关键词：行政文化；行政文化建设；功能及影响
中图分类号：D668文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）08-0204-01
行政文化——在不同的社会生活领域中文化作为一种复杂的社会现象具有不同内容，在行政活动领域当中表现为行政文化。行政文化它是与行政文化息息相关的文化，它包含着人们对行政行为的态度和信仰，对行政态度的感情和价值观，也包含着人们所遵循的行政方式和行政习惯。行政文化进一步来说，它包括了人们的行政原则，思想，道德，观念，以及行政价值、行政心理和行政传统等等。行政文化建设是社会主义政治文明和精神文明建设的重要组成部分，政治文明建设来说，改革和完善党的领导方式和执政方式、改革和完善决策机制、神话行政管理体制改革、加强社会主义法制建设是政治文明建设的重要内容，在一定意义上，政治文明建设就是先进的行政体制文化、行政决策文化、行政法制文化建设。就精神文明建设来说，行政文化建设的目的是在党政机关营造良好的文化氛围，改造和丰富国家公务员的主观世界，从这种意义上来理解，行政文化建设应属精神文明建设的范畴。因此，行政文化建设是政治文明和精神文明建设的有机组成部分。
一、行政文化一般功能
（一）引导功能。行政文化使行政系统中的群体有明确的正义目标，大家同心同德为这一目标努力奋斗。行政行为具有公共性。
（二）具有规范。功能。行政文化能够引导行政系统的运行，也能够约束行政管理者的行政行为，以至于使行政过线走规范化和程序化的道路。
（三）维系功能。在行政主体与行政对象之间，行政文化形成了他们之间的沟通的桥梁，促使上下形成了凝聚力。行政文化使行政系统中的个人与个人之间有一种广泛的信任关系。
（四）选择功能。在行政过程中能在价值和善恶冲突之间做出自觉和自愿的抉择，并确定采取何种方式实现行政目标，而进一步依据行政文化的判断价值对行政行为动机进一步检验。
二、对机关内部事务的管理活动的作用
（一）对行政观念的影响。人的心理活动、精神状况和道德要求对人们在实践基础上对客观事物和客观规律的感知、分析、判断和推理等等一系列行为和活动起至关重要的作用。
（二）对行政组织形式的影响。行政组织中存在着管理需要，存在着行政条件和资源状况等因素制约着人们的选择，行政方式、组织制度和管理模式的认同与否，行政主体决定着这些因素。
（三）对行政风气的影响。行政文化能被符合并能反映社会发展规律的状况下，能够在观念层次上引导良好的行政风气，以及良好的行政风气的养成和发展起主导作用，而进一步以简便的方式改变人的气质和习惯。
三、对国家事务及社会公共管理的作用
（一）保障廉洁的行政行为氛围的前提。社会利益的集中体现廉洁的行政是基础，廉洁行政行为也是行政组织以有效运作和行政组织长期存在的根本所在。廉洁行政的保障是法治，廉洁行政是行政文化的心治。
（二）高效行政的必要条件。行政效率的有无与高低在于人的思想、作风和精神等主观因素。行政人员的搞行政思想为争取高效行政因而具有高效行政思想、为高效的行政的奋斗精神，一切从实际出发，事实求是的作风是行政文化高效行政的有力保障。
（三）民主行政的前提。民主行政会直接受到行政文化的影响，行政执行人员为达到行政目标，必须依靠一定的民族手段和民主方式，需依赖文化传播的方式宣传和灌输民主行政的观念，以便实现民主的有效性。
四、对行政行为、观念、体制的影响
行政文化通过人们行政意识、行政心理、行政思想、行政习惯对行政决策是否科学果断和可行性的影响很大。在行政过程中行政者要有自觉地行政意识和自觉进取行政思想的人，进而能够成为独立思想的，独立思考当机立断和坚定及灵活的执行者。民主型、明朗型的行政文化氛围会使决策者胸襟开阔，公平正直，坚持原则，具有创造性、灵活性和综合性，从而形成廉正健康的行政风气。行政文化以及行政文化的建设从多方面影响行政体制，文化心理、文化传统、社会制度、政治状况、历史条件、地理环境、民族特性、经济水平等对行政体制发生很大的作用。
五、行政文化建设的意义
（一）现实需要加强行政文化建设，是适应职能转变、改进管理方式、提高行政效率的现实需要。培育服务型、有限责任型、法治型和廉价效能型行政理念，是形成运转协调、公正透明、廉洁高效、行为规范的行政管理体制的需要及建设高素质公务员队伍的内在要求。
