关键词：美国经济 社会保障 私人养老金 产业工会 国会劳工委
1974年《雇员退休收入保障法》(下简称《保障法》)①中的养老金担保项目(Perl-sion Benefit Guarantee Corporation，PBGC)是由美国汽车工人联合会(United Autoworkers，下简称汽车工会)在1960年代初开始提出和设计的，在约翰逊政府时期被作为“向贫困宣战”政策的一部分纳入议程。但由于雇主的激烈反对，直到尼克松总统第一任期结束，该项目还没有获得通过。国会中与劳工组织关系密切的改革派是担保项目的热心推动者。参议院劳工和公共福利委员会(senate Labor and Publicwelfare Committee，简称劳工委)利用媒体大肆渲染私人养老金的风险，使得为其建立担保项目的必要性“深入人心”。在汽车工会和钢铁工会的游说压力下，国会改革派还采取“捆绑式”立法策略，最终使公共担保项目与《保障法》)中其他条款一起获得连带通过。
一 私人养老金担保项目倡议与争议
为避免私人养老金破产给工人造成损失，汽车工会建议由政府出面建立公共担保项目。虽然担保项目的设计面临许多技术困难并且容易诱发道德风险，但由于“司图特贝克事件”所造成的社会反响，约翰逊政府仍然采纳了汽车工会的担保项目倡议。
(一)汽车工会的公共担保项目倡议
早在20世纪50年代末，一些小型汽车公司的养老金计划破产终止给雇员造成了重大损失，引起了汽车工会对养老金违约风险的关注。汽车工会曾考虑与雇主协商如何改善计划财务状况。有两种方法可以考虑，一是降低待遇，二是增加缴费。但这两个方法都会影响雇员利益：降低待遇会导致老年雇员退休生活水平下降，使老年雇员不愿意退休；要求雇主增加缴费又受到企业负担能力限制或者是以降低在职雇员的工资水平为代价。工会不愿意接受这样的结果。于是，汽车工会提出了一个方案，即由政府出面为企业养老金成立一个类似于联邦存款保险的再保险机制或者说担保项目，用于支付计划破产终止情况下雇员的养老金待遇。
汽车工会在试图设计一个可行的担保项目时，面临着极大的复杂性和困难。首先，一种风险要能够按保险机制来分摊，就要求它具有同质性、随机性、并且可以明确界定其损失。而企业举办的私人养老金计划并不具有这些特征，因为养老金计划终止的情况非常复杂，如一个公司关闭其某个工厂或者大幅裁员都可能导致计划的部分或完全终止，试图对所有类型的计划终止提供担保将危及担保项目的可行性。另外，计划违约风险及其对担保项目造成的损失是很难评估的：不同企业对其养老金计划采用不同的待遇公式和精算方法，因此其筹资缺口难以准确评估；计划终止的概率不但受到系统性风险和随机性风险的影响，计划举办人还可以操纵计划终止。因此很难为担保项目制定合理的保险费率标准，按汽车工会专家的说法，只能借助“魔力水晶球”来猜测养老金计划的风险和保险费率。
即使能够准确评估计划的违约风险，担保项目还面临一个融资上的困境，即它不能像商业保险机制那样按照计划的风险水平来收取保险费(即精算保费)。那些经营状况不好的企业所推行的养老金计划往往财务状况较差、破产风险比较高，如果实行精算保费就会导致这些企业无力承担高昂的保险费支出，其雇员不能获得担保项目的保护。如果担保项目要达到保护所有养老金计划成员的目的，就只能实行一种含有再分配性质的统一保险费率(非精算保费)，但这又会引发逆向选择：低风险企业需要缴纳的保险费率高于其计划的损失风险，而高风险企业的保险费则低于其计划的损失风险，这会造成低风险企业不愿意参与担保项目，而留在担保项目之中的都是高风险企业。因此，除非政府用强制手段迫使所有企业参保，否则担保项目无法运作。
最后，工会在设计担保项目中面临的最后一个问题是道德风险严重，因为养老金计划的终止概率和损失大小并不是随机性的，雇主可以通过多种方式对其加以操纵。例如雇主可能故意减少计划缴费，或者随意提高待遇水平，以换取工会在工资谈判中的让步。企业还可能在即将破产时建立养老金计划或提高待遇，然后迅速终止计划并向担保项目索赔，从而将计划债务转嫁给担保项目中的其他计划或纳税人。这些策略行为都会增加对担保项目所造成的损失风险。
(二)私人养老金担保项目被政府纳入议程
汽车工会经过多年努力探索，终于在1962年初了为私人养老金设计的公共担保项目框架，其资金来源于计划发起人缴纳的保险费，保险费与计划筹资缺口和投资风险挂钩。这种费率设计是为了在一定程度上减轻逆向选择和道德风险，但它仍然没有完全的公平性，因为它没有考虑计划终止的可能性大小。工会还提出了以下几方面措施：把参与担保项目作为私人养老金计划获得税收优惠的一个条件；对担保的待遇水平加以限制并规定了等待期要求。然而这个担保项目方案仍然存在很多棘手的问题和结构性缺陷，尤其是那些丧失缴费负担能力的企业所举办计划的担保问题。此后，工会又花了两年时间来改进其担保项目设计，但仍然无法解决这些困难。1964年1月，工会领袖要求约翰逊总统采纳担保项目方案。但考虑到担保项目存在很大的争议性，总统采取了回避态度。于是工会只好直接诉诸国会，与联邦参议员哈特克(Vance Hartke)共同努力，根据工会设计的担保项目框架拟订出一个立法提案，命名为《联邦私人养老金再保险法案》(Federal Reinsurance of Private Pension Act，S.3071)。
在汽车工会为私人养老金的担保项目设计而努力的同时，“司图特贝克事件”(Studebaker)给了汽车工会推动其担保项目的良机。司图特贝克汽车公司在激烈的市场竞争中陷入经营困难，很长时间没有向其养老金计划缴费，计划偿付能力存在极大危机。汽车工会领导催促公司“信守承诺”，增加养老金缴费。但工会与公司长达数月的马拉松式谈判也没有改变计划破产的命运，1964年10月公司正式破产，其养老金计划宣告终止，数千名工会成员不但失去工作，还失去所指望的养老金待遇。“司图特贝克事件”把私人养老金计划的违约风险赫然暴露出来，汽车工会趁机迅速与钢铁工会等产业工会联合起来，宣传为养老金计划建立担保项目的必要和紧迫性。
汽车工会明知其担保项目建议实际上并不能真正按照保险机制来运作，之所以
称之为“再保险”是为了掩盖其转移支付性质，并吸引决策者的注意。把担保项目称为“再保险”，好像是在不同企业举办的私人养老金计划之间分摊风险，而不需要联邦政府掏全国纳税人的腰包，但汽车工会知道联邦政府出面运营还意味着政府将为其承担最终责任。在“司图特贝克事件”使养老金破产风险引起社会关注之际，将担保项目称之为“再保险”相当具有吸引力，引起了政策制定者和养老金专家的关注。当时政府正在对私人养老金的问题进行调查，哈特克鼓吹私人养老金其他方面的问题都可以晚些再考虑，而建立担保项目却是迫在眉睫。
约翰逊政府最终同意为私人养老金建立担保项目，私人养老金破产所造成的工人老年贫困也是约翰逊政府“向贫困宣战”的对象。
(三)雇主和部分工会反对公共担保项目
1、雇主激烈反对政府建立养老金担保项目
《保障法》是不受雇主欢迎的一部法案，而担保项目是其中受到最强烈反对的措施。一些雇主质疑养老金担保项目的可行性，更反对由政府建立公共担保项目，其原因主要有以下几方面：其一，建立担保项目意味着必须制定相应的严格监管措施，如对计划筹资和投资加以约束，导致企业在养老金决策上的扭曲和灵活性的丧失；其二，担保项目要求雇主对担保项目的给付承担责任。私人养老金计划的设计通常是由计划承担养老金支付责任而不是由雇主直接承担责任，如果强行规定雇主对计划承担责任，将导致企业债务负担增加、信用等级和筹资能力下降，加速企业的毁灭及其养老金计划的破产；其三，雇主还担心道德风险和逆向选择会破坏担保项目的可行性，尤其是那些财务状况良好的企业和大公司，他们担心自己不得不对那些违约风险高的企业及其养老金计划给予补贴；最后，担保项目要求雇主缴纳保险费，为雇主额外增加一笔成本支出。
一些雇主还认为，即使不考虑担保项目是否具有可行性，担保项目本身并不是一个可取的好制度。“司图特贝克事件”并非说明了建立担保项目的必要性，恰恰相反，它表明担保项目是一个不公平的制度。美国电话电报公司(AT&T)总裁罗耶斯(R0bert Royes)指出，司图特贝克企业养老金计划出现筹资不足的原因在于汽车工会与雇主的策略行为。公司和汽车工会商定对即将退休者支付慷慨的待遇，导致计划债务大幅上升。工会本来可以要求公司相应地增加缴费积累，但他们却没有这样做，而是同意公司在30年时间内分期偿还这笔债务，其结果是导致计划存在大额未筹资债务，破产风险增加。既然汽车工会容忍计划存在偿付能力风险，那么工会决策者就应该自己承担其决策的后果，而不应该试图通过担保项目将其决策的后果转嫁给其他养老金计划。
为反对公共担保项目这样的激进干预措施，一些雇主加大游说力度，提出各种备选方案以期取代政府举办的公共担保项目。大公司提出愿意主动对雇员养老金给予更多的保护，并接受《保障法》中的其他保护性措施如待遇归属标准和筹资标准，希望以此取代公共担保项目。当国会两院劳工委表示决意要通过担保项目之后，它们向国会提出担保项目应该以私人市场保险的方式来运营，政府不应该涉足其中，并警告政府插手干预私人养老金会造成不良后果。
2、劳工部和商务部对担保项目所持的不同立场
在私人养老金改革上，商务部和劳工部是两种对立利益的代表，劳工部倾向于对劳工利益给予更多的保护，商务部则更同情企业雇主的立场，反对政府干预私人养老金。约翰逊政府原指定的负责私人养老金改革的多部门工作组是以劳工部为主要负责部门，并没有让商务部参与其中。但企业要求把商务部也纳入政府私人养老金改革工作组，由其传达企业的心声和政策立场。尽管约翰逊总统把商务部纳入了私人养老金改革工作组中，但商务部在其中的作用并没有得到重视，其意见基本上没有得到工作组采纳。
尼克松政府也成立了多部门联合工作组对私人养老金计划风险进行调查，得出的调查数据表明，因计划破产违约而受损失的雇员数量和损失总额并不大，违约风险似乎并不是一个严重的问题。但对于这一调查结论，劳工部和商务部却得出截然不同的政策立场。劳工部认为计划违约风险不严重恰好是建立担保项目的优势所在，因为建立担保项目并不需要多少成本就能够解决雇员的养老金保障问题，并且能够为政府赢得政治支持。商务部则认为，既然计划违约风险并不是很大，而专门为其建立一个担保项目却需要相当大的成本，因此建立担保项目是得不偿失的；只要制定一个最低筹资标准，就足以保护大部分计划成员的养老金安全，余下少量损失风险可以通过某种私人部门机制来解决。
3、管理多雇主计划的工会也不支持担保项目
美国不同工会与雇主谈判建立的养老金计划采取不同的组织形式，有单个雇主运行管理的计划，也有多个雇主联合举办的计划；产联下属的产业工会与雇主谈判建立的养老金计划主要是单雇主计划(single-employer plan)，而劳联下属工会与雇主谈判建立的计划主要是多雇主计划(multi-employer plan)，部分产业工会也建立了多雇主计划。劳联工会主要分布于那些季节性或企业规模较小的行业中，特别是餐馆、洗衣店、建筑业或卡车运输业企业等，采取多个雇主联合举办养老金计划并由行业性工会在其中发挥主要管理作用，可以实现规模经济，克服稳定性差、流动性大的缺陷。
单雇主计划主要是由雇主管理的，工会在其中很少或没有发挥管理作用，政府干预所造成的成本由雇主承担，而收益却由工会成员享受，因此产业工会支持政府对私人养老金制定监管和担保措施。多雇主计划主要由工会发起和管理，雇主除了向计划缴费外很少或没有参与管理，政府干预主要是工会的问题，因此建立多雇主计划的劳联工会反对政府干预。
1967年劳联一产联理事会对其所辖工会对《保障法》的态度进行了调查，发现在私人养老金担保问题上，有11个工会赞成政府提供担保，有10个工会反对。这些工会反对政府建立担保项目的原因是担心它会带来配套监管措施，对私人养老金运作造成干预和约束，影响计划成本和退休待遇水平。这些工会还以多雇主计划风险较小为由反对政府干预，他们指出多雇主计划涵盖多个企业甚至整个行业，具有较强的抗风险能力，计划终止的可能性很小，因此不需要政府提供担保。然而劳联工会这种理由遭到政府质疑，因为这些多雇主计划并不一定比那些实力雄厚的垄断性大企业(如美国电话电报公司)所推行的单雇主计划更安全。
二 《保障法》中的担保项目获得通过的政治经济因素
1968年劳工部向国会提出了包括监管措施和担保项目的私人养老金改革草案(Pension Benefit Security Act，S.3421)，但由于受到工商企业雇主的强烈反对而没有获得国会通过。但这个草案受到参议院劳工和公共福利委员会主席贾维茨的重视，并成为1974年《保障法》立法蓝本。产业工会和参议院劳工委利用媒体制造了对《保障法》的“多数同意”。国会改革派还采取了“捆绑式”立法策略，并借助占据国会多数席位的优势，终于在1974年使得包含担保项目在内的《保障法》获得通
过。
(一)与产业工会的密切关系
1930年代美国经济大萧条导致古典自由主义原则被抛弃，秉持新政自由主义的开始主导美国政坛。的主要选民是工会会员，尤其是在大规模制造业中组织起来的产业工会，此外还包括来自天主教国家的移民、黑人和犹太人等自由派群体。得势的根本原因是工业化导致的社会结构改变：一方面，美国长期工业化和城市化造成美国社会结构发生根本性变化，受雇劳动者阶层构成选民多数；另一方面，工业化虽然促使美国生产力和物质产出空前提高，但工人与资本家之间的贫富差距却在扩大。受雇劳动者在民主制度下成为决定政府人选和政策的多数，他们希望政府采取干预手段来提高受雇者的经济地位和福利水平，在总统和国会选举中投票支持同情他们利益主张的候选人，这成为新政后长期掌握政权和福利制度扩张的政治保证。
