调查历年所欠教育经费约为367.7万元，其他由财政部及各省拨发者当不过200余万元。（注：参见中国第二历史档案馆档案，代号：二(2)，档案号：33上。）因此不可过高估计国民政府在边疆地区教育发展的投入，不过已有的投入对边疆民族地区教育发展起到了开拓性影响。
3.在内地一些大学设立蒙藏班，招收蒙藏学生。1930年中央政治学校计划附设蒙藏班，名额为60人，分为甲、乙两组，甲组学制二年，乙组学制三年，毕业后回边疆地区工作，亦可考国内各大学或专门学校。同时还设立西康学生训练班，这是针对西康所设的短期训练班，为期四个月。1934年，计划设立中央政治学校边疆分校，先在张家口、包头、宁夏、康定、丽江、兰州、伊犁八处各筹设一年分校。当时规划，分校第一年先办简易师范单轨一级，及小学初级复式一级，以后逐年增加，必要时可改办双轨；每学级人数，简易师范以50人为限，小学以40人为限。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编教育，第817页。）据1935年编印的蒙藏学校总名录可知，当时包头、西宁、康定等地蒙藏学校共有蒙、藏、回学生268名。蒙藏委员会的工作报告中显示从1929年至1933年，共保送入内地各校的蒙、藏学生达256人。（注：参见中国第二历史档案馆档案，代号：一四一，档案号：97。）
从1931年教育部《订定边疆教育实施原则》来看，蒙、藏、新疆学生待遇基本一致，高等教育招生中蒙、藏、回（注：此处“回”实际指新疆维吾尔族。）族学生待遇也大致相同。该原则还规定：“在八年内分年资送蒙藏学生出洋留学”，“选派区域及额数内蒙十名，外蒙八名，青海二名，八名，新疆四名，共计三十二名”。学生受教育程度为高级中学以上学校毕业，或具有同等学力者，留学年限为3—7年(学医及学工程的酌量延长)，选派期限为每两年考选9名，赴日本4名，赴欧美5名。教育部制定选送及考选规则。教育部限令1931年秋中央大学、北平大学成立蒙藏班，同年国立中央大学也颁布了招生办法和名额，学生总额为40人，蒙、藏各20人。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》第五辑，第一编教育，第833页。）
1933年，宁夏省提出适用《待遇蒙藏学生章程》的要求。此前国立浙江大学每年收1名该省所送学生，国立音乐专科学校收3名该省所送学生，国立北洋工学院收2名该省所送学生。在此基础上，宁夏提出要求国内各公私立著名大学或专门学校每年招收宁夏免试入学学生1—3名，得到了教育部的批准。1936年10月，蒙藏委员会根据西南夷文化促进会南京总会呈请致函教育部，要求比照《待遇蒙藏学生章程》对苗夷学生实行优惠政策。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》第五辑，第一编教育，第864页。）
随着边疆民族地区教育的发展，少量少数民族文字与汉文字合璧的课本或其他出版物得以出版。据1931年蒙藏委员会《蒙藏事务总报告》称：蒙藏地区30余个旗宗中，有中小学130余所，学生约7000余名，历来共译汉藏文合璧语文教科书8种，汉蒙文合璧短期小学课本1种，汉回文合璧短期小学课本1种，1931年历书1种，以及蒙藏教育等实施方案十数种。尽管国民政府增加了投入，强化了规划，但是由于投入量有限，还不能从实质上推进各边疆民族教育的全面发展，边疆民族地区教育仍然十分落后。以宁夏为例，据统计，到1940年，全省拥有国内专门以上学校毕业生仅为34人，肄业47人；中等学校仅有4所，学生共619人；普通小学、短期小学共482所，学生共34924人，小学教师合格代用者共811人；失学儿童69771人，占学龄儿童71％以上；失学民众48万余人，占全省民众95％以上。（注：参见生：《民国时期的宁夏省》，学生书局印行1988年版，第383页。）
(五)促进边疆民族地区经济社会发展的开发建设政策