（二）行政理念的核心是加强行政文化建设，在指导思想上必需坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平行政理论和三个代表重要思想为指导，坚持求真务实，推进行政道德文化建设，贵在经常和坚持；坚持与时俱进，提高公务员行政本领，提高行政成效；坚持以人为本，加强与各方面协调，多方筹措资金，搞好党政机关文化设施建设。
总之，对行政管理的影响和意义是广泛的、深远的，现代化行政管理是行政文化建设的依托，形成自觉的行政意识和科学的行政思想，正确的行政价值和行政理想，健康的行政心理及高尚的行政道德，继承我国优秀行政文化和大力弘扬优秀行政文化为前提，同时合理借鉴外来的行政文化积极吸收中外现代文化中的合理的行政文化因素，为创立中国特色社会主义现代化行政文化及行政文化的建设创造更好的条件，这对提高行政管理的质量具有重要意义。
作者单位：新疆大学
经济落后地区公共行政教育产生问题的根源分析
（一）新型公共行政教育培训体制构建面临困难
⒈传统模式的束缚。随着市场经济的快速发展，社会公共事务大量产生，政府公共管理的范围日益扩大，再也不是传统意义上的由政府大包大揽的管理经济、社会事务的模式和管理内容，再也不是旧有管理水平的行政人员队伍所能适应的形势。目前和今后，公共行政教育培训机构都迫切需要一大批高素质、懂业务、会管理、能干事、干成事的培训人员。而时下的中国公共行政教育特别是经济落后地区的培训，无论是规模和水平还是数量和质量均需要冲破传统公共行政教育模式的束缚。
⒉传统体制的弊端。当下的公共行政教育培训体制基本还是旧的行政管理体制的产物，其存在许多弊端，诸如机构重叠、职责不清、人员臃肿、效率低下等现象，这在经济落后地区更为普遍。它制约着公共行政教育培训工作的顺利开展，使公共行政教育培训机构的职能难以发挥，难以达到预期效果。
（二）公共行政教育保障机制遭遇瓶颈
建立保障机制，对于公共行政教育这种非营利性的公共行政部门中的服务机构是至关重要的。应该说政府是提供这种保障机制的主动者和决策者。但由于国家行政管理体制改革还处在不断探索之中，这是大环境；同时，由于各地经济发展不平衡，经济落后地区的市（地级）、县一级政府的投入往往与当地的公共行政教育发展需要并不匹配，因而各种保障机制并不健全。
⒈财政保障机制没有落实。不少经济落后地区的地方政府在年度财政预算中基本没有安排用于公共行政教育事业发展的资金支出；包括用于干部培训的经费，即使上级规定可以在年度预算中列支，但也很少按规定办事，结果是很多改善办学环境的项目和培训计划难以完成。因为培训需要成本，如果向学员收费，则不符合国家相关政策，这就使得培训与否处于两难境地。因此，在市（地级）、县一级现在最需要的是建立起具有连续性和刚性的财政保障机制。
⒉人事保障机制没有跟上。国家在行政事业单位进行的人事制度改革正有序推进。但就现实而言，进入和退出机制还没有真正建立，因而公共行政教育机构急需的人才想调入却无法办到，导致了该干的事无人干的后果。
⒊考核保障机制缺乏力度。只有培训没有考核或考核不严，会导致很多行政单位以工作忙为由不派人参加培训，培训对象找出许多借口缺席培训。另外，考核是由培训机构实施还是由行政主管部门实施并无明确规定。如果职责不清，权力不明，相互“放水”，则培训效果也会大打折扣。这些都需要建立考核机制来保障，通过严格执行考核制度来完成。
（三）公共行政教育培训活动组织困难，机制不完善
公共行政教育培训活动的组织过程就是公共行政教育培训机制展开的过程。从理论上讲，公共行政教育培训的理论研究、教学活动、培训过程、效果评估必须有科学合理的动态运行机制来保证，这种机制取决于公共行政教育培训体制是否健全，是否切合实际，是否行之有效。
⒈存在权责不分现象。有责应有权，有权必负责，权责应厘清，这是一个基本原则。由于公共行政教育培训体制内机构、部门之间的职责、权限划分不清，因而随意性很大。有的职能重叠，有的责任不明，有的权限失衡，结果导致部门之间侵权、越权、错位、缺位的现象时有发生，有利益的争着上，没利益的唯恐避之不及。