产业工会中影响力最大的是最先组织起来的汽车工会和钢铁工会，这两个工会具有雄厚的罢工基金和组织资源，可以采取一致行动对付雇主，它们在与行业内雇主谈判中，迫使雇主答应提高工资和福利待遇，并建立了美国最早的集体谈判式养老金计划。随着时间推移，汽车和钢铁行业养老金计划日益膨胀，工会与雇主的集体谈判使养老金待遇水平不断提高，而且退休人员队伍日益庞大，养老金计划债务不断提高。一旦这些行业发生衰退，养老金破产风险加大，工会成员既得待遇就会面临危险。因此汽车工会和钢铁工会积极支持政府为养老金计划建立担保项目。正如钢铁工会主席亚伯(I.W.Abel)在国会听证会上所言，钢铁行业市场饱和及就业机会下降，导致许多钢铁工人不但失去了工作，其养老金也面临危险。一些最大的钢铁公司所举办的养老金计划都存在偿付能力危机，虽然工会与雇主谈判要求雇主增加缴费，但有的雇主拒不执行合同规定的缴费安排，并以关闭工厂相威胁。为了保护钢铁工会成员不受计违约风险的威胁，工会迫切需要一个法定筹资标准和公共担保项目。
(二)参议院劳工委与产业工会操纵民主
约翰逊政府1968年提出的包括私人养老金担保项目的法案没有获得国会通过，而尼克松政府反对为雇员建立养老金担保项目，因此担保项目实际上是在参议院劳工委的积极推动下获得通过的，劳工委主席贾维茨在其中起了最重要的作用。贾维茨虽然是共和党人，但这位来自工业发达的纽约州且有着犹太血统的议员在政策立场上倾向于自由派，主张通过政府力量保护工人权益(包括养老金权益)，其立场与共和党内的保守派严重对立，与更为接近，并得到支持。
1970年，贾维茨与其下属劳工小组委员会主席威廉姆斯(Harrison Williams)一起在汽车工会帮助下对私人养老金开展了一项问卷调查，其目标是为了使公众理解私人养老金的风险并“推销”其改革理念。劳工委采用尽可能浅显易懂的表达方式，渲染私人养老金风险的严重性。然而，这项问卷调查是非常不可靠的，从其问卷设计到回收的数据都存在很多问题，它不仅遭到私人部门养老金专家的批评，还遭到劳工小组所聘用统计人员甚至国会的质疑。
虽然劳工委办事人员认为调查统计质量很不可靠，但贾维茨急于将这些统计信息通过媒体公之于众。在1971年的一个记者招待会上，贾维茨发言说，“我们很震惊地发现，私人养老金这样一个重要的制度竟然是完全令人失望的，数千万参加养老金计划的劳动者中仅有很少一部分人能够获得他们长久期盼的养老金。……我们必须采取坚决行动促使雇主兑现其养老金承诺，保护雇员养老金安全。”很快，各大报纸都以醒目的标题报道了私人养老金计划中存在的风险，告诉读者“参议院调查发现千千万万老年工人的养老金梦幻破灭，国会将很快立法保护孤苦伶仃的老年人”。贾维茨接着发起更多听证会及记者招待会，挑选出一些养老金遭到损失的老年人，邀请他们在听证会上诉说其“骇人听闻的悲惨遭遇”。贾维茨声称，这些人代表了许许多多无辜损失养老金的劳动者，并指控雇主对雇员的养老金承诺是不可靠的。
私人部门的养老金专家对贾维茨的“毁谤性”宣传感到非常愤怒，指出参议院劳工小组问卷调查中存在着重大缺陷，批评他们“完全是歪曲事实，故意操纵统计解释”。但私人部门的反驳没有能够产生很大影响，因为媒体的渲染使得劳工委成功地达到了推销其私人养老金改革的目标。参议院劳工委成功地改变了美国公众对私人养老金的看法，使公众越来越相信其中存在着诸多问题和风险，必须要由政府出面采取干预和保障措施才能保障雇员养老金的权益和安全。
(三)担保项目由私人还是政府运营
国会两院负责劳工立法的委员会和负责财政税收立法的委员会(参议院财政委员会和众议院筹款委员会)之间在私人养老金政策上持相反的立场。劳工委更多关心劳工的养老金权益保障，支持公共担保项目。负责财政税收立法的委员会在公共政策上持保守立场，主张市场自由、解除政府管制、削减福利开支和财政赤字；在私人养老金问题上，不赞成政府插手干预，尤其是反对为私人养老金提供公共担保。参议院财政委本来主张由私人非赢利性机构来运行担保项目，而非像劳工委提议那样采取由劳工部管理的公共机构形式。同样，众议院筹款委虽然不得不同意了担保项目，但提出让私人部门在其中发挥首要的作用。具体方式是成立一个私人公司和一个公共公司，但后者仅作为前者的“替补”，即让私人公司首先实施担保项目，如果私人公司在法规出台两年之内都没有能够运行起来，才由公共公司来负责实施担保项目。
汽车工会和钢铁工会强烈反对私有制担保项目的法案。钢铁工会写信给筹款委表示抗议和谴责。工会声明担保项目不可能按照私人保险机制来运作，因为私人保险机制中保险费是按照风险确定的精算保费，高风险企业所举办的养老金计划需要缴纳的保险费远远超过其承受能力，而这些计划所覆盖的雇员恰好是最需要担保项目的保护。解决办法只能是实行统一保险费率并通过政府强制手段要求所有计划参保。在产业工会的强烈反对下，众议院筹款委不再坚持由私人部门在担保项目中发挥主要作用，将担保项目的立法权完全让给劳工委。参议院情况也类似，担保项目的立法讨论正值国会改选之时，财政委一些本来德高望重的资深共和党议员就因为反对政府干预私人养老金事务，而在国会竞选中丧失了连任资格。在选举压力面前，参议院财政委不得不向劳工委妥协，同意由政府公共机构运作担保项目。
(四)产业工会与国会改革派的“捆绑式”立法策略
《保障法》中的担保项目是受雇主反对最强烈的内容，其之所以能够获得国会通过是由于产业工会和国会劳工委采取的“捆绑式”立场策略，将担保项目与其他较为容易通过或者争议较小的改革措施捆绑在一起，获得连带通过的。
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新上台的共和党总统尼克松向党内来自美国东部经济发达地区的自由派妥协，采取了为企业和投资者建立担保项目，此举给了汽车工会及哈特克参议员推动其担保项目的良机。1970年6月美国最大的一家铁路公司申请破产，尼克松总统催促国会授权交通部对陷入财务困难的铁路公司提供紧急援助；还批准成立一个为保护投
资者的保险基金。尼克松在企业及投资者压力下用公共资金为其提供担保，却对劳工的养老金担保问题漠然视之。汽车工会主席伍德科克(Leonard Woodcock)写信谴责总统“愿意为富有的投资者提供担保，却对工会呼吁已久的养老金担保问题充耳不闻，让贫困无助的退休工人在晚景凄凉中终其一生”。这封极具煽动性的信带来了积极的舆论铺垫，引起选民对养老金担保项目的同情。紧接着，汽车工会向国会施加压力，要求把哈特克关于担保项目的法案附在尼克松提议投资者担保法案后面作为其修正案，以便使私人养老金担保与投资者担保法案获得一并通过。贾维茨虽然称赞汽车工会对尼克松的谴责信“雄辩地证明了为私人养老金提供担保的正当性”，但由于汽车工会这一策略会造成一个没有配套监管措施的养老金担保项目，贾维茨与威廉姆斯阻止了这一行动。
众议院劳工小组委员会主席邓特(John Dent)是来自宾夕法尼亚州的议员，其选民包括许多钢铁工人，他与贾维茨一样支持《保障法》中的监管措施和担保项目。然而，邓特对私人养老金改革的积极态度得到汽车工会和钢铁工会的热烈拥护，却激怒了保守的劳联一产联领导人，结果他被夹在具有不同利益的工会之间左右为难。邓特虽然多次就《保障法》草案举行听证会，但直到1972年底仍然没有能够向众议院提交一个法案。钢铁工会对众议院劳工小组迟缓的行动日益不耐烦，不断催逼他尽快行动。于是在1973年第93届国会上，邓特采取了一个折衷的立法策略：把《保障法》分为两个法案，把其中争议性较小的监管措施如受托人准则、待遇归属和筹资规则放在一个法案中，而把争议太大的担保项目放在另一个法案中。这种安排实际上是对参议院劳工委的积极立场和尼克松政府的保守立场之间的一个折衷措施，但它却极有可能导致担保项目无法获得通过：如果要众议员对同一领域的两个法案进行分别投票，议员往往会投票支持争议较小的那个法案，而反对争议较大的那个法案。
邓特的分别立法策略使钢铁工会和汽车工会陷入极大的焦虑当中，它们强烈要求邓特把两个法案合并为一。钢铁工会主席亚伯声称为保障工人养老金安全的所有措施是一个整体解决方案，决不能分割为不同法案进行分别投票，并谴责邓特没有履行其支持私人养老金改革尤其是担保项目的诺言。汽车工会代表也向众议院劳工小组成员展开游说攻势，强调说担保项目是工会希望达到的主要目标。在这两个工会强大的压力下，邓特众议员不得不做出让步，把两个法案合二为一，提出了众议院的《保障法》版本，从而为担保项目的通过扫清了障碍。
三 妥协结果：《保障法》中的担保项目设计
《保障法》是国会负责劳工立法的委员会和负责财政税收立法的委员会之间斗争和妥协的结果。参议院的担保项目方案比众议院更多地反映了产业工会对高水平担保的要求，而众议院的法案更多考虑如何避免担保项目被滥用，此外还对多雇主计划给予特殊对待。关于担保项目的最终规定是两院《保障法》不同版本之间协调的结果，在两院协调委员会召开的听证会上，雇主和产业工会以及劳联工会抓住这个影响立法的最后机会进行游说，争取对各自有利的条件。最终，《保障法》中的担保条款结合了产业工会对高水平保障的要求、雇主希望减轻其负担的要求、劳联工会希望多雇主计划得到宽松对待的要求。
(一)融资结构
在担保项目的融资问题上，参议院劳工委采取了类似于汽车工会提出的方案，即根据计划筹资状况确定保险费率，筹资率越低的计划需要缴纳的保险费率越高，而达到足额筹资的计划则无需缴纳保险费。财政委规定按人头收取固定保险费，而且保险费水平非常低：起初甚至规定雇主每年仅需要为每个计划成员缴纳0.5美元，后来修改为1美元。参议院劳工委和财政委之间在保险费公式上达成妥协：要求在担保项目成立之初，单雇主计划和多雇主计划都为每个成员缴纳1美元的保险费；等担保项目建立和运行起来后，再允许担保公司实行与风险挂钩的较为复杂的保费结构。这种保险费结构的优点是简单易行，有利于担保项目尽快建立起来，早日开始向破产计划的成员支付养老金。两院协调委员会采纳了参议院的保险费公式：在担保项目成立之初实行简单的固定保费，所有计划无论筹资水平高低都缴纳同样的费率水平，单雇主计划为每人每年1美元，多雇主计划每人每年O，5美元；成立两年之后，担保‘公司可以采取与计划债务挂钩的保险费公式。
(二)担保待遇
参议院法案规定担保项目所担保的待遇比众议院法案更加慷慨。其一，参议院法案对养老金计划中的既得待遇给予担保，而众议院法案只对法定最低归属标准下的既得待遇给予担保。众议院这种限制比参议院更为严格，但由于国会允许计划选择不同的待遇归属标准，它还导致关于计划适用标准上的模糊性。其二，在担保水平限定上，参议院法案担保的待遇水平是雇员在计划终止前5年的平均月工资，最高不超过750美元；而众议院规定担保待遇与雇员服务年限挂钩，每服务一年可以获得每月20美元的担保，这样雇员服务30年才可以获得每月600美元的养老金担保。
众议院对担保待遇的严格限制有助于防止担保项目被滥用，但它遭到钢铁工会和汽车工会成员的激烈反对，因为这两个工会所谈判的养老金计划常常对提前退休者的养老金给予补贴，如果按照服务年限确定养老金，必然会造成提前退休者的养老金待遇降低。于是最后国会采取了参议院的方式，而且还提供了有利于提前退休者的高水平担保，对雇员收入最高5年的平均月工资给予100％担保，最高限额为750美元。
(三)雇主责任
担保项目条款规定雇主在终止其计划并向担保公司索赔时，应该用企业净资产对担保项目的给付承担一定的责任。雇主责任条款是为了防止不道德的雇主为转嫁其养老金债务而随意终止计划，但雇主责任条款会加重企业负担，对企业及私人养老金发展造成不利影响。雇主和产业工会之间在雇主责任规定上存在完全对立的利益，雇主自然希望尽量少承担责任，而工会则要求雇主尽可能多承担责任；相应地国会不同委员会之间也存在分歧，负责劳工立法的委员会对雇主规定了较重的责任；负责财税立法的委员会则不希望过度增加雇主责任。
参议院关于雇主责任的规定是在劳工委与财政委之间协调的结果：劳工委规定雇主对担保项目的给付承担全部责任，而财政委仅要求雇主承担担保项目赔付额的10％，二者对雇主责任最高限额的规定都是企业净资产的50％，最后二者妥协的结果是雇主以其净资产的30％为限对担保项目给付承担责任。而众议院劳工委仍规定雇主应以其净资产的50％对担保项目赔付额承担责任，这一规定比参议院严格得多，企业界和尼克松总统都反对众议院的雇主责任规定。一些大公司游说两院协调委员会采取参议院的规定，指出“30％是一个合理的雇主责任水平，它既足以阻止雇主恶意终止计划的行为，又不会对企业信用等级和融资能力造成过分的危害”。最后国会采取了参议院对雇主责任的规定，要求企业仅用其净资产的30％来补偿担保项目的赔付。
参议院财政委和众议院劳工委都曾考虑通过为雇主提供责任保险的方式来减轻
雇主责任，允许企业只要多缴纳一些保险费就可以不用承担责任。但这种规定无疑会引发另一层道德风险：计划筹资缺口大的雇主只需要额外支付少量保险费，就可以免除其对计划债务的共担责任，将其应尽的责任转嫁到其他企业头上。因此雇主责任保险条款没有获得国会通过。
(四)等待期
新成立计划和新增待遇什么时候才能从担保项目中获得担保也是一个很有争议的问题。为了防止雇主和雇员以获得担保项目给付为目的而建立计划或提高待遇，就必须规定一个等待期。但等待期长短如何设定，需要衡量两个相互冲突的目标：等待期过短不利于防止道德风险，等待期过长又不利于保护雇员的养老金权益。