1928年1月，国民政府成立建设委员会、资源委员会(1932年称国防设计委员会，1935年改为资源委员会)，调查边疆民族地区资源、开发建设边疆民族地区是两个委员会职能的重要组成部分。国民政府加强了对边疆民族地区开发的计划和边疆民族地区的资源调查。1931完成了云、贵、川、西康等省的地质调查，对察哈尔、甘肃、宁夏等省的调查仍在继续，同时拟在边疆地区多觅铁矿、铜矿与石油矿，分别保留或划作国营区，择其最佳者，由国家经营，以充实国防原料；开始筹办开发陕甘川新石油，已在陕、川划定国营区。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》，第五辑，第一编财政经济(五)，第178页。）
“九一八”事变后，东北丧失，国民政府更加注重西北边疆开发，并强调要以西北为复兴基地，提出各种开发西北的系列计划和决议案。1933年，在四届三次中央全会上有60项提案，其中有8项与边疆民族地区建设开发相关。西北边疆地区开发成为重点后，中央委员刘守中曾于1932年、1934年先后两次奉命赴西北调查实业，得出的结论是“应以边防为经，实业为纬”，提出“充实边防，经营交通，振兴农村，改良畜牧，开采矿产，提倡工业，减轻民众负担，维护地方治安，培养边务人才，推进蒙旗教育”等10大要务。通过一系列的调查，南京国民政府对西北建设做出一些重要的规划，如1931年5月，建设委员会拟订了内容浩繁的《开发西北计划》，开发计划涉及交通、水利等很多方面。（注：参见刘政美：《抗战前的西北交通建设》，《民国档案》1999年第2期。）
1934年6月，全国经济委员会通过《西北建设实施计划及进行程序》，计划分公路、水利、卫生、农村建设四部分。从取得的实效来看，开发建设除了特定地区金矿等矿产开发外，还集中于公路、铁路和邮路等方面。全国经济委员会从1934年3月筹款直接兴筑西兰公路，至1935年5月竣工，土路通车，共计耗资93万余元。（注：参见刘政美：《抗战前的西北交通建设》，《民国档案》1999年第2期。）1934年至1936年期间，国民政府在西北修筑的土路、省际联络公路等10多条，总里程达到9200多公里，（注：参见刘政美：《抗战前的西北交通建设》，《民国档案》1999年第2期。）对这一地区交通条件的改善产生了重要影响，增强了边疆民族地区与中央政府的联系。
在边疆民族地区发展邮务也是国民政府加强与边疆民族地区联系和国防建设的一项重要工作。据1936年统计，自1933年，边疆民族地区的邮政条件有所改善，当时滇康邮路总长为1130里，甘孜经德格至玉树线长1000里，玉树至湟源线长1380里，巴安经白玉至德格线为900里，在西康还设各级局所近20处，一些村镇设置了信柜。与此同时，四川、云南、贵州三省邮务之联络有所增强，1935年以后开设局所及信柜21处，邮路约1200余公里。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》，第五辑，第一编财政经济(九)，第600—601页。）
铁道部推进边疆民族地区的铁道建设，而且有着自己的建设计划，其计划中的陇海线潼宝段1936年已完工，与西南边疆相关的铁路建设计划主要有成渝线(施工期2年半，计划于1937—1938年间完成)、黔滇线(施工期4年，计划于1947—1950年完成)、川黔线(施工期4年，计划于1947—1950年完成)。但是，随着政治社会环境的变迁，这些计划逐步落空。
关键词：合伙制律师事务所初期关键问题
合伙制律师事务所作为一个律师执业的独立单位，和其他社会组织一样，也根据发展阶段的不同，从创建开始基本分为建所初期（1-3年）、发展期（3-5年）、稳定发展期（5年之后）等不同的阶段。在不同的发展阶段面临着不同的问题。由于律师行业存在着每个律师均可以相对独立执业等特点，造就了当前律师业内律师事务所不断分裂、律师转所频频而导致的整体职业形象欠佳，事务所难以作大作强的现状。笔者认为，如果不能分清律师事务所所处的阶段，并对该阶段律师事务所的特点进行充分地认识，将不可能把律师事务所作大作强。作为一个合伙律师事务所建所初期的负责人，只有分析和认识清楚事务所目前阶段的特点，在事务所的建所初期把握好几个关键问题，才能处理好事务所的各种内部关系；必须从多个方面着手，不仅把律师事务所建设成为律师的执业场所，而且要把律师事务所建设成为律师的精神家园和职业归宿，才能稳定律师事务所的合伙人、律师和员工长期共同奋斗，最终将律师事务所作大作强。
根据自己的实践和思考，笔者认为，在合伙制律师事务所建所初期，应该把握好以下几个关键问题：