2．存在制度不健全问题。在经济落后地区的公共行政教育培训领域，存在着领导工作制度不健全的问题。民主集中制在一些公共行政教育培训机构的领导班子内部形同虚设。要么“民主泛滥”，没人决断；要么因决策失误，走了不少弯路；要么长期议而不决，贻误了发展机遇。这些都给公共行政教育培训的组织活动带来了一定的困难。
经济落后地区公共行政教育改革的对策
（一）借助政治权威推动，促进改革日趋合理化
新时期我国行政体制改革的动力系统来源于两个方面：政治权威的推动和经济体制改革的推动。［1］目前，由于经济落后地区市场经济发展水平总体较低，其公共行政教育改革的外部环境还没有理顺，市场经济体制的不充分性和公共行政教育改革外部关系的不清晰性对其公共行政教育改革构成了严重制约。基于以上考虑，经济落后地区目前阶段的公共行政教育改革更需政治权威的推动。因为政治权威思想观念的转变至关重要。可以说，在经济落后地区，地方主要领导人转变思想观念，运用权力推进改革，是公共行政教育改革的先决条件。
（二）改革教育培训体制，促进改革成果法定化
⒈清除培训体制弊端，赋予其改革“先行先试”的权力。公共行政教育培训体制改革的目的在于清除体制内的弊端，理顺内部、外部关系，提高培训效率，优化培训者队伍，提高培训者素质。目前，可以考虑赋予其改革“先行先试”的权力。如果改革成功，就可以推进长期裹足不前的行政管理体制改革；若不成功，因其不是政府系统的核心组成部分，也不会对政府的行政管理体制改革产生太大负面影响。［2］
⒉改革现有财政拨款机制，确保建设项目资金和培训经费到位。公共行政教育发展需要扩大建设规模，改善办学条件，因而需要建设资金，而资金应主要来自于政府的财政拨款；培训需要成本，政府财政应提供必要的资金予以保证。因此，在经济落后地区，地方政府应把公共行政教育发展和培训所需资金和经费列入当年的财政预算或允许在其中列支并使其常态化、制度化，不因财政收入好坏而变动，不因人事更替而存废。
⒊适应经济发展需要，为政府培训更多合格的公务员。在经济落后地区，为适应市场经济发展和各级政府培训公务员的实际需要，地方政府应允许其公共行政教育适当扩大培训规模，督促其提高培训质量，帮助其理顺上下、左右、内外关系，给予其人、财、物更大的自，责成其建立科学的内部管理制度。
（三）建立科学规范的运行机制，促进教育培训制度化
公共行政教育运行机制是体制运转的程序和方式，如果其不能按照一定程序和方式连续不断地组织活动，其体制就无法运转。因此，应建立规范的运行机制，根据其培训机构的设置、职能配置、权限划分和培训者的素质状况，科学安排其活动运行程序，巧妙布置运行方式，使培训机构及其内部关系易于协调，减少相互间的摩擦和冲突，降低管理成本，提高工作效率。［3］要实现这一目标，就要坚持制度管理原则，以制度来规范其体制内部的公共行政与公共行政教育的关系，设计体制运行的程序和方式。就我国目前公共行政教育机构设置的情况分析，因上下机构之间不存在直接、根本的利益冲突，上下机构之间矛盾并不大。但从某些公共行政教育机构内部分析，部门之间的权力、利益冲突较大。［4］因此，改革应着力研究机构内部的运行机制问题。一般而言，以制度来规范部门之间的关系，是建立科学健康、运行良好的公共行政教育运行机制的前提和关键。
⒈建立公平竞争的人事管理制度。建立公平竞争的新型人事管理制度，对于公共行政教育机构中优秀人才的选拔和任用是一种保障。因为公共行政教育机构担负着培训21世纪政府工作人员的重要职责，其培训人员的素质将直接影响着公共行政教育机构的形象。试想，在经济落后地区，如果体制外的优秀人才不能选调进来，体制内的尖子人才不能脱颖而出或得到重用，那么，必然会影响公共行政教育机构的培训效果。
⒉建立激励竞争机制和利益保障机制。激励和竞争是手段，提高公共行政教育培训质量是目的，只有手段和目的高度统一，才会发挥最大效能。这种手段和目的的落脚点就是利益的保障。目前，在经济落后地区的公共行政教育机构中，缺少的就是激励和竞争机制。因此，干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样的现状必须改变。换言之，在经济落后地区，在公共行政教育培训机构中建立激励竞争机制和利益保障机制，是新型人事管理制度的细化和深化，更是促进其发展的直接动力。