对于担保项目生效之后的新计划或新增待遇所需要的等待期，众议院规定的等待期比参议院更加严格。参议院规定无论新计划还是新增待遇，只要满足了3年等待期后就可以获得担保公司的给付；众议院则规定计划成立5年后才能获得担保，对于成立不足5年的计划，担保公司可以根据计划成立时间长短酌情给予担保；担保待遇水平限额是雇员服务年限乘以20美元；对于新增待遇众议院规定必须满5年后才能获得担保。
两院协调委员会原本采纳了众议院的方法，要求新计划或新待遇必须要满足5年等待期才能获得担保，但钢铁工会和汽车工会不满意新增待遇要5年后才能获得担保的规定。这些工会与雇主谈判的计划是按照每服务满一年给予一定数额待遇的办法来支付月度养老金的，每年服务所得待遇水平是根据雇主和工会每一轮谈判协定而提高，5年等待期规定意味着计划终止时5年内谈判所提高的待遇完全得不到担保。国会最终向工会做出让步，对新增待遇按照每年20％的比例逐步提高担保。还有个类似的问题是担保项目生效之前就已经存在的计划如何转型的问题，国会在这个问题上也同意了钢铁工会和汽车工会的要求，对于法规生效时成立5年以上的计划给予全额担保。
(五)生效日期
关于担保法规何时生效涉及到3个关键问题：计划何时开始缴纳保险费、雇员何时开始获得担保、雇主何时开始对担保项目的赔付承担责任?生效早晚关系到两个相互冲突的问题：法规生效越早雇员获得的保护就越大，但生效时间太早又会对担保项目的实施带来困难，并且雇主开始承担责任的时间也越早。协调委员会建议担保项目在1974年12月31日生效，缴纳保险费义务、担保给付和雇主责任同时生效。但行政部门对这一生效日期有异议，因为担保项目的实施需要建立起一个组织和运行制度，没有充足的时间行政部门不可能完成这样的任务。行政部门希望至少多给半年的时间来建立担保项目，建议生效时间推迟到1975年6月30日。
雇主群体和钢铁及汽车工会在担保项目生效时间上持相反的立场。雇主向来对担保项目持反对立场，虽然他们为了阻止州政府干预私人养老金而不得不支持联邦立法，但他们希望尽可能拖延其生效日期，以推迟缴纳保险费和规避承担责任。因此雇主赞成参议院较晚的生效日规定，即1976年12月31日。而钢铁工会和汽车工会迫切需要担保制度，它们认为担保项目应该尽早生效，以便雇员养老金尽快地获得担保，法规生效得越晚就会导致更多雇员永远地失去获得担保的机会。这两个产业工会催促国会把生效日追溯到1974年7月1日。由于雇主和工会之间的冲突，国会最后协调了雇主和工会双方的利益：根据工会要求把担保项目开始支付的时间追溯到1974年7月1日，而雇主履行缴费义务和承担责任的时间从法规颁布之日即1974年12月31日才开始。
国会向雇主和工会这两个相互冲突的利益集团妥协的后果必然是由纳税人来为担保项目买单，因为担保项目在开始收取保险费之前，就开始对半年内终止的计划承担支付雇员养老金待遇的责任。不仅如此，这种安排还会刺激雇主为了避免承担责任而立即终止计划并向担保公司索赔。自成立伊始，担保项目的财务亏空及其造成的转移支付后果尽在预料之中。
(六)单雇主计划与多雇主计划分别对待
关于担保项目是否需要对单雇主计划和多雇主计划分别对待的问题也很有争议。参议院法案没有区别这两种类型的计划，而是为两种计划建立同一个担保基金，两种计划都向这个基金缴纳同样的保险费率并从这一个基金获得担保。管理多雇主计划的工会(尤其是建筑业工会)本身并不支持公共担保项目，它们要求多雇主计划得到区别对待，为其建立单独的保险基金，或者至少适用不同的保险费率。在工会要求下，众议院劳工委员会对其法案进行了修改，分别为两种计划建立了单独的基金。一些企业代表也赞成把两种计划分别对待。于是国会最终对两种计划区别对待，为单雇主计划和多雇主计划分别建立了单独的保险基金，并对后者适用较低的保险费率。国会还把多雇主计划担保项目的生效时间推迟到《保障法》颁布之后3年，即1978年1月1日。
在雇主责任规定上，众议院劳工委对多雇主计划中的雇主责任给予豁免，而参议院法案对两种计划规定了同样的雇主责任，多雇主计划终止时，参与计划的雇主和5年内退出计划的雇主都要以其净资产的30％向担保项目承担相应比例的责任。豁免雇主责任必然会激励雇主为转嫁其养老金债务而退出多雇主计划，加速担保项目的毁灭。于是最后国会采纳了参议院对雇主责任一视同仁的规定。
(七)管辖权的争论及安排
国会负责劳工立法和财税立法的委员会在担保项目管辖权上发生了很大争议。在参议院，劳工委把担保项目作为劳工部下属的一个政府部门，将其管理权完全赋予劳工部；而财政委不赞成把担保项目作为政府机构来运行，也不同意劳工部独享管辖权。财政委建议成立一个独立的联邦公司，让劳工部、商务部和财政部都参与管理，这三个部门的部长共同组成担保项目受托人。最后财政委向劳工委妥协，同意把担保项目作为劳工部下辖法人机构，由劳工部在其中发挥主要作用，并赋予财政部和商务部在其中拥有一定的管辖权。在众议院，由于筹款委在担保项目上完全向劳工委让步，因此众议院把担保项目的管辖权完全赋予劳工部，由劳工部长和另两名劳工部代表组成管理委员会来负责担保项目的运作。尼克松总统支持参议院的管辖权安排，反对由劳工部独揽大权的做法，因为私人养老金担保项目与私人企业财务、资金管理及经营密切相关，必须由商务部和财政部参与其管理。于是国会最后采纳了参议院关于管辖权的规定。
四 结论
如前所述，私人养老金公共担保项目是在汽车工会和钢铁工会等产业工会的呼吁下被约翰逊政府采纳的，其设计反映了产业工会所要求的高水平保障，同时还要考虑到减轻企业雇主负担的要求，其结果必然导致担保项目的财务困难并将负担转嫁到普通纳税人头上。
(一)担保项目运行中的现实困境
担保项目自成立以来财务状况一直不佳，特别是单雇主计划担保项目长期处于赤字状况。随着半个世纪以来制造业的结构性衰退，美国钢铁、汽车行业养老金计划大量破产终止。21世纪头几年内，担保公司更是遭遇了钢铁产业一系列巨额养老金索赔案，包括国家钢铁公司的13亿美元、LTV钢铁公司的19亿美元，伯利恒钢铁公
司的39亿美元。近年来美国汽车行业同样发生严重危机，通用、福特和克莱斯勒这3大汽车公司面临破产重组危机，其养老金计划债务对担保公司而言如同高悬的达摩克利斯之剑。据美国雇员福利研究所(Employee Benefit Research Institute)在2009年5月所做的预测，美国汽车业未来可能发生的破产案件还将为担保公司带来约420亿美元的净损失。此外，国民经济衰退、金融危机等系统性风险都会增加养老金计划破产风险。如2008年金融危机造成养老金计划资产受到严重损失，90％以上的计划出现筹资缺口，对担保公司造成损失的风险骤然上升。2009年计划破产和投资亏损给担保公司造成100多亿的净损失。
为了应对养老金计划对担保项目的索赔，保险费率不断上升，企业举办计划的负担日益沉重，但仍然不能从根本上解决担保公司的财务困境。担保项目成立之初基本保险费率仅为每人每年1美元，到80年代中期和1990年先后上升到每人每年8.5美元和19美元，2006年又大幅提高至每人每年30美元。但保险费率提高给担保公司带来的收入增加相对于大量养老金计划索赔而言不过是杯水车薪。如2009年单雇主计划保险费收入仅18亿美元，而赔偿支出却达到42亿多美元，远远超过保险费收入。据国会预算司估计，10年内担保公司向破产计划支付的待遇总额将增至2.5倍，从2005年的40亿美元上升到2015年100亿美元。照此下去，到2021年前后担保公司全部资产将消耗殆尽。最终担保项目的赤字将会成为普通纳税人的负担。
(二)为私人养老金提供公共担保的弊端
如前所述，私人养老金担保项目在计划风险的评估、保险费制定和融资机制设计存在诸多困难，因此不能像商业保险那样实行按风险定价的精算保费，只能通过行政强制手段让所有举办养老金计划的企业都必须参加担保项目并缴纳保险费。为雇员提供养老金担保原本是出于减少老年贫困、促进社会公平的目标，但事实上却造成了另一种不公平：很容易诱发道德风险，计划举办人可以任意提高计划风险，而不必担心受到费率机制的惩罚；导致某些雇主或雇员丧失责任感，滋长其惰性，动辄依赖其他计划举办人和普通纳税人的付出；而那些经营良好、风险较低的企业却需要为别人的失败或道德风险承担责任，无辜地承受越来越沉重的保险费负担。
不仅如此，强制所有计划举办人参加担保项目会阻碍企业及其养老金计划的发展，长期内并不利于保护雇员的养老金。一方面，私人养老金既然是自愿性的，政府既不能强制规定企业必须提供养老金，也不能规定雇主应提供多高的待遇水平，如果政府干预造成企业举办养老金的成本加重，雇主可以终止计划或降低待遇，其结果反而使得工人失去养老金收入。另一方面，担保项目必须要求雇主承担责任，导致企业负担沉重、竞争力下降，工人就业和养老金均面临危险。例如庞大的养老金债务导致美国3个老牌汽车公司信用等级大大下降，其发行的债券被评为垃圾债券，已不具备任何投资价值，在新兴的日本汽车同行面前日益丧失竞争优势，陷入破产重组的境地。
(三)产业工会拥有的不正当特权
采纳汽车工会的养老金担保项目是基于其幼稚的民权观念，即认为每个工人都享有某种天赋的自然权利去获得一个确定的退休保障。然而，使用国家权力和公共资源对工人提供稳定的养老金担保，就成为有组织的产业工人享有的特权，因为从中受益的主要是这部分有谈判力和政治影响力的权势工人集团。产业工会一味地只顾捍卫其特权，在任何情况下都不愿意放弃其特殊保障地位，而不惜牺牲雇主、其他劳动者和纳税人的利益。即便在投资者倾家荡产、血本无归，或是国民经济衰退导致普通劳动者陷入失业或收入锐减的情况下，产业工会仍然能够获得稳定的退休收入来维持其舒适的生活水平，而不愿意与其他同胞有难同当、共渡难关。
尽管企业雇主有客观理由反对担保项目，但产业工会、劳工部及国会两院劳工委并不顾及雇主的呼声，而是利用一些手段并借助在国会的优势强行通过了担保项目。虽然相对于受雇劳动者的数量来说，雇主只是公民中的少数群体，但多数人由一种共同利益联合起来影响选举和操纵立法，就导致少数人的权利得不到保障。此外，更多劳动者并不拥有雇主所提供的养老金计划或固定的退休待遇，他们不但没有养老金担保，反而面临着为破产计划买单的潜在负担，其不安全感日益增加。正如哈耶克(F.A.Hayek)所说，试图用干涉市场制度的方法来为部分人提供更充分的保障，就会使另一些人陷入更加没有保障的困难处境，尤其是没有组织、没有政治影响力的那部分人，从而导致更严重的不公平。于是，公共担保项目在对产业工会提供保障的同时，却使得广大普通纳税人面临的负担越重、危险越大，导致更严重的收入和地位差距。
(四)担保项目立法反映国会代表性问题
在省委、省政府领导下，我省认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府就业再就业优惠政策，大力推进小额担保贷款工作，帮助扶持和引导下岗失业人员自主创业，为推动我省全民创业，促进我省经济发展和构建和谐社会，起到了积极的推动作用。根据会议安排，下面我就全省开展小额担保贷款工作进展情况通报如下：
一、全省小额担保贷款工作情况
*年全省共发放小额担保贷款4.80亿元，完成确保发放2亿元计划任务的240.11％，完成力争3亿元计划任务的160.07％，其中：扶持个人创业贷款2.78亿元，占今年发放总额的57.92％；扶持劳动密集型小企业贷款2.02亿元，占今年发放总额的42.08％。全省11个设区市均提前两个月完成了省政府下达的3亿元工作目标任务。全省当年新增担保基金5556万元,完成年计划任务的111.12％，9个设区市超额完成担保基金安排任务。但鹰潭、景德镇两市担保基金未按时足额到位。全省11个设区市有10个设区市开展了创建信用社区试点工作，共计创建信用社区58个，发放免除反担保小额贷款197笔、424万元。通过小额贷款直接扶持下岗失业人员自主创业15155人，带动其他人员就业41153人。
至*年2月底止，全省累计发放小额担保贷款已达9.33亿元。其中：扶持下岗失业人员自主创业6.50亿元，占发放总额的69.67％；扶持劳动密集型小企业发展2.83亿元，占发放总额的30.33％。在累计发放小额贷款9.33亿总量中，各设区市累计发放小额贷款情况分别为：南昌市，1.65亿元，赣州市1.61亿元，吉安市9598.6万元，宜春市8297.7万元，上饶市7121.9万元，九江市6924.4万元，萍乡市6225.4万元，抚州市6163.1万元，新余市5011万元，景德镇市5048.5万元，鹰潭市3941.9万元。全省累计设立担保基金2.47亿元，累计直接扶持创业人数3.63万人，带动就业人数9.83万人。全省累计回收到期贷款3.4亿元，小额贷款余额为5.93亿元，2月末全省逾期贷款为868.45万元。
1-2月份全省发放小额担保贷款5374.4万元，完成确保发放5亿元计划任务的10.75％，完成力争6亿元计划任务的8.96％。其中：扶持下岗失业人员创业贷款3274.4万元，占当年发放贷款总量的60.93％；扶持劳动密集型小企业贷款2100万元，占当年发放贷款总量的39.07％。通过小额贷款直接扶持个人创业人数527人，带动就业人数1499人。当年新增担保基金667万元,完成年计划任务的6.67％。小额贷款工作进度较快的有：赣州市、南昌市、吉安市，分别完成了确保年计划的23.48%、21.99%、17%，进度比较慢的有新余市、抚州市和九江市，完成确保年计划均低于2%。1-2月回收到期贷款5057.52万元，比05年底增加了28万元，全省小额贷款还款率为97.51％，比05年提高了0.4个百分点。