一、必须树立一个正确的律师事务所宗旨
树立一个正确的律师事务所宗旨，也就是树立一种正确的文化理念，这是一个律师事务所健康发展的先决条件。
合伙制律师事务所必然存在各种不同的利益诉求，这是在建所初期的必然现象。在目前的情况下，执业律师面临着多方面的诱惑和困惑，每一个律师都有自己面对的社会、家庭、心理和经济问题，可以说有一个律师就有一个独特的问题，就有一个自己的观点。如果仅从每个人的角度出发，对任何问题都会有不同的认识，不同的认识又都具有自己的合理性。而合伙制律师事务所作为一个集体，如果不是要拼凑一个各自独立执业的“独联体”律师事务所，要作大作强就必须要在一定程度上统一思想和行动。但由于事务所处于建所的初期，尚没有完全磨合到位。统一的思想和行动不可能完全符合每个合伙律师的愿望，因此必然会产生事务所集体意愿与合伙律师个人意愿的不和谐。这是每一个合伙制律师事务所在建所初期的必然现象。
一个正确的事务所宗旨，是判断事务所内部各种意见合理与否的尺度，也是统一事务所内部人员思想的根本。如果律师事务所没有一个宗旨，则任何一种意见都有合理性，如果没有一个正确的律师事务所宗旨，则对所有的意见就失去了判断的标准。而在没有判断标准的情况下进行律师事务所的建设和发展是不可想象的。同时，由于事务所建所初期合伙人的磨合也需要一个过程，而趋向于事务所的宗旨是各合伙人思想统一的根本。因此，树立一个正确的律师事务所宗旨，树立一种正确的文化理念，这是一个律师事务所健康发展的先决条件。
二、建立一个以律师作为事业经营的核心团队
从目前来看，律师职业环境的欠佳使一些曾经豪情满怀的律师转而仅追求经济利益也是一种现实。笔者作为律师同行，在理解的基础上认为无可厚非。但笔者认为，如果一个合伙制律师事务所想发展，尤其是在建所的初期，必须建立一个以律师作为事业经营的核心团队作为发动机来推动事务所发展。
律师职业相对于律师个人的不同发展阶段，基本上有工作、职业、事业等不同层次的划分。在最初的工作阶段，律师基本上以满足衣食住行等要求为主要目的；在作为职业的阶段，律师基本上能敬业勤奋；但只有在作为事业经营的阶段，律师才会有决心和毅力克服一切困难来对待自己的律师工作。而这种心态是一个律师和一个律师事务所集体成功的必要条件。如果没有一个以律师作为事业经营、积极向上的核心团队，律师事务所的发展就没有了发动机，就会在遇到困难的时候停滞不前，甚至使事务所分崩离析。这也是部分事务所建所不久就产生混乱的一个瓶颈。而如果建立了一个以律师作为事业经营的核心团队，则在遇到困难的时候会团结一心，调动一切积极因素去克服困难，使事务所的发展步入正轨。因此，建设一个强大的律师事务所，尤其在困难重重的建所初期，必须要有一个以律师作为事业经营、积极向上的核心团队。
三、制定可持续发展的战略规划和具体的实施步骤
从建所初期开始想将律师事务所作大作强，必须要有一个可持续发展的战略规划和具体的实施步骤。只有这样，才能凝聚事务所的人心，同心协力建设一个和谐、强大的律师事务所。
合伙制律师事务所作为一个集体要想发展，没有发展的规划就如一个建筑没有设计一样是不可想象的。作为发展规划，就必须站在时代和宏观的高度来认识律师业，就必须从战略发展的角度来设计律师事务所的规划。只有在事务所宏伟目标的指引下，才能凝聚各种人才共谋律师事务所发展的大业。
除了要有一个可持续发展的战略规划，事务所发展的具体实施步骤也同样重要。没有实施步骤的发展规划只是一种空想。即便短时间内凝结了一些人才，也会由于发展规划只停留在字面上，使人才看不到自己成长的轨迹，无法实现人才自身成长的要求而丧失对人才的凝聚力，最终也不可能建成一个和谐、强大的律师事务所。
四、确立一种稳定、平等、互助的合伙律师关系
合伙律师是合伙制律师事务所的基石，任何一个合伙制律师事务所，都是由多个合伙人来组成的。而且从目前的情况来看，每个律师事务所的合伙人都是律师事务所中能力较强的群体。因此，只有合伙律师的队伍相对稳定，才能奠定事务所稳定发展的基础。
由于合伙人的专业不同、经验各异、能力差异和发展阶段不同，合伙人律师中必然存在差异，这在合伙制律师事务所建所初期尤为明显。即便对于一个简单问题，也可能会由于立场和思考问题角度的差异有不同的意见。但是，只要合伙人有求大同存小异的心态，有尊重其他大多数合伙人决议的民主精神，就具备了一个合伙人律师的基本素质。