⒊建立公共行政理论研究项目基金和公共行政机构教师进修基金制度。［5］尽管在经济落后地区提供这种资金比较困难，但地方政府应有所作为，而应想办法加以解决。特别是对于有创新精神的公共理论研究，应该建立项目基金制度。此外，对于培训机构的教师进修，也应建立相应基金，确保教师得到进修机会，帮助其提高素质，以应对现代公共行政教育培训的需要。
(一)文化―行政,当代行政学研究的新视野。早期行政理论和现代行政理论都是建立在传统实证主义方法基础之上的,在这种方法指导下,行政学理论尽管取得了一系列成果,但无法从根本上摆脱其局限。70年代以后,这些思想受到了批判,胡格韦尔特在分析里格斯的行政生态理论后尖锐地指出:行政生态理论“象所有功能主义有关现代化的理论一样是有缺陷的。这是因为功能主义者忽视了把发达的世界和欠发达的世界之间历史的和当代的结构关系考虑在内”。这一缺陷“造成了特殊的不良后果[1]”。在这里,胡格韦尔特所批评的缺陷也就是缺乏具体对应的、实在的具体环境。行政不仅与环境相关,而且是特定条件下的特定环境,对任何行政的分析必须建立在其所赖以存在的特定环境基础之上。
而要研究特定的、具体的环境下的行政问题,就必然地与文化联系在一起。因为在很大程度上来说,正是文化高度体现了一个社会、民族所特有的那种特殊意义,也正是特殊性的影响才使得行政研究的具体化要求显得格外强烈。当代西方管理学者也都强调:“管理不仅是一门学问,还是一种文化,即有它自己的价值观、信仰、工具和语言的一种文化。”至此,文化与行政的问题就成为当代行政学关注的一个热点问题,行政文化也正是在这一认识基础上被提出的。从此,文化作为一个新的角度,为行政学的研究开辟了新的空间,也提供了一个更为科学恰当的分析行政的方法。
(二)政治文化概念的诞生,是行政文化引起世人关注的逻辑原因。我们知道,行政学是从政治学分出来的一门学科,自从威尔逊的《行政学研究》以来,行政作为“国家意志的执行”才彻底独立出来。但是,在研究行政学的同时不能完全撇开政治学,它始终都是受政治的影响的。概括地说,就相对而言,行政与政治关系紧密;就被包含而言,行政与政治不可分割。因而,在阿尔蒙德的“政治文化”概念提出以后,行政文化也相应地引起人们的关注。
二、目前我国关于行政文化概念的各种认识
行政文化不论是作为一门学科还是一种研究行政学的方法论,在我国都引起学术界的重视,但是究竟行政文化是什么这一概念性的问题学界还没有形成统一的认识。人们对行政文化概念的概念有各种不同的看法,主要有以下几种代表性的观点:
(一)第一种观点是从行政文化的主体界定的,台湾着名学者张金鉴认为“行政文化是政府官吏和公务人员所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念[2]”。这种观点揭示了作为行政主体的政府官吏和公务人员所表现的环境主体的行政文化,不过对于行政文化的内涵却没有明确的指出来。
(二)第二种观点从精神层面界定,“行政文化的内涵,有广义和狭义的不同界定,就广义而言,行政文化是指行政意识形态,以及与之相适应的行政制度和组织机构。从狭义来说,行政文化仅指行政意识形态,即在行政实践活动基础上所形成的,直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态[3]”。这种观点突出了行政文化的观念形态,却没有明确指出行政文化的主体。
(三)第三种观点认为,“行政文化是文化在行政管理中表现出来的一种独特的文化样式,是一定行政组织中行政员工集体创造并公认的文化,是行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化的有机结合的整体[4]”这是从文化与行政的关系揭示了行政文化的内涵,但这里的文化是包含了物质、制度、精神三个方面的大文化的概念。不符合行政文化是社会文化在行政这一特殊领域内的表现这一说法。