二、各金融机构小额贷款发放情况
我省小额担保贷款工作的开展，得到了各级人民银行、农村信用合作社、各国有商业银行、交通银行和城市商业银行的大力支持，截止到今年2月底，各金融机构累计发放小额贷款情况为：各地农村信用合作社5.1亿元，占全省小额贷款发放总量的54.7％；全省农业银行发放1.26亿元，占全省总量的13.5％；各地城市商业银行和城信社1.22亿元，占全省总量的13％；全省中国银行发放6071.5万元，占全省总量的的6.5％；全省建设银行发放4717.2万元，占全省发放总量的5.0％；全省工商银行发放4374.5万元，占全省发放总量的4.7％，交通银行南昌分行发放2421万元，占全省发放总量的2.6%。
三、小额担保贷款工作存在的主要问题
在省委、省政府和各级党委政府的领导下，在全省财政、金融等部门的支持下，我省自2002年底启动小额担保贷款工作以来，小额担保贷款工作一直位于全国前列，有力地推动了就业再就业工作和全民创业活动的开展。但是，在工作仍然存在一些问题：
一是小额担保贷款工作发展不平衡。由于小额贷款政策在认识上和政策宣传方面还不到位，一些地方领导和基层部门对小额担保贷款工作认识不一致，感到小额贷款工作责任和风险大，在推动小额贷款工作方面措施不多，力度不够。有的地方工作进展缓慢，担保基金不落实。今年1-2月全省发放小额贷款只有5300多万元，平均每月发放2700万元，虽然比去年同期有较大增加，但只完成确保任务的10%，离省政府下达的目标计划所应该达到的工作进度还有很大距离，除赣州市、南昌市和吉安市进展较快外，大部分市均低于进度要求，全省有54个县区今年还没有发放贷款。
目前我省各国有商业银行、城市商业银行、农村信用社、交通银行等金融机构都开办了小额担保贷款业务，但是从全省累计发放的9.33亿元贷款中，农村信用社就有5.1亿元，占54%。由于担心下岗失业人员创业和还贷可能存在风险，加上小额贷款的工作量大、成本高，一些国有商业银行不愿意开展小额贷款业务，有的在放贷规模超出担保基金后，不愿继续发放新的贷款。
二是小额担保贷款申请手续仍然比较繁琐，反担保手续门槛过高，限制了一部分人申请贷款。由于在具体操作过程中，下岗失业人员贷款要经过申请、担保人担保、贷款担保机构审核并承诺担保、商业银行核贷等程序，需要经过很多部门，层层审核审批，贷款手续较为繁琐。特别是反担保各地对申请贷款人员都要求他们提供反担保，使相当一部分下岗失业人员由于找不到机关事业单位人员提供反担保，导致他们申请不到小额贷款，享受不到小额贷款政策的扶持。
在省委、省政府领导下，我省认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府就业再就业优惠政策，大力推进小额担保贷款工作，帮助扶持和引导下岗失业人员自主创业，为推动我省全民创业，促进我省经济发展和构建和谐社会，起到了积极的推动作用。根据会议安排，下面我就全省开展小额担保贷款工作进展情况通报如下：
一、全省小额担保贷款工作情况
*年全省共发放小额担保贷款4.80亿元，完成确保发放2亿元计划任务的240.11％，完成力争3亿元计划任务的160.07％，其中：扶持个人创业贷款2.78亿元，占今年发放总额的57.92％；扶持劳动密集型小企业贷款2.02亿元，占今年发放总额的42.08％。全省11个设区市均提前两个月完成了省政府下达的3亿元工作目标任务。全省当年新增担保基金5556万元,完成年计划任务的111.12％，9个设区市超额完成担保基金安排任务。但鹰潭、景德镇两市担保基金未按时足额到位。全省11个设区市有10个设区市开展了创建信用社区试点工作，共计创建信用社区58个，发放免除反担保小额贷款197笔、424万元。通过小额贷款直接扶持下岗失业人员自主创业15155人，带动其他人员就业41153人。
至*年2月底止，全省累计发放小额担保贷款已达9.33亿元。其中：扶持下岗失业人员自主创业6.50亿元，占发放总额的69.67％；扶持劳动密集型小企业发展2.83亿元，占发放总额的30.33％。在累计发放小额贷款9.33亿总量中，各设区市累计发放小额贷款情况分别为：南昌市，1.65亿元，赣州市1.61亿元，吉安市9598.6万元，宜春市8297.7万元，上饶市7121.9万元，九江市6924.4万元，萍乡市6225.4万元，抚州市6163.1万元，新余市5011万元，景德镇市5048.5万元，鹰潭市3941.9万元。全省累计设立担保基金2.47亿元，累计直接扶持创业人数3.63万人，带动就业人数9.83万人。全省累计回收到期贷款3.4亿元，小额贷款余额为5.93亿元，2月末全省逾期贷款为868.45万元。
1-2月份全省发放小额担保贷款5374.4万元，完成确保发放5亿元计划任务的10.75％，完成力争6亿元计划任务的8.96％。其中：扶持下岗失业人员创业贷款3274.4万元，占当年发放贷款总量的60.93％；扶持劳动密集型小企业贷款2100万元，占当年发放贷款总量的39.07％。通过小额贷款直接扶持个人创业人数527人，带动就业人数1499人。当年新增担保基金667万元,完成年计划任务的6.67％。小额贷款工作进度较快的有：赣州市、南昌市、吉安市，分别完成了确保年计划的23.48%、21.99%、17%，进度比较慢的有新余市、抚州市和九江市，完成确保年计划均低于2%。1-2月回收到期贷款5057.52万元，比05年底增加了28万元，全省小额贷款还款率为97.51％，比05年提高了0.4个百分点。
二、各金融机构小额贷款发放情况
我省小额担保贷款工作的开展，得到了各级人民银行、农村信用合作社、各国有商业银行、交通银行和城市商业银行的大力支持，截止到今年2月底，各金融机构累计发放小额贷款情况为：各地农村信用合作社5.1亿元，占全省小额贷款发放总量的54.7％；全省农业银行发放1.26亿元，占全省总量的13.5％；各地城市商业银行和城信社1.22亿元，占全省总量的13％；全省中国银行发放6071.5万元，占全省总量的的6.5％；全省建设银行发放4717.2万元，占全省发放总量的5.0％；全省工商银行发放4374.5万元，占全省发放总量的4.7％，交通银行南昌分行发放2421万元，占全省发放总量的2.6%。
三、小额担保贷款工作存在的主要问题
在省委、省政府和各级党委政府的领导下，在全省财政、金融等部门的支持下，我省自2002年底启动小额担保贷款工作以来，小额担保贷款工作一直位于全国前列，有力地推动了就业再就业工作和全民创业活动的开展。但是，在工作仍然存在一些问题：
一是小额担保贷款工作发展不平衡。由于小额贷款政策在认识上和政策宣传方面还不到位，一些地方领导和基层部门对小额担保贷款工作认识不一致，感到小额贷款工作责任和风险大，在推动小额贷款工作方面措施不多，力度不够。有的地方工作进展缓慢，担保基金不落实。今年1-2月全省发放小额贷款只有5300多万元，平均每月发放2700万元，虽然比去年同期有较大增加，但只完成确保任务的10%，离省政府下达的目标计划所应该达到的工作进度还有很大距离，除赣州市、南昌市和吉安市进展较快外，大部分市均低于进度要求，全省有54个县区今年还没有发放贷款。
目前我省各国有商业银行、城市商业银行、农村信用社、交通银行等金融机构都开办了小额担保贷款业务，但是从全省累计发放的9.33亿元贷款中，农村信用社就有5.1亿元，占54%。由于担心下岗失业人员创业和还贷可能存在风险，加上小额贷款的工作量大、成本高，一些国有商业银行不愿意开展小额贷款业务，有的在放贷规模超出担保基金后，不愿继续发放新的贷款。
二是小额担保贷款申请手续仍然比较繁琐，反担保手续门槛过高，限制了一部分人申请贷款。由于在具体操作过程中，下岗失业人员贷款要经过申请、担保人担保、贷款担保机构审核并承诺担保、商业银行核贷等程序，需要经过很多部门，层层审核审批，贷款手续较为繁琐。特别是反担保各地对申请贷款人员都要求他们提供反担保，使相当一部分下岗失业人员由于找不到机关事业单位人员提供反担保，导致他们申请不到小额贷款，享受不到小额贷款政策的扶持。
关键词：美国经济 企业年金 社会保障 保险 待遇确定型计划 公共担保
待遇确定型(DB)企业年金计划面临着一个最大的风险就是雇主破产风险，雇主破产必然伴随着计划终止，如果计划没有足够的资产积累，计划终止时对雇员的退休待遇承诺就无法兑现，雇员就会丧失多年甚至毕生辛勤工作积累的既得退休待遇，很多雇员可能陷入既失去工作，又失去养老金的境遇。
英美法系国家在经历了一系列企业破产导致雇员退休待遇惨遭损失的沉痛事件后，出台了针对企业年金偿付能力的筹资法规，规定对待遇确定型计划债务要有最低限度的资产积累。雇主必须根据待遇公式估算计划养老金债务，并向计划缴费，形成信托养老基金，在资本市场上进行投资增值，到雇员退休后从养老基金中向雇员支付承诺的退休待遇。例如美国在《1974年雇员退休收入保障法》(Employee Retirement Income Security Act of1974，P．L．93～406)中规定了待遇确定型计划的筹资要求，英国也在其《2004年养老金法案》(Pensions Act 2004)中规定了待遇确定型计划的偿付能力检验和最低筹资要求。
但是，由于待遇确定型计划债务的长期性、精算复杂性和非透明性，以及计划面临的各种风险和不可持续性，再加上待遇确定型计划偿付能力目标与其他政策目标之间的冲突，导致筹资规则必然存在一定的局限性，很难保证待遇确定型计划在任何时候都有充足的偿付能力，一旦雇主破产，计划成员既得养老金权利仍然可能遭到损失。因此，待遇确定型计划往往需要政府出面予以担保，当雇主破产时计划没有偿付能力的情况下，接管计划并支付成员待遇。例如美国联邦政府1974年成立了“养老金待遇担保公司”(PBGC)，并在《雇员退休收入保障法》中，以立法的形式确定了它的使命和具体运作方式。英国从1986年开始实行“协议退出”公共养老金计划，在发展企业年金近20年之后，也不得不为待遇确定型计划成立了担保机构“养老金保护基金”(PPF)。
对待遇确定型企业年金的担保往往是由政府提供，是公共性质而非私人市场性质的。原因在于，企业破产风险是与宏观经济波动和产业结构变化等相关联的系统性风险，这些风险仅靠私人保险市场是无法解决的，因此政府不得不承担起为待遇确定型计划提供担保的职能。在很多经济学家看来，“市场失灵”是政府提供企业年金担保的根本原因。
然而，正如其他公共产品难以避免公共悲剧一样，企业年金公共担保制度也难逃此厄运，而且保险制度中的逆向选择和道德风险在公共担保制度下有过之而无不及。再加上待遇确定型计划的风险和不可持续性，更是给担保制度造成巨大风险和巨额财政亏空。例如，美国养老金待遇担保公司运行中长期存在赤字，在2003年被美国政府责任署(GAO)列入需要高度关注的“高风险”机构，近年来赤字更是急剧膨胀，达到300多亿美元。人们非常担心它会像联邦存贷款保险那样，成为政府及纳税人的沉重负担。美国政府不得不对养老金待遇担保公司实施改革，实行提高保险费率、费率与风险挂钩等措施，但这些措施都有其负面效应和风险，改革效果不容乐观，更何况还有几百亿美元财政亏空的历史负担悬而未决。
本文以美国养老金待遇担保公司为例，讨论对待遇确定型企业年金计划提供公共担保会面临的问题，旨在说明企业年金公共担保制度的缺陷导致其在财政上不具有可行性。
一 概 况
养老金待遇担保公司(下简称担保公司)是对私人养老金计划有管辖权的三个机构之一，另外两个机构是财政部(包括税务局)和劳工部雇员待遇保障局(EBSA)。财政部和劳工部雇员待遇保障局监管着待遇确定型计划和缴费确定型计划，包括401(k)计划。担保公司只负责待遇确定型计划的待遇担保，执行《雇员退休收入保障法》第四款对担保公司使命的规定，在待遇确定型计划终止而偿付能力不足时，接管计划并向成员给付退休待遇；对于资金充足的待遇确定型计划实行的标准终止，担保公司仅履行监督职能。
担保公司是一个国有机构，由以劳工部长为首的董事会负责管理，董事会共三名成员，另两名成员是商务部长和财政部长。《雇员退休收入保障法》还规定，担保公司必须设立一个7人顾问委员会，该委员会委员由总统任命，任期三年，其职责是对担保公司基金投资、对待遇确定型计划终止程序的受托人指定、养老金计划的清算及担保公司要求的其他事项提出咨询建议。董事会下设一个总裁局，负责公司的日常运作。担保公司的组织结构见图1。
根据《雇员退休收入保障法》，担保公司有三个重要法定使命：首先，保护工人辛勤劳作所积累的养老金权益，向计划成员提供及时和不间断的养老金待遇给付；其次，在履行该机构法定职能的前提下，把企业年金担保的保险费和担保机构的行政费用维持在尽可能低的水平；最后，鼓励私人自愿举办的待遇确定型计划持续运作。此外，担保公司还有一个隐含义务是自筹经费的义务，例如该法案4002(g)(2)款声明，美国政府对担保公司的债务不负责任。