在律师事务所中处于相对领先地位的合伙人，必须要有平等的合伙人意识，不能因为个别合伙人的发展落后而产生歧视的观点，应注重听取他们对律师事务所的各种意见。相对落后的合伙人，则应该更侧重于业务的发展，而不能因为自己平等的合伙人地位迫使其他合伙人迁就自己的能力和观点。从合伙人团队来说，对于业务发展阶段落后的合伙人，还应该有一定的倾斜措施，以帮助他们尽快发展到合伙律师应有的发展水平，使建所初期的合伙人尽可能地保持稳定。总之，确立一种稳定、平等、互助的合伙律师关系，才能在律师事务所建所初期奠定事务所稳定发展的基础。五、设身处地为聘用律师的发展创造条件
建成一个和谐、强大的律师事务所，不可能只依靠合伙律师这一个团队，必须要团结事务所的其他律师来共同奋斗。因此，加快聘用律师职业成长速度，创造各种条件促进聘用律师的发展，以事务所聘用律师的职业发展促进事务所的发展是合伙制律师事务所建所初期一个必然的选择。
任何一个聘用律师，都有其职业发展的特点和阶段，在各个不同的阶段，都有着不同的需要和要求。比如年青律师的入门阶段应该以提高业务水平为主，同时兼顾其自身的生存需要；业务熟练的律师以市场开拓为主，满足其发展的需求和自我价值实现的需要等等。合伙制律师事务所在建所初期就应该根据每个律师职业发展阶段的不同，有针对性地创造条件促使律师职业成熟。只有这样，聘用律师才能感觉到自己对律师事务所的归属，律师事务所的发展才有长足的后劲。因此，事务所在建所初期就设身处地为聘用律师的发展创造条件，这既是使聘用律师对事务所产生归属感的重要措施，也是作大作强律师事务所的必然要求。
六、相对稳定并阶段性提高普通员工的待遇
事务所的普通员工是指没有律师执业资格，为律师事务所各项工作提供普通服务的聘用员工，主要包括为事务所正常运转而设的行政主管、内勤、会计、出纳和为律师提供服务的律师助理、秘书等。她（他）们的主要工作相对于律师的业务工作来说属于辅质，但是从律师事务所的角度来看又是必不可少的，也是事务所正常运转的要求。因此，他们工作能力的高低，效率的快慢在一定程度上要影响到事务所的运转是否顺畅。
律师事务所建所的初期，业务量和律师数量都会有一个逐渐增多的过程。随着律师业务的逐渐复杂化，对普通员工的要求也越来越高。一般情况下，熟练的普通员工能够提高律师事务所的工作效率，长期在律师事务所服务的员工也容易形成对律师事务所的归属感。因此，在对待普通员工时，一方面要从自己律师事务所的实际情况出发，为普通员工提供相对稳定的待遇，使他们能安心从事自己的工作。另一方面要不断对他们的工作提出更高的要求，以适应律师事务所建所之后的快速发展。在他们适应这种不断逐步提高的要求的基础上，根据事务所的发展情况，阶段性提高普通员工的待遇，使他们也有与律师事务所共同成长的感觉。并进而激发他们的工作积极性，为事务所的发展和建设贡献力量。
七、以开放的心态对待后加入的律师和合伙人
一个合伙制事务所和其他单位一样，只有不断地有新人补充进律师事务所并且融入这个集体，律师事务所才能不断成长。在律师事务所建所初期这一点更为明显。因此，必须以开放的心态对待后加入的律师和合伙人，以后来人员的安心工作来促进律师事务所的发展。
任何一个律师或合伙人加入一个新的律师事务所，都会有一个逐渐融入的过程。在这个过程中，如果能感受到律师事务所和同事的温暖，则融入的时间会加快，律师事务所集体的力量也会得到补充和加强。反之，如果感受不到律师事务所和同事的温暖，则融入的时间会延迟，甚至最终无法融入。虽然有人离开也是一种正常的现象，但任何一个合伙人和律师的离开，都会对律师事务所的发展产生一定的不良影响。因此，在合伙制律师事务所建所初期，就应该注意创造更好的条件，以开放的心态对待后加入的律师和合伙人，使后加入的合伙人和律师能尽快安心工作，以促进事务所的发展。
八、以制度的逐步规范促进事务所的发展
律师事务所的发展有自己的起点，任何一个律师事务所都是从零点开始起步，而且发展的轨迹要受到合伙人的境界和律师的实际情况等各种因素的影响。正如世界上没有两片同样的树叶，也不会有完全相同的两个律师事务所。因此，事务所的管理问题是一个个性化的问题，但也是一个影响事务所发展的大问题。