(四)第四种观点从心理层面定义的,“行政文化是人们在行政实践中产生的并反映行政实践的观念意识,是客观行政进程在社会成员心理反映上的积累和积淀,是人们在一定社会内由学习和社会传递获得的关于行政的态度、道德、思想、价值观等观念[5]。”行政文化是“是在特定历史阶段,社会民众在社会化过程中所形成的关于公共行政系统的普遍性认知、情感态度和价值取向等心理活动的总和,是公共行政系统及其运行过程在社会成员心理上的稳定反映与沉淀[6]。”从心理层面定义行政文化比较准确地突出了它的本质,也与政治文化的概念相一致,都是狭义方面的定义。但这两个概念把行政文化的主体界定为社会大众,显然扩大了其狭义的范围。
三、合理界定行政文化概念需要澄清的几个基本问题
我们认为,合理的界定行政文化概念必须弄清它与文化、政治文化的关系,搞清楚这一概念的内涵与外延的准确定位,从而才能得出比较科学合理的定义。
(一)行政文化概念的理论前提。
1、合理界定行政文化概念必须找准“行政”与“文化”的契合点行政是国家意志的执行,是国家行政机关为了实现国家目标而依法管理国家政务和社会公共事务的执行性活动。而文化作为一种深藏于心的精神积淀,是人的一切目的的心理动力,是推动行政过程有序进行的精神动力。可以说,将文化引入行政学研究,具有一定的必然性。但是,我们要清楚的是,将国家政务和社会公共事务的管理视为一种文化现象,将文化引入行政的领域是为了行政学领域开拓一种新的研究方法。要知道,行政文化首先是公共行政研究的一个领域或者是研究公共行政的一个视角。对行政文化的研究主要是为了揭示社会文化对行政主体在行政活动中的影响以及如何发挥影响作用的。所以绝对不能文化全能论的倾向,行政文化也不是万能的工具。
关于文化的定义众说纷纭,主要是人们界定的角度不同。对于文化这样一个内容丰富、复杂的概念来讲,只能用哲学抽象的方法给文化确定一个大致的范围,一般包括三种文化观:广义文化观、中义文化观和狭义文化观。广义文化观就是人类社会历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。中义文化观是指社会的意识形态以及与之相适应的制度和组织机构。狭义文化观是指社会的意识形态或社会的观念形态。为了便于对行政文化下定义,不使概念过于宽泛,我们从狭义文化观的角度对进行分析。因此,分析行政文化的概念我们也主张狭义的角度。
2、合理界定行政文化必须理顺其与政治文化概念的关系行政是政治过程的一部分,政治主导行政,行政反作用于政治,与行政活动有关的行政文化以及与政治活动有关的政治文化是一种既有共性,又有个性的辩证统一关系。政治文化主导行政文化,政治文化的改变必将带动行政文化的改变,行政文化是政治文化中的一种特殊文化形态,政治文化引导着行政文化的前进方向,从这一意义上说,其概念的内涵必须与政治文化概念相吻合。
二战后,随着比较政治学研究的兴起,政治文化研究开始引起学者的关注。特别是随着大批民族国家的建立,西方国家极力向新兴民族国家输出政治制度和行政制度,但西方模式在广大发展中国家的推广并没有达到预想的效果,有的甚至引起了严重的社会动荡和社会危机。于是,部分学者将研究眼光深入到制度背后的文化因素,研究文化与制度的互动关系,指出一定的制度必须建立在相应的文化基础之上,必须不断培育相应的社会文化氛围,并提出了“政治文化”这一崭新的概念,开启了比较政治学新的研究领域。其中,以阿尔蒙德为代表的比较政治学体系最具权威性,他给政治文化下的定义也得到学术界的承认。“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰、和感情[7]。”我们认为,政治文化从狭义角度即从观念形态来界定可理解为人们在长期的政治生活和政治实践中所形成和发展的,对政治活动、政治关系、政治形式及自身在政治活动中的地位和角色的政治意识形态、政治心理倾向和政治价值取向的总和。那么作为和政治文化如出一辙的行政文化也应该从狭义的角度来界定,从观念形态、心理倾向等精神意识的角度去把握行政文化概念。
(二)行政文化内容的合理界定。