这些使命并不总是容易协调的。例如，为了鼓励养老金计划的持续，担保公司需要把保费维持在尽可能低的水平，但担保公司同时还必须实现经费自足，不能依靠一般性税收给予补贴。担保项目的管理应该保护计划成员，但又不能使担保机构的保险基金因待遇确定型计划债务不合理上升而遭受损失，因为这会使特定计划成员的利益与担保公司担保的所有计划的成员整体利益相冲突。担保公司努力在这些相互冲突的目标之间达到平衡，但任何时候担保公司都必将采取行动，利益相关人的利益都会受到不利影响。这种冲突的主要表现是，当担保公司决定它为了保护自身和四千多万成员的整体利益而必须强制终止一个计划时，被终止计划的成员利益可能受到不利影响。
《雇员退休收入保障法》第四条规定，担保公司负责担保两类计划，即单雇主待遇确定型计划和多雇主待遇确定型计划，对前者是在计划终止时给予待遇担保，对后者是在计划无偿付能力时给予贷款援助。
单雇主计划担保项目提供的计划终止保险包括“困难终止”、“非自愿终止”和“标准终止”三种情况。在前两种终止情况下，雇主破产、倒闭或者重
组导致计划终止，或者不终止计划就不能维持经营，并且计划资产不足以支付成员待遇，需要担保公司支付计划成员退休待遇。担保公司对终止计划的成员和受益人的养老待遇进行给付，如果终止是由雇主进行的，它叫“困难终止”，但如果是由担保公司为了防止计划财务状况继续恶化而强制计划终止的，就称之为“非自愿终止”。在这两种终止行动中，养老金计划的所有活动全部停止，担保公司介入并用其资产支付计划养老金债务。从1974年担保公司成立以来，已有3287个偿付能力不足的被终止计划、一百多万名工人和退休者被纳入担保公司提供的退休保障。
“标准终止”是指计划终止时，有足够的资产来支付计划成员全部退休待遇的情况，在这种情况下，担保公司对它们只负行政责任，其职责仅限于监督养老金计划采取恰当的终止程序，督促雇主按照《雇员退休收入保障法》的指导方针，向成员及其受益人支付待遇。从担保公司成立到2004年，“标准终止”已有16．3万例。
1．困难终止
如果某个企业发生财务困难，在下列条件下可以自愿终止养老金计划：第一，计划管理人在提议的终止日期之前至少60天且不超过90天内，将其终止计划的打算通知有关方面，包括担保公司；第二，计划管理人向担保公司发出终止通知，通知中应阐明计划成员数和计划资产及负债；第三，担保公司确认计划举办人及其每个关联公司都至少须满足下列财务困难中的一条：提出破产清算和破产重组申请，并且破产法庭(或适当的州法庭)认定维持原计划将使公司无法进行重组，并批准该养老金计划终止；说明如果计划不终止，发起人或其关联公司将无力维持正常经营；证明由于雇员人数下降而导致计划成本超过了雇主负担能力。
2．非自愿终止
在下列情况下，即使企业没有主动提出终止计划的申请，担保公司也可以终止养老金计划：第一，计划没有达到最低筹资要求；第二，计划到期将不能支付成员既得待遇；第三，持有发起人大量股份的计划成员得到了一次性给付；第四，如果不终止计划，将会给担保公司造成过高的损失。
3．标准终止
在计划资产足以支付计划待遇，并且计划管理人采取了下列步骤的情况下，待遇确定型计划可以实行“标准终止”：第一，在提议的终止日期之前至少60天且不超过90天之内，向除担保公司之外的有关各方发出终止意向通知；它还必须告知计划成员，在计划资产分配之后，成员待遇将不再受担保公司担保；第二，通知计划成员，他们的年金是向哪家保险公司购买的，或在计划资产分配前45天，告知成员即将招标的保险公司的名称；第三，通知每个计划成员关于其既得待遇和计算数据；第四，向担保公司发出终止通知，其中应包括在分配之前经审计的计划资产和负债情况；第五，计划资产已被用于支付计划待遇。
4．多雇主计划保险项目与单雇主计划保险项目
多雇主计划担保项目的筹资、管理与单雇主计划担保项目是分别运作的，这二者之间有几个重大区别：第一，多雇主计划担保项目只覆盖包含二个以上互不相关的集体谈判的养老金计划；第二，如果多雇主计划无力支付受担保的待遇，担保公司以贷款形式对其提供经济援助；第三，多雇主计划受担保的待遇通常低于计划提供的全额待遇，并且低于单雇主计划的担保待遇。自担保公司成立以来，多雇主计划担保项目财务运行状况良好，只有大约十多万名多雇主计划成员依靠担保公司的经济援助获得退休收入，本文主要讨论单雇主计划担保项目。
《雇员退休收入保障法》规定，担保公司对待遇确定型计划成员的待遇不是给予全额担保，而是有一定的担保限制。例如，它通常只担保一定限额内的待遇，目前对65岁退休的计划成员的最高担保额为每月3699美元(每年4．4万美元)。并且在计划终止前5年才提高的待遇不是给予立即的完全担保，而是在5年内，按每年20％的比例逐年增加担保额，直到全额给付；对停工待遇的最高月担保额要予以削减。此外，由于多数待遇确定型计划具有“后倾性”，养老金待遇随着工资和服务年限的增长而以更大幅度增长，在计划终止时成员待遇被冻结。担保限制以及待遇确定型计划待遇的后倾性使得对待遇确定型企业年金计划的公共担保有较大的共保因素。因此尽管有计划终止保险，但在计划破产终止时如果计划偿付能力不足，计划成员的养老金待遇也会受到一定的损失。
虽然担保公司隶属联邦政府，但它履行担保职能所需的资金不是来自税收，而是“自筹经费”，其收入来源主要有：待遇确定型计划缴纳的保险费、担保公司接管的终止计划的资产、终止计划的雇主对担保公司的负债以及担保公司的投资收益等等。此外，由于流动性需要，担保公司还可向财政部借款，借款限额为一亿。
1．保险费收入
待遇确定型计划向担保公司缴纳的保险费费率是由《雇员退休收入保障法》规定的。法律规定待遇确定型计划必须加入担保公司提供的担保项目，并依法为每个计划成员缴纳年度保费。根据待遇确定型计划偿付能力充足与否，担保公司对参保的单雇主计划收取的保险费可分为两类：固定保费和可变保费。
(1)固定保费是按计划参与人数缴纳的，无论计划筹资充足与否，都需要缴纳法定的固定保费。从担保项目成立以来，固定保费几经法律修订而提高，2006年以后，固定保费已由每人每年19美元上升到30美元，上升了58％。
(2)可变保费是针对偿付能力不足的待遇确定型计划收取的，可变保费的费率也是法律规定的，所有偿付能力不足的待遇确定型计划都适用统一的法定费率。偿付能力不足的计划缴纳的可变保费等于可变保费费率乘以计划未筹资债务(即计划筹资缺口)。目前可变保费费率是计划筹资缺口的千分之九，即每1000美元未筹资债务需缴纳9美元可变保费。
由于担保公司从成立直到1997年期间，财务状况一直是赤字，因此国会多次提高待遇确定型计划担保的保险费率。担保公司最初成立时，待遇确定型计划的费率是每人每年1美元，1978年费率提高到2．6美元，1986年提高到8．5美元。1987年又提高到16美元，并开始对偿付能力不足的计划收取可变保费。可变保费费率起初是6美元／1000美元未筹资债务，每人每年缴纳的可变保费最高不超过34美元，每人每年总保费最高为50美元。1991国会将固定保费提高到19美元，可变保费费率提高到9美元／1000美元未筹资债务，上限为每人53美元，每人每年总保费最高是72美元。1996年以后又取消了可变保费的限额。2006年美国政府为削减担保公司的赤字，把固定保费提高到每人每年30美元，并对固定保费实行物价指数化调整，对可变保费实行风险定价。从担保公司成立以来，其保费收人大部分来自于固定保费，很多筹资不足的计划都没有缴纳可变保费。
多雇主待遇确定型计划的费率最初是每人每年O．5美元，1980后提高到1．4美元，然后又逐渐提高到2．6美元，2006年以后进一步提高到8美元。
2．接管的计划资产
计划终止之后，担保公司成为终止计划的受托人，并接管被终止计划的资产。这些资产被分别放置到两个信托基金中(分别是单雇主、多雇主计划担保项目)，并且进行投资。
3．雇主债务
雇主在终止其待遇确定型计划时，计划筹资缺口成为雇主对担保公司的负债。在1986年《单雇主养老计划修正法案》做出改变之前，雇主债务通常被限制在其净资产的30％以内，该法案取消了这个限制，使雇主就计划筹资缺口对担保公司的负债超出其净资产的30％，1987年以后计划未筹资债务全部被作为雇主负债。
4．投资收益
投资收益是担保公司将其资产进行投资的收益，是担保公司的一个重要收入来源。担保公司把单雇主养老金担保和多雇主养老金担保作为两个单独的财务项目来运行，每个担保项目都由滚动基金和信托基金组成，这两种基金是担保公司的主要资产。信托基金由担保公司已经接管或将要接管的所有终止计划的资产组成，可投资于包括股票、固定收益证券和房地产在内的多元化投资组合。
单雇主计划和多雇主计划向担保公司缴纳的保险费及其投资收益组成了滚动基金。单雇主计划担保项目的保费收入分别计入两个滚动基金，一个是由所有的可变费率保费和固定保费超过8．5美元以上的部分组成，另一个滚动基金由余下的固定保费组成。根据《雇员退休收入保障法》，前一个滚动基金具有较大的投资灵活性，可投资于政府或私人固定收益债券，后一个滚动基金只能投资于美国政府发行或担保的债券。
二 运作中存在的问题
(一)非市场费率诱发逆向选择和道德风险
1．待遇确定型计划担保的法定保险费不反映计划风险
在政府提供的企业年金担保制度下，保险费由法律规定，而不是像市场运行机制那样，按照计划风险程度来定价。《雇员退休收入保障法》规定的费率结构不能反映计划风险，因为固定保费是对所有待遇确定型计划按人头收取的，无论计划筹资充足与否都需要缴纳固定保费，筹资不足的计划需要缴纳可变保费，但可变保费费率也不能反映计划风险。
法定可变保费的费率是统一的，无论企业及其计划财务状况如何，都适用统一的费率，没有反映不同待遇确定型计划的不同偿付能力风险，从而没有反映待遇确定型计划对担保制度索赔的风险水平。待遇确定型计划风险取决于企业财务状况、信用级别、养老基金的投资组合、计划的待遇结构及成员年龄结构等因素，这些因素都影响到待遇确定型计划偿付能力，从而影响到对担保制度索赔的风险。一般来说，信用级别高的企业对其养老金计划债务违约的风险比较低，信用级别低的公司违约风险高。养老基金投资组合也影响计划资产价值波动风险，投资于权益类证券比例高的计划资产波动风险比较大。此外，待遇确定型计划如果提高待遇水平，计划债务也相应增加，如果计划没有相应增加缴费作为保障，计划筹资缺口就会加大，对担保公司索赔的风险就相应提高。而可变保费费率没有考虑这些因素，因此没有反映计划偿付能力风险。
可变保费额等于待遇确定型计划未筹资债务乘以可变保费费率，可变保费额虽然考虑到计划未筹资债务大小，但由于统一的法定可变保费费率不反映计划风险，因此可变保费只是部分地反映了它对担保公司构成的风险。而且，由于待遇确定型计划筹资规则对计划筹资率衡量是不准确的，可变保费与计划风险的关联更加微弱，后面还要具体分析。
2．非市场费率隐含的再分配效应造成逆向选择
由于保费不是根据计划实际风险程度来定价，待遇确定型计划举办人之间有着某种再分配效应，即财务困难、计划筹资不足的公司通过担保项目，把其计划的风险和成本转移给了财务状况良好、计划筹资充足的公司，财务稳定的公司向担保公司缴纳的保险费高于其计划的风险程度，等于是对经营困难的公司给予了补贴。
非市场费率的再分配性质在计划举办人之间诱发了博弈行为，计划举办人对担保公司的逆向选择对担保公司财务可行性构成了威胁。计划举办人作为理性经济人，必然做出对自己有利的选择：财务状况良好的公司为了避免缴纳高于其计划风险的保险费、补贴财务困难的公司，往往倾向于终止其待遇确定型计划而转向缴费确定型计划，从而退出担保制度；而财务状况差的计划举办人则愿意享受政府担保，倾向于维持其待遇确定型计划。这种逆向选择不仅使担保公司担保的计划数量以及保费收入来源减少，而且使担保制度运作的保险机制――大数法则受到破坏。逆向选择导致留在担保制度中的计划多数是偿付能力风险高的计划，使担保公司承保的风险更加集中，不能通过大数法则来分散风险，可能导致企业年金担保制度的瓦解。
3．不按风险定价的企业年金担保制度造成道德风险
一个设计恰当的保险制度应该有各种机制来鼓励负责任的行为(即减少损失发生概率的行为)，阻止可能提高索赔概率的冒险行为；而一个设计不当的制度会引发道德风险，危害保险制度的财务稳定。正如为什么银行资本金标准要按风险来确定一样。
可变费率既然与计划破产风险无关，计划发起人无论给担保制度带来多大风险都不会受到任何惩罚；政府提供的企业年金担保制度缺乏基本的制约和平衡手段，它既不能采取基于风险定价的传统保险承保方式，也不能拒绝风险过高的待遇确定型计划参保。这种担保机制使得任何保险制度都难以避免的道德风险问题在企业年金担保制度下更是防不胜防。企业年金担保制度面临的道德风险主要有以下几种情况：
第一，提高待遇承诺
财务困难的公司可能做出慷慨的待遇承诺，以换取雇员对工资要求的让步(在当前法规下，只要计划筹资率不低于60％，就可以提高待遇)，因为提高工资的成本发生在当期，而养老金待遇提高的成本可以在30年之内摊销。财务困难的公司提高待遇承诺而不相应提高缴费，导致计划债务增加，筹资缺口更大，使计划能够履行其债务的能力更弱，从而使担保公司面临的损失风险加大。
在雇员方面也存在道德风险。由于受到担保公司的担保，雇员没有动力关心计划筹资状况和监督雇主缴费。在计划筹资不足的情况下，雇员可能不要求雇主提高计划缴费，而是选择要求提高工资或其他福利，甚至愿意放弃涨工资的要求，而接受更高的退休待遇承诺。因为雇员知道无论雇主能否履行其待遇承诺，他们的待遇都受到保障：雇主财务状况如果好转，就能够承担提高待遇的成本，如果没有好转，提高待遇的成本就通过担保制度转嫁到其他雇主身上。
第二，修改精算假定以降低缴费