一、注重学习，是一个学习型集体。
机关事务管理工作质量要求高、工作标准要求高。为了适应工作需要，多年来，他们始终把创建学习型集体作为一项重点工作来抓。把集中学习和个人自学结合起来，严格按照办公室的统一部署，一方面，积极参加市委办公室组织的集中学习，每名同志做到学习有笔记，课后有心得，学后有实践；另一方面，大力倡导读书自学活动，号召大家挤出一切可以利用的时间学习政治理论、业务知识。几年来，全科同志认真学习了邓小平理论、三个代表重要思想以及十六大、十六届三中全会精神和省委、市委各个时期的文件精神，增强了全科同志执行党的路线、方针、政策的自觉性，广大同志讲学习、讲政治、讲正气，政治理论素质普遍较高，同时，由于领导带头钻研业务，全科学习业务理论和科学文化知识的热情空前高涨，真正形成了好学上进的良好风气。
二、注重整体，是一个团结协作的集体
机关事务管理科是一个团结的整体、特别能战斗的集体。他们在科长的带领下发挥整体功能和团队精神，完成了许多难度大、标准要求高的工作。20__年，市委办公楼乔迁新居，当时刚刚施工完毕，楼内外环境卫生清理工作十分繁重，机关事务管理科接受任务后，举全科之力，发挥蚂蚁啃骨头的精神，搞突击会战，使楼内外环境整洁清新，受到市委领导和办公室领导的好评。在平时工作中，他们从科长、副科长到科员和工人，很少休过星期天，为了不影响机关的正常工作，很多工作都是起早、贪晚和利用休息日来完成的。如，在地下室给各部门间壁仓库9个，管理科仓库从原市委大楼搬家2次，维修大楼门窗12次、前厅大门3次、办公楼防水3次、卫生间天棚8次、大厅天棚1次，并为机要处改门1个，节约资金500余元，在不干扰机关正常工作的前提下，克服各种困难，保质保量按要求完成了各项工作任务。多年来，他们以团结协作、特别能战斗的整体形象，为其他科室同志做出了榜样。
三、注重管理，是一个务实高效的集体
多年来，他们始终注重制度建设，以规范的规章制度约束工作人员行为。搬到新楼后面临一些新问题，如何维修保养电梯、如何管好二次加压、如何保证大楼正常供暖、正常供电等一系列新问题摆在了他们面前。为使这些问题尽快解决，他们首先从规章制度入手，制订了“水暖工”、“电工”岗位责任制，针对实际情况做出规定，约束水暖工、电工不出问题。同时，出台了“工勤人员”、“小公务员”、“烧水工”、“管理员”等工作方面的规章制度，保障了各工种工作的有序规范运作。为了树立全科人员形象，他们规范化服务，统一制作了服装，上岗佩带标签，使同志们责任心大大增强，更加热爱本职工作，全科的凝聚力、向心力切实增强，工作效率明显提高。办公楼内有漏水，工作人员主动修补；地下室机房需要铺设绝缘橡胶，工作人员主动请缨，不怕脏、苦、累，在阴暗潮湿的工作条件下，共完成铺设面积86.4平方米，安装各种警示标牌10块，节约资金5000余元。同时，他们还想事、干事，增强主动工作意识，为了减少楼内断电事故，他们发挥工作人员的聪明才智，安装了电梯稳压器，经常检修加压电机，经常检查及时更换楼内电气设备，保证了办公楼安全运行。在基础管理上，他们突出严、细、实，财务代办、医疗代办、电话费结算、水电费结算等工作做到分毫不差，办公楼综合治理认真仔细。从而使机关事务管理工作取得了显著的成效，机关面貌发生了明显的变化。
一、注重学习一个学习型集体
机关事务管理工作质量要求高、工作标准要求高为了适应工作需要多年来们始终把创建学习型集体作为一项重点工作来抓把集中学习和个人自学结合起来严格按照办公室统一部署一方面积极参加市委办公室组织集中学习每名同志做到学习有笔记课后有心得学后有实践；另一方面大力倡导读书自学活动号召大家挤出一切可以利用时间学习政治理论、业务知识几年来全科同志认真学习了邓小平理论、三个代表重要思想以及十六大、十六届三中全会精神和省委、市委各个时期文件精神增强了全科同志执行党路线、方针、政策自觉性广大同志讲学习、讲政治、讲正气政治理论素质普遍较高同时由于领导带头钻研业务全科学习业务理论和科学文化知识热情空前高涨真正形成了好学上进良好风气
二、注重整体一个团结协作集体