1、行政文化主体的确定。对于行政文化的主体,我比较认同台湾学者张金鉴的看法,把行政文化的主体界定为政府官员和公务人员。有的学者从生态学的角度认为,行政文化是政府官员和人民大众相互认同、相互作用而形成的,所以行政文化的主体既包括政府人员,也包括行政系统外的广大人民群众。对此,我们认为应该从狭义的角度来界定行政文化的概念,是在行政人员之间的相互活动之间即行政过程中形成的,而这一系统外的人民大众是被影响者,他们虽然也参与了行政活动,但最终是通过行政人员来界入行政过程的,所以从根本上说不属于行政文化的主体。
2、合理界定行政文化概念的内涵与外延。行政文化是从文化的高度来认识和研究社会公共行政管理工作,从文化深层次来探讨行政管理高效化、制度化、法制化的规律性,从文化底蕴角度来研究如何全面提高国家公务员整体素质的一种思想道德文化体系,一种精神文化的复合体,包含着极其丰富的内涵。
首先,从文化的角度把握行政文化的本质。行政文化是文化的下位概念,是社会文化中行政活动中表现出来的一种独特的政治文化形式,它与社会行政活动有着直接的关系。政治文化是社会文化体系中的一个特殊方面,是上层建筑中意识形态领域的一种特殊文化,是人们参与政治活动所形成的文化。行政文化是政府在行政活动中表现出来的一种独特的文化形式。它包括行政人员对行政系统的态度、感情、信仰、价值等。所以把握行政文化,要从文化的角度来看:既要把握行政中的文化,又要看到行政文化中的行政,从文化的角度看行政,把握行政中的文化,这才是行政文化的本质。
其次,要充分认识行政文化的特征。行政文化同文化一样,是人的后天实践的产物,是通过学习、传递而被社会成员接受掌握。具体来说,行政文化有三个特征:①时代性。行政文化是阶级社会的产物,具有鲜明的时代特征。另外,作为一种社会文化形态,不是凝固不变的,它总是随着社会的变迁而变化。②继承性。任何行政文化都或多或少受到传统文化的影响,并且相互渗透。新的行政文化总是在批判和继承传统文化的基础上形成和发展起来的。③模式性。行政文化是客观行政过程在社会成员心理反映上的积累和积淀,表现出模式性的特征。具体反映在因为历史背景、地理环境、民族性格、生活习惯及价值观念的不同,各国行政系统所反映和表现出来的文化意识和特色,即不同的国家存在着不同的行政文化模式。
一个概念在正确反映对对象本质的同时,也要反映具有这些本质属性的对象,即概念的外延。行政文化的外延包括行政价值,行政态度,行政道德,行政思想以及行政习俗。
行政价值是行政文化核心的价值观。行政价值观是价值观在行政领域内的具体化,是行政主体对行政活动及其目标、结果的稳定的心理取向、评价标准和行为定势,实质是行政主体需要和利益的内化。行政价值观是人的行为的内在驱动力,是一定社会行政管理的整体化、意志化、个体化的群体意识,从根本上决定了行政活动的走向。
行政态度、行政道德、行政思想是行政文化外延的骨架。行政态度是行政主体在行政过程中所表现出来的比较稳定的评价和行为倾向,突出表现为行政情感,即行政主体在行政过程中的直观评价和内心体验,如好恶、爱憎等。行政道德是存在于人们内心并以一定的善恶标准调整行政关系、指导行政行为的规范准则。行政思想是对行政活动的一种高级的理性思维和高度抽象的精神活动。它是对行政活动的一种本质的、自觉的反映,并通过一系列的概念、判断、推理等思维形式表现出来。
行政习俗是行政文化的行为样式和载体,是行政主体在长期共同生活中形成的具有普遍意义的习惯和风俗。
四、结论新晨
基于以上对行政文化的分析,我们认为应该这样定义行政文化:所谓行政文化是指行政人员在一定的社会文化文化背景下所形成的对行政体系行政活动的态度、情感、信仰、价值观等观念,以及行政人员中行政实践中所遵循的行政原则、行政传统和行政习惯等。作为行政管理深层次的软件因素,行政文化综合反映了政府管理的进步状,是行政管理之魂。
参考文献
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（一）消极的特点
第一，中国行政文化属伦理型文化，当代中国行政文化也不可避免地受到了历史上德治传统的影响。德治源于周朝的行政文化模式。德治提倡以治国者的自身道德修养为管理国家的基本出发点，一味强调抽象的品德修养为管理国家的基本出发点，一味强调管理者的抽象品德和修养。