财务困难、计划筹资状况差的企业可能通过修改某些精算假定，来降低计划债务，例如提高贴现率假定、延长退休年龄假定以及缩短预期寿命假定等。修改精算假定使筹资率不足的计划“显得”筹资充足，从而降低缴费要求，降低向担保公司缴纳的保险费。雇主还可以通过延长未筹资债务的摊销期，使计划筹资缺口更大、存在的时间更长，从而使计划偿付能力风险更
高。
第三，对计划资产进行过度冒险的投资
雇主在缴费支付能力低、计划偿付能力不足时，可能对养老基金进行过度冒险的投资。计划举办人为弥补筹资缺口而对养老基金进行高风险投资，高风险投资如果成功地取得高回报，受益的是雇主――雇主的筹资要求和负担减轻了；如果冒险投资失败，资产价值受到损失，损失可以转嫁给担保公司，进而把风险转嫁给其他企业。对计划进行高风险投资还使雇主有理由提高贴现率假定。
4．计划筹资率衡量不准确造成担保公司保费收入受到重大损失
筹资不足的待遇确定型计划应缴纳的可变保费额等于可变保费费率乘以计划筹资缺口，但由于待遇确定型计划资产债务衡量不准确往往导致计划筹资缺口被低估，使得很多资金严重短缺的计划都不用缴纳可变保费。待遇确定型计划以长期投资回报率作为贴现率假定会低估计划债务、计划“当前债务”低于“终止债务”、对未筹资债务摊销期过长、烫平资产价值波动、计划贷方余额可以抵免现金缴费等，都导致计划未筹资债务被严重低估，计划筹资率被高估。于是很多实际上筹资不足的计划都被认为是达到筹资要求的，从而免于缴纳可变保费。例如，近来终止的伯利恒钢铁公司、安可尔玻璃公司和宝丽来公司的企业年金计划留下巨额未筹资债务，但它们在终止前都没有缴纳可变保费。这是由于在2001～2002年，股市下跌和利息率下降使计划筹资不足程度加重，待遇确定型计划雇主为了避免养老金缴费支出的增加，向国会游说降低缴费要求，因此国会通过临时立法放宽了估算债务的贴现率，使计划筹资率“提高”。这就是为什么美联航在2003年终止其计划并向担保公司索赔时，尽管其计划筹资率仅为50％，而它在计划终止前4年却没有缴纳可变保费的原因。
可变保费的费率设计中的漏洞使担保公司损失了很大部分的保费收入。总体来看，在2003年，筹资不足的待遇确定型计划中，仅有覆盖了10％成员的计划缴纳了可变保费。如果用9美元的可变保费费率乘以待遇确定型计划未筹资债务，就可以清楚的看到现行保费规则的不足。2002年待遇确定型计划按市场价值计算的筹资缺口为4000亿美元，如果按法律规定应该总共应缴纳36亿美元的可变保费，而实际上担保公司的可变保费收入才2亿(当年的总保费收入为7．87亿，其中5．86亿是来自于每人19元的固定保费)。这意味着，每1000美元筹资缺口才收了O．5美元保费，这个费率仅为法定费率的5．5％。
不仅如此，由于筹资不足的计划免于缴纳可变保费，使得担保制度的缺陷更加严重。设计可变保费的一个原因是为了发挥保险费激励机制，对筹资不足的计划施加保险费惩罚，鼓励雇主及时足额缴费，维持计划偿付能力，但由于待遇确定型制度筹资率衡量的问题和担保制度费率设计上的漏洞，很多筹资不足的计划却不用缴纳可变保费，使得可变保费并没有起到激励雇主缴费、加强计划偿付能力的作用。
在目前的政府担保制度下，担保公司被要求自筹经费而没有政府财政支持，然而它却没有制定保险费的权利，也没有权利拒绝担保风险过高的计划。所以，在现行规则下，担保公司大部分时间都出现大额赤字是不奇怪的。
(二)计划在偿付能力严重不足的情况下仍然可以累积甚至提高待遇
在计划偿付能力不足的情况下，待遇限制是很关键的，它可以控制债务增长，从而保证计划成员能够领到其既得待遇。然而，在2006年企业年金改革之前，企业在计划筹资不足时，还允许成员继续积累待遇，在计划筹资率不低于60％时，计划待遇还可以提高。正是由于这个原因，企业有积极性提供慷慨的养老金待遇，而不是提高当前工资；由于待遇受到担保公司担保，雇员也可以接受退休待遇的提高，作为对放弃工资水平要求的补偿。如果计划筹资状况不良，公司应该被禁止提高其计划待遇，对财务困难的公司举办的计划更应该限制其待遇增长，除非它在待遇提高的同时相应增加缴费。所以，美国2006年《养老金保护法》(Pension Protection Act of 2006，P．L．109～280)制定了一套限制待遇的措施，计划能否积累和提高待遇，须视计划举办人的财务状况和计划偿付能力而定。但限制待遇积累和增长的不利之处在于，它限制了雇主在工资政策和工资谈判中的灵活性。
(三)担保公司保护计划成员待遇的能力很有限
担保公司制定了早期预警系统，在待遇确定型计划偿付能力不足时，对举办计划的企业进行监督，以尽早发现可能损害养老金安全的交易，并为该计划及其担保项目安排恰当的保护措施。早期预警系统允许担保公司在损失发生之前予以防止，而不是等到企业破产、其财务资源受到限制时，才来收拾残局。一旦发现可能危及其财务稳健性的交易时，担保公司就会与企业代表协商，提高缴费；或在交易中对偿付能力不足的计划给予保障，制定一个既适合于企业业务开展，又不会危及计划偿付能力的解决方案。
尽管如此，担保公司保护计划成员的能力是极其有限的，特别是当计划举办人没有缴费能力时。除了终止计划并接管计划外，担保公司没有强制执行权力，没有其他办法可以实施。尽管担保公司成功地以终止计划相威胁，来防止滥用担保制度的情形，但它只是一个不锋利的钝工具。终止计划只是一个没有办法的办法，因为它意味着成员将不再积累待遇(甚至连承诺待遇都可能遭到损失)，而担保公司则承担了本来可以避免的损失。
此外，虽然待遇确定型计划的筹资缺口构成雇主对担保公司的负债，但在美国目前的破产法下，担保公司在计划举办人破产清算时，对其非养老金资产没有索赔优先权，其索赔权位于其他债权人之后。因此在计划终止时，担保公司能够从计划举办人那里恢复到的资产是非常有限的，这削弱了担保公司履行担保职能的能力。
(四)待遇确定型计划信息不透明使计划偿付能力不能受到有效监督
保证待遇确定型计划偿付能力的一个重要条件是，待遇确定型计划财务状况和雇主缴费受到计划成员、投资者和担保公司(作为监管机构)及时有效的监督。这些利益相关者能否对待遇确定型计划筹资进行有效监督，首先取决于他们能否及时掌握待遇确定型计划信息，了解待遇确定型计划筹资状况、影响计划资产负债的因素以及计划终止对成员待遇的影响等。但目前法规没有要求计划筹资信息必须公开，使计划成员不能掌握计划筹资状况。信息披露的严重时滞和局限性使担保公司也不能获得准确及时的信息。
待遇确定型计划信息不透明使得计划成员不能掌握计划筹资状况，无法监督雇主缴费。目前只有在筹资率低于一定水平情况下，计划成员才能获得关于其计划筹资状况的年度通知，通知信息中也没有反映在计划终止的情况下，计划筹资缺口有多大，对成员退休待遇有什么影响。另一方面，由于待遇确定型计划受到担保公司的担保，使得雇员监督雇主缴费的激励弱化，但很多计划成员并不知道担保公司提供的待遇担保是有限额的，当他
们发现担保公司的担保不包括某些待遇，包括某些提前退休待遇时，甚至会感到吃惊。
投资者也需要了解有关他们所投资公司的养老金计划筹资状况的信息，因为养老金筹资状况对公司营利能力和资本结构都会产生影响，但法律规定只有在上市公司待遇确定型计划对公司财务状况有重大影响的情况下，才须在其向证券交易委员会提交的10～K报告的脚注中，说明养老金计划对公司资产负债表及营利能力的影响。在近年来不利的经济情形下，很多股东才发现，他们没有完全理解待遇确定型计划的风险及其对公司稳健性的重大影响。
担保公司有效监督计划执行筹资规则的一个前提是，它必须要准确及时的掌握养老金计划的信息。待遇确定型计划举办人应按规定提交“5500报表”，报表格式是由担保公司、劳工部、税务局联合制定的，用于报告关于养老金计划资产、债务、保险以及金融交易等详细信息，此外，还应提交经独立注册会计师审计的财务报告和精算报告等附表。但是待遇确定型计划报表有严重的时滞，现行养老金法规允许计划举办人在年度结束后的九个半月内向劳工部报告，到担保公司收到信息时，计划信息已经过去了两年半之久。这时，市场状况、计划筹资状况等都可能发生了很大的变化，使得担保公司不可能及时掌握计划筹资状况的信息。由于市场的动态性和不稳定性，关于计划筹资状况的信息有很强的时效性，过时两年半之久的信息使得担保公司很难做出合理的对策措施，因此报表对监督计划筹资状况的价值非常有限。
在某些情况下担保公司确实能够及时获得计划筹资信息：《雇员退休收入保障法》规定待遇确定型计划未筹资债务超过5000万美元以上时，应提交4010报告，报告中应包括雇主的专有信息、养老金资产和计划终止债务。因此对于偿付能力严重不足、对担保制度构成损失威胁的待遇确定型计划，担保公司能够收到较为及时的资产负债报告。但是，这仅限于数量有限的待遇确定型计划，而且这还意味着，除非计划基金财务状况出现重大问题，一般来说，担保公司对参保计划进行日常独立评估的能力是十分有限的。等到担保公司发现计划存在资金缺口时，计划资产早已严重短缺，其原因可能是企业自身财务状况已经陷入困境、无力缴费所致，这个时候要求企业增加缴费，可能加速企业破产和计划终止。
除了信息披露的上述时滞和局限之外，由于对待遇确定型计划资产负债衡量的不准确以及筹资规则的局限，精算评估报告往往掩盖了计划的实际筹资状况，在待遇确定型计划筹资不足时，报告显示计划可能是筹资充足的，具有误导性。这使得计划成员、投资者和担保公司都不能及时掌握计划真实的筹资状况，因而无法及时采取有效措施督促雇主缴费和防范计划偿付能力风险。
三 面临的财政危机及改革局限
企业年金担保制度设立的初衷是通过待遇确定型计划举办人向担保机构缴纳保险费，实行自筹经费，而不是由一般税收来给予担保。如果由一般税收来填补担保制度的亏空，把雇主待遇确定型计划违约风险转嫁给一般纳税人，这将不符合社会公正的原则。因为受到企业年金计划覆盖的只是占总人口一小部分的正规部门企业的员工，大部分人没有任何企业年金待遇，让没有任何企业年金待遇者纳税，来补贴享有退休待遇者，这显然有悖于社会公正。因此，从政治经济学的角度来讲，待遇确定型计划举办人应该对自己做出的待遇承诺负责，而企业年金担保制度应该在所有待遇确定型计划之间实现风险分摊，即担保制度应该自筹经费，收支平衡，不应该产生巨额财政亏空而把负担转嫁到一般纳税人头上，产生“负的外部性”。
然而，公共担保制度实行非市场费率，必然导致激励和约束机制的缺失，诱发严重的逆向选择和道德风险，破坏企业年金担保制度运作的风险分摊机制，使企业年金担保制度难以实现制度内收支平衡。
此外，待遇确定型计划本身的风险和不可持续性也不可避免地会给担保机构造成巨大的财务风险，并且决定了公共担保制度在财政上的不可持续性，必然积累起巨额赤字，给政府和纳税人造成潜在负担。因为待遇确定型计划面临着雇主破产风险、市场风险和人口风险，而且信息不透明使其财务状况难以受到有效监督。特别是系统性经济衰退和金融危机可能导致待遇确定型计划财务状况普遍恶化导致其纷纷破产终止。最后，待遇确定型计划缺乏可持续性，随着企业和计划运作时间的推移，待遇确定型计划债务加速积累，使企业缴费负担加重，甚至可能拖垮企业，最后不得不终止计划，将其债务转嫁给担保机构。
所以毫不奇怪，担保公司自1974年成立以来，其财务长期可行性就一直是令人关注的问题。事实上，除少数年份外，担保公司单雇主计划担保项目长期处于赤字状况，只有经过了90年代经济长期繁荣之后，到1997～2000年间，担保公司才有了少量盈余。然而从2001年开始，美国经济衰退造成待遇确定型计划举办人逐渐失去缴费能力，计划资产价值大幅缩水，待遇确定型计划筹资状况急剧恶化。单雇主待遇确定型计划未筹资债务飙升至4500亿美元以上(见图2)，计划偿付能力风险骤增，使担保公司面临巨大损失风险。
资料来源：Total Underfunding of All PBGC Insured single-Employer DB Plans
由于待遇确定型计划筹资规则的局限，破产终止的待遇确定型计划往往偿付能力严重不足，留下巨额债务抛给担保公司承担。在20世纪90年代初经济衰退期间，担保公司就吸收了大额索赔，例如东方航空公司待遇确定型计划6亿美元，泛美航空公司待遇确定型计划8亿美元。本世纪初，待遇确定型计划筹资状况普遍恶化，违约案件大幅增加。从2002年以来，担保公司遭遇了历史上最大的索赔。例如担保公司接管了钢铁产业和航空业的养老金计划，这些计划都存在巨额筹资缺口，包括国家钢铁公司13亿美元、LTV钢铁公司19亿美元，伯利恒钢铁公司39亿美元。对航空业养老金计划的赔偿案包括，2003年2月对美国航空公司飞行员计划的6亿美元赔款，还有2005年1月该公司覆盖其乘务员、机械师和地面服务雇员的养老金计划终止时留下的23亿美元养老金债务。担保公司单雇主担保基金的最大赔偿额是在2005年4月，当担保公司同意美联航四个大型养老金计划终止时，需要为其支付的66亿美元养老金债务。这些清楚地反映了待遇确定型计划给政府造成的风险和财政负担，待遇确定型计划举办人可能并确实因为财务状况恶化和破产清算，无法履行其养老金债务，而将其转嫁给政府担保机构。
近年来待遇确定型计划的巨额索赔导致担保公司的财务状况急剧恶化。在2002年底，担保公司累计赤字为36亿，在2004年，单雇主计划担保项目的净损失总计121亿，到2004年底，累计赤字已达到233亿美元，比2003年翻了一番(见图3)。担保公司对纳税人构成了巨大的潜在负担，因为当担保公司财政赤字积累到其无法维持的时候，国会和纳税人最后不得不保释它，正如美国联邦存款保险公司经历的那样。