机关事务管理科一个团结整体、特别能战斗集体们在科长带领下发挥整体功能和团队精神完成了许多难度大、标准要求高工作20*年市委办公楼乔迁新居当时刚刚施工完毕楼内外环境卫生清理工作十分繁重机关事务管理科接受任务后举全科之力发挥蚂蚁啃骨头精神搞突击会战使楼内外环境整洁清新受到市委领导和办公室领导好评在平时工作中们从科长、副科长到科员和工人很少休过星期天为了不影响机关正常工作很多工作都起早、贪晚和利用休息日来完成如在地下室给各部门间壁仓库9个管理科仓库从原市委大楼搬家2次维修大楼门窗12次、前厅大门3次、办公楼防水3次、卫生间天棚8次、大厅天棚1次并为机要处改门1个节约资金500余元在不干扰机关正常工作前提下克服各种困难保质保量按要求完成了各项工作任务多年来们以团结协作、特别能战斗整体形象为其科室同志做出了榜样
三、注重管理一个务实高效集体
多年来们始终注重制度建设以规范规章制度约束工作人员行为搬到新楼后面临一些新问题如何维修保养电梯、如何管好二次加压、如何保证大楼正常供暖、正常供电等一系列新问题摆在了们面前为使这些问题尽快解决们首先从规章制度入手制订了“水暖工”、“电工”岗位责任制针对实际情况做出规定约束水暖工、电工不出问题同时出台了“工勤人员”、“小公务员”、“烧水工”、“管理员”等工作方面规章制度保障了各工种工作有序规范运作为了树立全科人员形象们规范化服务统一制作了服装上岗佩带标签使同志们责任心大大增强更加热爱本职工作全科凝聚力、向心力切实增强工作效率明显提高办公楼内有漏水工作人员主动修补；地下室机房需要铺设绝缘橡胶工作人员主动请缨不怕脏、苦、累在阴暗潮湿工作条件下共完成铺设面积86.4平方米安装各种警示标牌10块节约资金5000余元同时们还想事、干事增强主动工作意识为了减少楼内断电事故们发挥工作人员聪明才智安装了电梯稳压器经常检修加压电机经常检查及时更换楼内电气设备保证了办公楼安全运行在基础管理上们突出严、细、实财务代办、医疗代办、电话费结算、水电费结算等工作做到分毫不差办公楼综合治理认真仔细从而使机关事务管理工作取得了显著成效机关面貌发生了明显变化
一、会计师事务所审计独立性缺失分析
(一)我国审计市场现状分析在一个公平、有效的市场中，交易双方均有自由选择交易对象的主动权，交易的价格取决于卖方的产品质量与买方对产品质量的满意度。如果买卖双方的力量不对等，就可能造成不公平交易的出现。我国的审计市场正是处于买方市场的环境下，管理当局选择注册会计师和决定审计收费的力量强大。由于会计师事务所规模较小且数量较多，执业范围又相对集中在审计、资产评估等传统领域，而委托人对事务所服务的需求并未同步有效扩大，必然造成审计市场中供需失衡的局面。在这种买方市场的审计环境下，管理当局掌握着决定审计收费的主动权。即使会计师事务所按照业务约定书完成了服务，审计费往往也难按照有关部门制定的相关收费标准执行。在这种情况下，注册会计师承受的来自管理当局的压力大，会有注册会计师屈从压力而未发表客观、公正的审计意见的情况发生。
(二)会计师事务所审计独立性缺失分析很多研究者提出通过提高注册会计师的职业道德水准来保证审计独立性，但在现实中的效果并不理想。笔者认为，可以用马斯洛的需求层次理论来加以理解。马斯洛的需求层次理论通常应用于研究组织激励问题，该理论将人的需求分成生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求和自我实现需求五类，依次由较低层次到较高层次。由此可将会计师事务所作人格化的理解。作为企业会计师事务所有生命周期，也是从小到大发展起来的。在会计师事务所的成长过程中，必然要满足各种需要，首先应该是生存的需要，然后才是发展壮大的需要。由于我国的审计市场是买方市场，造成目前我国很多会计师事务所面临着生存危机，在这种情况下，会计师事务所首先考虑的问题当然是如何获得维持生存所必需的资金。会计师事务所会面对要么受客户牵制、要么放弃业务从而影响事务所生存的两难选择。根据需求层次理论，只有在较低层次的需求得到满足之后，较高层次的需求才会有足够的活力驱动行为。即会计师事务所只有获取了足够维持正常运作的资金后，才有更大的动机去追求诸如声誉等高层次的需求。而会计师事务所的发展壮大最终是离不开声誉等长效因素的。目前我国大多数会计师事务所都停留在满足生存需要的阶段，因而表现出审计独立性缺失的弊端。