第二，中国行政文化突出表现为人格取向，在行政管理中具体地表现在人格化的权威服从关系和人格化的人际交往关系。
第三，中国行政文化在很大程度上带有封闭与排他的特征。行政体系缺乏与其他社会体系的经常流，行政活动也就缺乏相应的透明度，决策过程中缺乏社会成员的积极参与，实施过程中又缺乏来自社会有效的监督。
第四，中国行政文化中形式主义非常明显。行政活动过分拘泥于形式和常规，因循故习，做官样文章，公文旅行，办事拖拉，久而久之，养成了很大的惰性。
第五，中国行政文化带有浓厚的官本位色彩。由于泛道德主义，个人取向，封闭排他，形式主义等因素，行政活动缺乏法律的有效约束，有时行政权力甚至凌驾于法律之上。
（二）积极的特点
1、导向性。行政文化作为一种共同的价值观，直接影响着行政目标的确立。同时，行政文化还能使行政人员、行政组织内部的各种力量在共同价值观的指导下，引导到一个共同的目标。
2、约束性。行政文化一方面通过将共同价值观向行政人员个人价值观内化，使行政组织在理念上确定一种内在的、自我控制的行为标准，借助其微妙的作用，以看不见的形式操纵着行政组织的活动，规范、指导、约束着行政人员的行为。
3、自律性。中国行政文化所固有的自律性，是现代行政管理所不可或缺的。道德作为行政权力的自我约束机制之一，有着不可替代的作用。
4、整合性。行政人员坚守的价值观和信念表现出强烈的感染力。
5、人本性。中国行政文化中的人本主义思想，与现代行政管理的发展趋势是相吻合的中国行政文化中的人本主义特色也是现代行政管理所需要的，它对于增强行政权力的合法性，对于改进行政管理方法，对于强化人们的主人翁意识，都是必不可少的。
二、当代行政文化创新的意义和趋势
随着新经济时代的到来，我国公共行政内外部环境的全球化、知识化和信息化等发展变化，加强公共行政文化建设和创新具有非常重大的现实意义。
1、公共行政文化创新是塑造现代政府形象的重要途径。政府形象是人们对政府提供“公共产品”的直观评价和内心体验；是人们对政府客观存在的整体印象和自我认同，并且增加人们对公共行政的信任度和支持度。良好的政府形象是政府宏观调控、市场监控、社会管理和公共服务可资利用的重要资源,是减少政策制定压力和政策执行阻力,提高政策评估动力和政策实施效益的取之不尽的源泉。
2、加快行政文化建设有利于行政改革的深化。行政文化是促使行政系统内部有效整合的“凝聚剂”。我国的行政改革不仅仅包括政府体制的革新、政府机构的精简和政府职能的转变,而且在更深层意义上还蕴含着行政文化环境的变革。行政文化建设能够引导行政改革的发展方向,可以保证行政改革沿着正确健康的轨道顺利发展,从而促进和推动行政改革的深化。
3、公共行政文化创新是降低公共政策执行成本的有效手段。所谓公共政策执行成本也称之为“政策运行成本”，它既包括直接的实际耗费，也包含间接的财富损失，尤其是执行部门在实施政策中因宣传、解释、传达等所消耗的资源，以及政策对象抵制和削弱执行效率，加大政策投入而引起的损耗部分，加强行政文化创新就有利于降低政策执行成本。
4、加快行政文化建设有利于提高行政人员的素质。行政文化是一种特殊的文化形态。一方面,行政人员按照行政文化的发展要求不断地塑造自身的心智,是“化人”的过程;另一方面,行政人员又在不断地通过提高自身的素质来创造和推动新的行政文化产生和发展,即“人化”的过程。行政文化建设的目标就是要提高行政人员的思想政治觉悟,增强他们的使命感、责任感、自豪感和主人翁感。
因此，当代行政文化出现以下五大发展趋势和走向：
1、由集权型行政文化向参与型行政文化转变。所谓参与式行政文化，即不仅行政活动是以行政主客体的积极参与而非消极应付为特征、而且行政客体对主体的行为内容及方式也会积极施加自己的影响。现代管理理论发展到今日，日益强调参与式的管理，强调激发被管理者的能动力量，我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》的颁布是参与式行政文化得到肯定、推广和保护的标志。