有人认为待遇确定型计划和担保公司目前的困境只是周期性的，今后的财务可行性还有待观察，如果经济形势好转，股票回报和利息率恢复到历史水平，待遇确定型计划筹资状况和担保公司的财务状况将会得到改善。这种假定可能会发生，也可能不会发生。一个简单的事实是，无论股票价值还是利息率变化趋势都是我们所无法预测的，我们既不能假设90年代股票市场史无前例的收益率还会重演，也不能假定利息率会回复到历史水平。
事实上，近年来不利的经济状况只不过是把待遇确定型计划及其担保制度内在的结构性缺陷暴露出来了。即使股票价值和利息率上升会改善待遇确定型计划筹资状况，但它还是不能解决企业年金担保制度中根本的结构性缺陷。企业年金担保制度的前途不容乐观。
担保公司面临的风险和财政危机亟待解决，美国政府对企业年金担保制度改革最重要的措施之一就是费率改革。美国政府在2005年《赤字削减法》(De ficit Reduction Act of 2005，P．L．109～171)中对企业年金担保的保险费率进行了改革：一是提高固定保费并实行物价指数化调整，二是对可变保费费率实行风险定价。这些费率改革措施是为了补偿担保公司的财政赤字，解决公共担保制度中激励机制缺失的问题，引入费率激励和约束机制。但这些费率改革举措又都有各自的问题和局限性。
1．提高固定保费
担保公司成立以来，固定保费费率四次上调，最近的一次是1991年制定的，将固定保费从每人每年16元提高到19元，但这对增加担保公司保费收入的作用十分有限，因为固定保费没有反映从1991年以来的通货膨胀。鉴于担保公司预期会面临的更高索赔额，并且为了在一个合理期限内摊销担保公司现有的赤字，2005年《赤字削减法》把单雇主计划固定保费从19美元／人／年提高到30美元／人／年，把多雇主计划固定保费从2．6美元／人／年提高到8美元／人／年，并且今后固定保费将根据通货膨胀率进行自动调整。
但提高固定保费会影响所有计划，无论计划筹资的状况如何。这会使财务困难的计划更容易破产，而财务健全的计划举办人则更加觉得“吃亏”，抱怨说自己受到了不公正的惩罚，因为他们被迫缴纳更高的保险费，不是因为他们企业年金计划的风险上升了，而是为了补偿其他公司计划的失败。这可能激励财务稳健的企业终止其待遇确定型计划，使得担保制度承保的计划数量减少，保费收入来源减少，而留在担保制度内的计划风险更加集中，债务风险更高。
2．对可变保费实行风险定价
对可变保费实行风险定价，就是根据计划举办人的财务状况和发展前景、计划资产投资组合、计划成员待遇结构等风险因素来确定费率。企业年金担保制度实行风险定价既有好处，也有不利之处。好处是可以增加担保公司的保费收入、补偿其财务赤字；并且使保险费率反映计划的偿付能力风险，通过费率激励机制，奖励筹资状况良好的计划，惩罚违约风险高的计划，从而激励雇主为计划足额筹资，消除非市场费率造成的道德风险等扭曲效应。
企业年金担保制度实行风险定价的不利之处是，它可能使计划举办人在因财务困难而无力缴费时，面临更沉重的保险费负担，加大计划终止的概率；同时，按风险程度确定费率对担保公司来说更加难以管理，会增加担保公司的管理复杂性和行政成本。
四 结 论
待遇确定型企业年金计划面临着雇主破产风险，而雇主破产风险与经济和产业结构具有高度相关性，所以私人市场不能为待遇确定型计划提供保险产品，需要政府提供担保。然而，对待遇确定型计划提供的公共担保无法避免逆向选择和道德风险问题，而且在公共担保制度下，保险费率不是按计划风险来确定的，使得企业年金担保制度存在更严重的制度性缺陷，比其他保险制度更容易诱发逆向选择和道德风险，破坏了担保制度的保险机制和财务可行性。并且待遇确定型计划面临着风险和不可持续性，在经济危机和产业结构衰退情况下，必然将其巨额债务转嫁给政府担保机构，给政府财政和纳税人造成巨大风险和潜在负担。
可见，待遇确定型计划的公共担保制度难以避免公地悲剧，不能按照保险机制实现自负盈亏，且为政府带来巨额潜在财政负担。实际上，如何处理待遇确定型计划及其担保制度早已成为很多国家政府头痛的重大公共政策难题。这就是为什么美国和几乎所有经合组织国家纷纷放弃待遇确定型计划而转向缴费确定型计划的根本原因，也是中东欧国家在经济转型过程中一开始就建立缴费确定型计划的根本原因，同时，也是中国必须坚持缴费确定型计划的根本原因。
郑秉文：中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、研究员
一、编制配置和领导职数
根据区编办提出总量控制人员编制的要求，我镇行政编制数为21名，事业编制数为33名（不含农业技术推广综合站、城管中队、财政所）。
乡镇领导实行交叉任职，职数为10名：党委书记兼人大主席1名，党委副书记兼镇长1名，党委副书记兼纪委书记1名，党委委员兼副镇长1名，党委委员3名，人大副主席1名，副镇长2名。镇机关所设“四办六站所”，设主任或站长一职，部分工作部门根据实际情况可增设副主任或副站（所）长一职。
二、镇党委、政府的职能
镇党委、政府的职能是：通过组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众，切实履行发展经济、社会管理、公共服务、维护社会稳定的职能。努力把工作重点放在转变政府职能，加强党的领导，加强基层政权建设，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的服务型政府。一是宣传法律政策，促进村民自治。贯彻执行法律法规，落实党和国家的方针、政策，坚持依法行政，推进乡镇民主政治发展，加强基层党组织建设。二是发展农村经济，增加农民收入。组织指导农业和农村经济结构调整，加强农业综合生产能力建设；健全农业社会化服务体系，完善农业支持保护体系，推进农业现代化；支持保护农民兴办各种经济组织，组织引导农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，增加农民收入，不断提高人民生活水平。三是加强社会管理，创造良好环境。规范农村集体经济管理，推进政务、村务公开；抓好人口和计划生育工作，保障妇女儿童合法权益；加强安全生产和公共安全，组织抢险救灾、优抚救助，及时上报和处置重大社情、疫情、险情，保护人民群众的生命财产安全。四是发展公益事业，提供公共服务。搞好乡村公共设施建设和小城镇建设，开展社会保障服务；发展科教文卫事业，提供经济发展和社会进步的信息服务，促进精神文明建设。五是加强综合治理，维护社会稳定。调解民事纠纷、化解社会矛盾，接待上访群众，处理群体性突发事件，保证社会公正，维护社会秩序和社会稳定。
三、乡镇机构设置及职能编制配置
1、乡镇机关内设机构设置为：
（1）党政综合办公室(挂社会治安综合治理委员会办公室牌子)
（2）经济发展办公室（挂安全生产监督管理办公室牌子）
（3）社会事务办公室（挂人口和计划生育办公室牌子）
（4）城乡规划建设办公室
2、乡镇事业单位机构设置
（1）社会事务综合管理站（含民政、经管、统计、残疾人服务）
（2）文化广播站
（3）劳动保障事务所文化综合服务站
（4）计划生育服务站
（5）水管站
（6）乡村规划建设管护站
3、乡镇机关内设机构职能及编制配置
（1）党政综合办公室：主要承担党委、人大、政府、纪委以及共青团、妇联、工会等群团组织的各项日常工作；负责党团组织建设、党风廉政建设和精神文明建设、组织、人事、宣传、武装；抓好国防教育、兵役、民兵、统战等工作；组织协调各项中心工作，完成领导交办的其他事宜。
核定编制8名，设办公室主任、副主任；党政秘书和档案文秘管理干事1名；组织纪检干事1名；人大统战、群团、宣传干事1名、综治干事1名等岗位。
（2）经济发展办公室：主要承担工业、农村、林业、水利和第三产业发展规划、经济结构调整、项目开发、农村基础设施建设、安全生产、统计等工作，承担农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产、资源、资金管理等农村经营管理职责，协调与经济发展相关工作，完成领导交办的其他事宜。
核定编制5名，设办公室主任1名；基础设施项目建设助理员1名；经济发展助理员（第一、三产业）1名；工业及中小企业及安全生产助理员1名；农村经营管理及统计助理员1名等岗位。
（3）社会事务办公室：主要承担人口和计划生育、村镇规划建设、环境卫生治理、应急抢险救灾、民族宗教、残联、教育、卫生和为民服务制等工作，负责计划生育法律法规及各项政策的宣传、咨询、培训和落实，协调与社会事务相关工作，完成领导交办的其他事宜。
核定编制4名，设办公室主任1名；人口与计划生育助理员1名；村镇规划建设和环境卫生助理员1名；民族宗教和文教卫生助理员1名；为民服务制助理员1名等岗位。
（4）城乡规划建设办公室：主要承担全镇用地规划、建设的指导、监督和管理，指导各村的社会主义新农村建设及镇内道路建设，完成领导交办的其他工作。
核定编制4名，设办公室主任1名，规划助理2名，新农村建设助理1名
4、乡镇事业单位职能及编制配置
（1）社会事务综合管理站：承担民政事务、民政资金发放、救济优抚、扶贫与移民事务、农村合作医疗、医疗救助、农村集体资产、资金管理，农村各项统计、残疾人登记、帮扶、就业社会化服务等职责，完成领导交办的其他事宜。
核定编制9名，设站长1名，副站长1名，民政干事2名，扶贫与移民干事1名，经管干事2名，统计干事1名，残疾人服务干事1名。
（2）文化广播站：承担乡村图书管理、广播影视、广电宣传、文化、文艺演出、科技推广、科普培训、体育和青少年校外活动等公益性文化职责，完成领导交办的其他事宜。
核定编制4名，设站长1名；科技推广、科普培训、青少年校外活动干事1名；乡村图书管理、广播影视、广电宣传、文化、文艺演出、体育干事1名；教育干事1名。
（3）劳动保障事务所：承担劳动和社会保障、农村劳动力转移、社会保障资金发放、居民最低生活保障、劳动技能培训、下岗失业人员、退休人员社会化服务等职能，完成领导交办的其他事宜。
核定编制5名，设站长1名，副站长1名，劳动社会干事1名，劳动技术培训干事1名，社会低保、失业登记、救助干事1名。
（4）计划生育服务站：承担计划生育“三查”、生殖保健、生育技术、生育咨询、孕情监测、计划生育宣传咨询、计划生育新技术推广、培训以及落实计划生育家庭奖励扶助制度等公益职责，完成领导交办的其他事宜。
核定编制7名，设站长1名，副站长1名；计划生育“三查”、生殖保健干事2名；生育技术、生育咨询、孕情监测、组织与实施干事1名；计划生育政策宣传与咨询计划生育新技术推广干事1名；培训以及落实计划生育家庭奖励扶助制度等公益组织与实施干事1名。
（5）水管站：承担全镇水利设施建设维修的规划、指导，负责全镇水费的分解与收缴及农村安全饮水等职责，完成领导交办的其他事宜。
核定编制3名，设站长1名，水利建设干事1名，安全饮水干事1名。
一、进一步营造科技创新环境
为优化全市创新创业环境。近年来，市科委牵头组织，或联合市政府相关部门，先后制定了《关于促进创新型企业融资担保的试行办法》（杭政办[2006]27号）、《杭州市企业技术开发费加计扣除政策的实施办法（试行）》（杭科策[2006]237号）、《杭州市重大科技专项资金管理办法（试行）》（杭政办[2007]40号）、《杭州市科技型中小型企业认定实施意见（试行）（杭科计[2009]124号）》、《关于杭州市创业投资引导基金管理办法》（杭政办函[2010]313号）、《关于进一步加强中小企业信用担保体系建设的若干意见》（杭政办[2008]13号）、《关于开展市科技型初创企业培育工程（雏鹰计划）的实施意见》（杭政办[2010]4号）、《鼓励和扶持高校教师（专家）团队式创业（青蓝计划）实施办法的通知》（杭政办函[2011]149号）、《杭州市科技型初创企业“联合天使担保”补偿试行办法》（杭政函[2011]48号）、《杭州市科技创新服务平台建设与运行管理办法》（杭科合[2011]277号）、《杭州市高新技术企业认定办法》等一系列科技政策和文件，加大政策支持力度，初步构建有杭州特色的科技创新政策体系。形成了营造环境，企业培育，金融支撑，人才支持，产业发展的新路子。
截止到2011年底，认定国家重点扶持的高新技术企业（技术先进型服务企业）1598余家，省级创新型试点企业172家，“雏鹰计划”企业678家。2011年对424家雏鹰计划企业绩效考核，2010年总收入达到39.6亿元，比2009年增长3.2亿元，将近增长了10%。其中总收入超亿元的企业有8家，总收入在5千万元至1亿元之间的有15家，总收入在1千万元到5千万元之间的企业有89家。
二、进一步加大科技型企业培育
重点实施“三个企业培育计划”工程（雏鹰计划企业、青蓝计划企业、创新型试点（示范）企业培育计划）。
支持雏鹰计划培育工程。杭州市制定出台《关于开展杭州市科技型初创企业培育工程（雏鹰计划）的实施意见》、《杭州市科技型初创企业培育工程“雏鹰杯”评比奖励办法》等政策措施。《雏鹰计划》培育工程，5年重点培育和扶持1000家企业，上市企业5家以上，主营业务收入超1000万元的200家以上等。市财政每年统筹安排5000万元以上专项资金给予支持，凡列入市雏鹰计划的企业，采取项目资助、投融资资助、贴息资助、奖励资助等多层级、多元化的支持方式。并且每年安排500万元用于“雏鹰企业”的评比，市科技行政部门联合浙江经视“资本相亲会”创新栏目，采取企业现场讲解答辩，投融资专家现场提问评分等方式，决胜出“最具成长潜力企业”前10位，评出一、二、三等奖，由市领导进行现场颁奖。2011年“雏鹰计划”新入库培育企业254家，累计入库企业678家。2011年雏鹰企业获市科技经费资助达3985万元，103个雏鹰企业获银行贷款8.56亿元，市及区、县（市）贷款贴息1042.2万元。