(三)会计师事务所审计独立性缺失的原因分析会计师事务所作为特殊的中介机构，其收入来源于向社会提供专业化服务。《注册会计师法》将注册会计师的业务规定为两大部分，即审计业务和会计咨询、会计服务业务。审计业务包括就被审计单位年度会计报表进行审计并发表审计意见的一般目的的审计业务，以及就被审计单位年度会计报表以外的其他特定事项进行审计并发表审计意见的特殊目的的审计业务。会计咨询、会计服务业务包括资产评估、记账、税务、投资咨询、管理咨询、设计财务制度、制定会计政策、培训会计人员等。从法律角度看，允许会计师事务所可以从事的业务范围相当广泛，给事务所的业务发展留出了足够的空间。然而由于各种原因，导致目前我国会计师事务所的业务范围主要局限于年度会计报表审计、验资和资产评估。这种业务范围狭窄是造成审计独立性缺失的根本原因。首先，业务范围狭窄容易造成无序竞争，导致事务所受制于被审计客户。在审计市场上，所有会计师事务所都可以提供会计报表审计业务，这必然造成审计市场的激烈竞争。为了获得客户，部分事务所违背公平竞争的原则，采取诸如低价竞争等不正当的竞争手段，这些做法既损害了注册会计师行业的整体利益，也给被审计客户对审计活动施加更多的影响提供了可乘之机。其次，业务范围狭窄造成收入来源单一，导致事务所在经济上对客户过分依赖。如果来自委托人的审计报酬构成会计师事务所或其合伙人总收入，注册会计师有可能屈从管理当局的压力而不会保持独立性。
二、会计师事务所审计独立性的途径
目前我国会计师事务所业务主要局限于审计业务，咨询业务虽有所发展但业务范围狭窄，收入规模偏小，平均仅占事务所收入的30％左右，而国外会计师事务所的非审计业务收入达到其总收入的70％。据统计，我国2000年咨询业营业额仅占国内生产总值的0.11％，其中会计师事务所的咨询业务收入更是微乎其微。大力发展咨询业务有助于增强会计师事务所的审计独立性。会计师事务所收入分为生存所需收益和发展所需收益两部分。生存需要的收益是用于保证会计师事务所正常运行的收益，是会计师事务所存在的必要物质条件之一。发展需要的收益是会计师事务所在满足了生存需要之后用于扩大规模、培训员工、拓展业务等的收益。会计师事务所要不受被审计客户的钳制，非常重要的是在经济上不受对方的制约，即某项审计业务或某个客户所支付的费用均只占该会计师事务所总收入的比例很小，不足以对会计师事务所的经济收入状况产生较大影响，至少不会影响到会计师事务所的正常经营。根据我国注册会计师行业的实际情况和会计师事务所的发展趋势，要达到上述要求其重要的途径就是拓宽业务范围，大力发展咨询业务，逐步形成以咨询业务为主要收入来源的收入结构形式。实现这种转变的意义在于使得会计师事务所生存需要收益的绝大部分，来源于咨询服务而非传统的审计服务。这样在满足了这部分收入需求后，注册会计师在执行审计业务时，受制于被审计客户的可能性就会相对小很多。因为，此时会计师事务所考虑的主要问题已经不再是如何维持生存，而是如何谋求持续发展，因此会更加重视自身的声誉等影响会计师事务所长期发展的因素。
三、会计师事务所发展咨询业务的现实可行性
(一)咨询业务的发展前景从咨询业务本身的特点看，能成为会计师事务所收入的主要来源。因为咨询业务是为其他个人或组织提供信息使用建议的专业服务，以信息的使用为主要目标，并不涉及信息质量，也不赋予咨询业务所使用的信息任何保证。咨询业务一般是咨询人与客户之间的契约，咨询人即咨询服务的提供者，针对客户需求给予其决策有关建议，包括建议客户决策时应考虑哪些信息、如何使用信息，甚至可以为客户实施该项建议。本质上咨询服务的对象仅限于客户，而不涉及第三人。因此，咨询服务不须具有独立性。与审计业务相比，企业选择购买咨询服务的动机要比选择购买审计服务的动机更强。因为这种购买行为能给企业管理当局带来有效的建议，从而促进企业的发展；而购买审计服务对于那些想粉饰自身的经营业绩，所以即使购买审计服务也是别有用心，肯定会迫使注册会计师无法坚持审计独立性。
(二)规避审计风险的需要传统审计鉴证业务是高风险业务，面临诉讼的可能性极大。近年来会计师事务所面临的“诉讼爆炸”就是例证。如果会计师事务所的业务范围仅局限于审计业务，无论对扩大事务所规模还是对分散经营风险都是不利的。目前我国会计师事务所的审计业务承担的风险较大、发展较慢，需要借助审计与非审计业务的互动关系来推进会计师事务所的持续发展。
(三)企业降低费用的需要随着企业竞争的日趋激烈，许多规模较大的企业业务重心发生了转移，企业着重发展诸如研究与开发、企业战略设计等核心业务，而将其他部分业务分包给专业公司，以便充分利用外部资源。从企业的角度看，会计师事务所提供的管理咨询及其他服务也是企业重要的外部资源。许多企业甚至政府部门将内部审计、人力资源管理、财务管理甚至资本运作等业务委托会计师事务所办理，以削减企业的经营费用。
四、会计师事务所发展非审计业务应注意的问题及对策
所有收入必须纳入财政管理，各职能部门和单位所有收入必须按照国家有关法规规定的项目、依据、标准收取，并及时缴入财政专户或国库，不得拖延、截留、挪用。严禁私设小金库，坐收坐支。
二、财务审批制度。
所有支出经分管领导初核后，报协管财税领导审核后，由分管财税工作的镇长直接审批入账，杜绝乱审批入账现象。
三、财务收支程序。
报账人员必须严格执行财经纪律和财务制度，应根据真实、合法、完整、手续齐全的原始凭证办理收付、入账手续。财务人员对不真实、不合法的凭证不予受理，并向单位负责人报告。对于要素不完整、手续不齐全的，退回经办人，要求其补充完善或更正。
（一）对于一般事项，原始凭证应开具正式发票，内容填写应真实、完整，要注明用途，要有经办人、审核人、审批人签字，根据情况必要时附有相关附件。
（二）对于工程项目事项，原始凭证必须开具正式发票，除符合一般事项原始凭证的要求外，还应附有项目计划、合同、验收、审计等对应业务资料（材料较多时，也可单独装订保管，但应在凭证上注明以便于查对）；零星工程至少应附有工程完成清单明细及验收资料。
四、收支月度审核。
每月10日前，财政部门负责把上月收支所有明细和银行存款情况报书记、镇长审阅。平时有特别重大资金收入支出需要及时向镇主要领导汇报。
五、现金收支管理
1、财务部门严格执行国家《现金管理暂行条例》，在规定范围内使用现金，不准变相套取现金，不准坐收坐支现金。
2、严格执行库存现金限额管理制度。核定财政部门库存现金数额不得超过5000元，月末不超过500元。
3、借款管理，财务原则上不借款，确因招商、扶贫、慰问等工作需要借款的，必须在借款上注明用途及归还期限，经镇分管财税领导批准。工作结束后应按报账程序和规定期限及时销账。
4、对于工程项目结算、与县直单位、镇属单位、其他单位或集体组织的资金往来结算，一律通过银行转账办理。财政所要与开户银行沟通，积极推行银行转账、业务，对个人及家庭补助、涉农补贴、土地流转、房屋征收补偿等通过“一折通”办理，以减少现金流量。
5、严禁私存私放资金，严禁公款私存，严禁通过个人账户收支或转收、转付资金。
6、从银行提取现金时，要在现金支票存根上注明提款人和真实用途，严禁提取、使用大额现金。
7、财政部门要对库存现金、有价证劵和银行支票等采取有效措施进行保管，做到防火、防盗、防丢失。
8、进一步落实对账责任制，确保账实相符。每月不少于两次对库存现金、银行收支明细账进行抽查核对。如有差额，应及时查明原因，立即整改。一旦发现出纳会计有舞弊行为（包括转存、挪用、私存私借等），根据情节轻重，除按有关规定处理外，并立即将其调离出纳岗位。
9、严格规范账户管理。银行账户的开立、变更、撤销必须经县财政局等有关部门审批，报政府领导同意。未经批准不得擅自开设账户。
六、物资采购管理。
机关办公用品由党政办统一采购，每次采购前，必须经分管财税领导同意后方可购买，采购物资由党政办负责保管和分发。
七、印鉴管理。
严格实行“三个分离”：一是银行账户的印鉴实行专人分离保管，二是支付经办人员和审核复核人员要分离保管印鉴，三是保管印鉴的人员不得再保管重要支取凭证。保管人员短期请假和调离时，应报分管财税领导同意，并由分管财税领导指派专人办理交接手续，并登记备查。
八、国有资产管理。
建立健全全镇各机关单位国有资产管理制度，规范处置国有资产，严格执行固定资产购建、验收、领发、保管、调拨、登记和维修、报废制度，做好国有资产增减和价值变动的相关会计账务处理，定期盘点固定资产，确保资产账实相符。
九、招待费管理。
具体要求按照《招待费管理制度》执行。