支持青蓝计划培育工程。2011年，在市政府主要领导的关心支持下，市科技行政部门联合工商、人事、财政、税务、教育等部门，制定了《关于鼓励和扶持高校教师（专家）团队式创业（青蓝计划）实施办法的通知》，鼓励国内外高校教师、科研院所专家团队式来杭创业，青蓝计划企业在注册时，开通工商注册绿色通道、免收工商注册费用、放宽经营场所限制、放宽市场准入条例，采取启动资金资助、种子资金资助、投融资资助、房租补贴、会展补贴、评优奖励等措施，进一步推进科技成果转化，2011年，有128家申报注册青蓝企业，初审有92家青蓝企业获通过，经评审有79家企业获得通过，市科技经费资助达1242万元。
支持创新型试点企业培育工程。为深入实施技术创新引导工程，加强产学研合作，推进以企业为主体的技术创新体系建设，增强企业自主创新能力。重点扶持一批具有持续创新能力、自主知识产权和知名品牌的创新型试点（示范）企业，鼓励创新型试点示范企业做大做强，杭州市制定出台了《关于建设创新型试点示范企业的实施办法》，每年安排不少于500万以上资金给予支持，到2015年培育发展1000家市级以上创新弄试点示范企业。据2011年对2010年度的124家市级以上创新型试点示范企业评估，市财政安排1240万元，带动企业研发投入72.73亿元，研发投入强度达到4.43%，实现主营业务收入达1642.20亿元，工业增加值498.25亿元，税后利润15.51亿元2008-2010年三年发明专利申请量3269件，发明专利授权量1394件。
三、进一步加强企业创新能力建设
重点加强企业研发中心、研究院、专利产业化等能力建设。为提高企业创新能力，增强市场核心竞争力，杭州市先后出台了《关于鼓励企业建立和引进研发机构的实施办法》、《杭州市引进大院名校共建新载体认定管理细则》、《杭州市专利专项资金管理办法》等政策措施，着力培育企业创新能力。2011年全市培育和认定省级以上企业研发中心（企业研究院）61家，累计达289家。引进中科院计算机所浙江分所、香港科技大学杭州物联网智能技术中心等6家创新载体，累计达98家，加大与中科院、浙江大学、江南大学、中国美院以及央企等的战略合作。2011年专利申请量和授权量分别为40892件和29251件。2011年支持企业建立研发中心、引进载体和专利等财政科技经费共计4400万元。
四、进一步加大重大科技专项的实施
围绕本市十大产业发展，组织攻关围绕十大产业发展的关键共性技术，开发形成了一批具有自主知识产权的核心技术和一批具有国际竞争力的知名产品，经统计，2010年立项的33个项目累计申请专利257项，其中发明专利121项，授权专利111项（其中发明专利19项）、软件著作权27项；制定标准40项，其中国家标准4项、行业标准21项。截至2011年6月底累计实现销售收入9.79亿元，利润1.39亿元，税收0.88亿元，出口创汇4226.9万美元。扶持和发展了一批主业突出、核心竞争力强、带动作用大、具有自主知识产权和国际竞争力的行业骨干龙头企业，2011年承担项目的33家企业中有22家为国家重点扶持高新技术企业，占承担单位总数的66.7%；有19家项目承担单位建有省级以上研发机构，占承担单位总数的57.6%。培养了一批科技人才，培育了一批创新团队，据统计，33个项目参与技术人员842人，其中高级职称151人，中级职称248人，中高级职称占总人数的47.4%；累计培养科技创新人才133名，其中取得博士学位9人，取得硕士学位40人，晋升高级职称22人，晋升中级职称45人。
五、进一步加强科技金融结合
近年来，市科委以国家科技金融试点城市为契机，积极探索科技金融结合新模式，实施拨改补、拨改奖、拨改投、拨改保等新举措。2011年杭州市财政计划投入用于科技金融资金达到3.54亿元，占杭州市本级科技财政科技投入的50%。综合运用无偿资助、担保风险补偿、贷款贴息以及后补助等方式，引导金融资本、民间资本参与培育支持科技型企业发展，充分发挥了财政科技投入“四两拨千斤”的作用，大大提高了财政科技投入的绩效。同时，着力改革科技计划项目管理评价模式，引进投资领域专家、财务专家和技术专家联合参与科技项目或企业评审，财政科技投入对科技型企业的支持从“科研项目”转为“企业持续发展能力”、“科技成果产业化”的支持，对企业的评价也从“项目”评价转为对企业的创新能力、管理团队、经营状况的全方位评价。
六、进一步加快资本要素向科技型企业集聚
先后建立了创业投资服务中心，设立创业投资引导基金，成立杭州银行科技支行，开展政策性科技担保，设立“债权基金”，推出“雏鹰计划”、“青蓝计划”等科技与金融结合产品，通过开展银政、银投、银保合作，实现了科技和金融结合方面的众多突破，为缓解科技中小企业融资难，加快资本要素向科技型企业集聚，发挥了重要作用。重点做好“三改”和“一个机构”工作。
建立一个综合服务机构。2008年7月成立杭州市创业投资服务中心，至2011年底会员机构累计已达133家，已成为其长三角最具影响力的创业投资服务平台。服务中心自成立以来，以“为资本找项目，为项目找资本”为宗旨，积极与省、市有关单位开展多种形式的科技金融服务活动，为科技型企业的发展提供了一个良好的发展环境。2011年在浙江电视台开办“资本相亲会”栏目，与“数银在线”开展全方位地为科技型企业融资服务合作，举办2011年“雏鹰杯”最具成长潜力企业评选活动、“美国硅谷清华学子杭州行”等57场投融资对接会及主题论坛，共为800余个项目提供与风险投资资本或银行贷款的对接平台服务。
拨改投。2008年4月设立杭州市创业投资引导基金，创业投资引导基金规模不断增大，至2011年，创业投资引导基金市本级科技计划经费累计出资已达到8亿元，基金总规模达到25.5亿元，累计投资项目101个，其中90%为杭州市十大重点产业领域企业，且52%为初创期项目。累计带动社会资金出资19.375亿元，并带动社会资本联合投资10.15亿元，引导基金实际放大倍数近8倍，投资企业的资金超过30亿元。
拨改保。杭州市科技局在2009年推出了基于政策保障的科技担保——“天使担保”，以改革科技计划投入方式为切入口，将以往对项目的直接资助，设立科技担保基金，引入银行资本、风险投资资本，按照“政府引导、风险共担、市场运作”的思路设计，将财政科技投入与金融资本有效对接，降低了企业融资门槛，大大加强了企业获得资金的机会和能力。“天使担保”的主要实施单位杭州高科技担保有限公司是杭州市科技局下属的专门服务于科技企业的政策性担保公司，公司注册资本金从2007年的2000万元增加到2011年的1.45亿元。目前，“天使担保”已成功推出政策性拨款预担保、知识产权质押担保等7类担保产品。在实施“天使担保”的基础上，2010年又推出“联合天使担保”，市科技局、银行、区、县（市）科技局或其它合作方，联合建立杭州市科技型初创企业“联合天使担保”风险池资金，向区、县（市）科技型初创企业提供担保贷款，共同分担融资风险。至2011年，“联合天使担保”合作范围已增加至7个区（县、市），风险池基金出资规模达到3700万元，贷款额度达到3.7亿元，初步形成“上下联动、共同扶持”的科技金融城乡统筹发展模式。据不完全统计，目前全市从事科技型担保的担保公司已达到14家，2011年担保贷款余额超50亿元。
职工福利计划一直以来都是会计核算领域的难点，尤其是设定受益计划的会计核算处理。本文对职工福利计划中的设定提存计划与设定受益计划的原理进行了梳理，并在此基础上，对设定受益计划的会计处理进行了细致的解读。
关键词：
职工福利计划；设定受益计划；设定提存计划
一、引言
职工福利计划是会计核算领域的一个难点，比较难以理解，不仅表现在会计核算的科目的复杂性，还表现在计算过程的繁琐性与难以理解。一方面，是因为我国的会计准则的发展要适应实务处理的不断创新，随着实务处理的越来越复杂，会计准则也变的越来越复杂。另一方面是缺少对实际案例的追踪和相关知识的理解，造成了对相关概念以及核算过程的抽象性，难以理解。因此，本文通过深入分析与研究职工离职福利计划的概念与会计核算，试图为人们解读职工福利计划提供思路与帮助。
二、设定收益计划与设定提存计划
职工离职福利计划包括设定提存计划与设定收益计划。职工福利计划指的是职工退休后所收到的福利。设定提存计划相当于现在的养老保险，也就是说，公司每次都把钱交给职工的个人养老保险账户，养老金机构会职工进行投资，但是投资风险与精算风险都是由职工承担。设定收益计划是设定提存计划的补充，也就是说，公司为了留住自己的核心员工，也为了更好的激励员工，而承诺给员工退休后固定的金额，该固定的金额不会变动，所以投资风险与精算风险都是由公司承担的。设定收益计划可以说是一种管理模式的创新，一种增强职工福利的有效措施，在不远的将来，设定收益计划会在我国应用得十分广泛。设定提存计划，只需要定期将养老保险交给职工的个人养老保险账户，而职工或者机构会选择相应的投资机会使职工的保险金增值，每期支付的提存金通过投资报酬率计算年金终值，那么该终值就是员工退休后的离职福利价值。此时职工的投资风险由职工自己承担，是因为投资报酬率并非一成不变的，而是每年都会随着宏观经济、政治风险的变动而变动，投资报酬率的变化必然导致职工离职福利的价值变动，这种价值的变动就是投资风险，需要有职工自己承担。员工退休后，职工福利不会一次性全部支付给员工，而是在员工的生命周期内每年进行支付，也就是说需要将职工福利的价值计算未来的年金值，员工的剩余生命周期通常需要结合精算部门的各种指标参数进行分析并精算出结果，由于医学发展等因素导致职工的寿命越来越长，那么其收到的投资红利就越少，所以对于寿命的估计所产生的精算风险也是由职工自己来承担。设定收益计划作为对设定提存计划的补充，其保证了每期收到的退休金是固定不变的，然后进行折现，此时需要对职工的寿命进行估计，并考虑对现值的影响。再将现值折算到每期的提存金的年金值。此时，企业不仅承担精算风险，也承担了投资风险，而员工并不承担任何风险，这也就是设定受益计划与设定提存计划的区别之处。
三、相关概念理解
（一）预期累计福利单位法
预期累计福利单位法，每一服务期间会增加一个单位的福利权利，并且需对每一个单位单独计量，以形成最终义务。企业应当将福利归属于提供设定受益计划的义务发生的期间。这一期间是指从职工提供服务以获取企业在未来报告期间预计支付的设定受益计划福利开始，至职工的继续服务不会导致这一福利金额显著增加之日为止。预期累计福利单位法就是用来计算企业每期应确认的义务的现值的一种方法，涉及一些统计学的模型进行估计费用，再用折现率进行折现，由于考虑了折现率，那么会计处理对于企业承担的义务，要进行相应的财务费用的处理，随着时间的进展，价值越来越接近终值。
（二）设定收益计划资产与设定
收益计划净资产企业为了实施设定收益计划，通常会设立一个独立的组织，通常是基金组织。企业每年都会向这个基金组织交纳提存金。这个基金组织的建立使企业建立了一个破产隔离墙，更好地保护了职工的福利，一旦企业破产了，该项基金并不作为偿还的资产，而是依然保证向承诺的职工付款，所以该基金组织运行的好，投资收益率高，企业就可以少交点钱，但是若是运行的不好，企业就必须支援，拿出钱来，保证职工的福利。有时，企业也可以通过购买相应的保险，如果自己破产了或者基金会赔钱了，这时保险公司会保证为职工付款。如果企业设置了“设定收益计划资产”的科目，那么设定收益计划资产的公允价值（计划资产的回报，使计划资产的账面价值的增加计入其他综合收益）与公司承担的义务现值（应付职工薪酬）之间的差额计入设定收益计划的净资产或者是净负债。但是设定收益计划的净资产是有上限的，那就是资产上限。由于基金经营得非常好，涉及到对基金经营者的利益分享，所以企业应将资产的回报与自己能够到手的收益进行折现，求得的结果就是资产的上限，由于上限考虑了折现的因素，那么必然涉及财务费用的调整，体现复利的概念。
（三）结算损益
由于有些员工的离开，以及对财务假设、人口假设的变化，可以对以前确认的承担的义务的现值发生了改变，改变的价值计入其他综合收益，避免了管理层随意的调整费用，从而操纵利润。对于离开的人有时需要将相应的资产冲销掉，并与减少的现值的差额也计入其他综合收益。
四、会计处理
根据预期累计福利单位法确认相应的应付职工薪酬，并计算现值，再根据每期的折现率调整计算出财务费用。根据企业向独立的组织投入的资金作为设定受益计划资产，其回报要计入其他综合收益，计划资产产生的利息收益应当冲减财务费用。最后将设定收益计划资产与应付职工薪酬进行比较，确认设定收益计划的净资产和净负债，若为净资产，还需要计算资产的上限，以盈余和资产上限的较低者确认为净资产。若最后计算出的盈余大于资产的上限，需要进行调整设定收益计划资产，计入其他综合收益。需要注意的是计入其他综合收益的部分在以后的期间不能转为损益，但是可以在权益范围内进行结转。
作者：刘粟 陈侨 单位：东北财经大学会计学院 对外经贸大学国际商学院
参考文献：
[1]胡斌．浅析企业两种年金缴费模式的会计核算［J］．财会月刊，2010（9）：22—26