2、由管制型行政文化向服务型行政文化转变。在我国目前条件下,要实现管制行政文化向服务行政文化的转变,需要健全行政民主监督机制，提高行政管理活动的公开性和透明度,由“黑箱”行政模式转为公开性行政模式,使政府部门按照一定的制度、法规、程序行使公共权力,从而使全体社会成员可以有效地监督政府行为。通过公开的行政模式这一“玻璃屋”来实现法治行政文化和服务行政文化在广大行政人员中的内化。
3、由人治型行政文化向法治型行政文化转变。向法治行政文化的转变,首先要求政府在理念上向法治化、市场化和民主化转变,以此指导公共行政,并最终在制度表述上和执法实践中真正体现法治精神。
4、由松散低效型行政文化向高效型行政文化转变。在传统的计划经济体制和高度集权的政治体制下，中国行政机关的通病是人浮于事、效能不高，同时又存在铺张浪费、形式主义、弄虚作假等不良风气。目前中国社会的发展，对这种松散低效的行政文化提出了有力的挑战，效能、效益和效率开始成为人们衡量行政文化的重要参量，也成为行政文化变革的努力方向。市场国际化意味着剧烈的竞争，缩减编制、裁减冗员、减化手续、提高效率、注重效益、增强服务已成为社会对行政的急切要求。
5、由全能型行政文化向分化型行政文化转变。在这种情况下,就必须实行由全能行政文化向有限行政文化的转变,在指导思想上确立有限行政的意识,完善政府行为的约束机制。这包括：①约束:政府行政必须限定在宪法允许的范围内；②民主约束:政府接受人民代表大会及其常委会的监督和约束；③财政约束:用现代财政预算制度约束政府财政收支；④分配约束:政府在利益分配中，坚持政务公开，自觉接受法律监督,坚持效率优先、兼顾公开的分配原则。
三、行政文化创新的理念
1、效益行政理念。
树立效益行政理念是公共行政文化创新的主要价值之一，效益行政理念促使行政机构及其人员在公共行政过程中，加强公共行政的成本效益分析，节省公共行政资源，降低公共行政成本，努力提高公共行政效率和公共服务质量，建设廉政政府。效益行政理念包括三个方面的内容；(1)务实行政。即实事求是，按客观规律办事，一切从实际情况出发，具体问题具体分析。（2）主动行政。随着社会变化的多样性和复杂性，公共行政要求及时主动地发现问题，解决问题，充分发挥公共行政的主观能动性。(3)科学行政。网络社会的到来和经济的信息化、全球化和知识化要求公共行政必须紧跟时代潮流，实行科学行政，应用现代科学技术，以科技进步的新成果不断改善行政方式，降低公共行政成本，从而提高公共行政效益。
2、服务行政理念。
创新行政文化就必须树立服务行政理念，坚决杜绝作风，转变政府职能，服务是一项崇高的事业，服务是行政人员的天职，服务是衡量行政人员素质高低的重要标准。作为新经济时代的行政人员必须牢固树立全心全意为人民服务的人生观、价值观;服务行政理念必须树立公仆意识、忠诚意识、奉献意识。
3、公开行政理念。
公开行政，即做到行政事项公开，行政过程公开，行政行为公开，让社会公众监督政府公职人员的行政行为，让人民群众有知情权、发言权和罢免权以制约公共权力滥用;公开行政，即政府提供公正透明的法律环境和政策环境，主动将服务事项、政策依据、办事程序、行政结果向社会公开，及时追踪并反馈社会公众意见。
关键词：行政文化；内涵；现状；改进建议
1行政文化的概念分析
关于行政文化概念的界定，当前学者们尚未达成共识，尚未形成相对集中的论域范围。总结归纳大概为三类，分别是广义、中义和狭义的行政文化。持广义观点的学者从广义的文化（指人类在社会发展过程中所创造的物质和精神财富的总和）角度出发，认为行政文化是指“由国家行政组织的物质设施、组织制度和行政组织及人员所应共同具有的思想、价值观念、思维模式、心理状态、行为标准、生活方式等所整合的一种独特的文化模式”，把行政组织机构、物质设施等纳入行政文化的范畴。持中义观点的学者认为文化包括制度和精神层面，认为“行政文化一般是指行政活动过程中，影响甚至决定行政参与者行为的一系列行政思想、行政意识、行政理念、行政心理、行政习惯、行政规则等……”。
2从行政文化的内涵角度反思我国法律、制度及政策中的行政文化现状
（1）重公务员基本业务素质，轻公务员行政意识和观念。目前国家公务员考试主要考查基本行政职业能力，缺乏行政意识和观念的考查。行政意识和观念尚未得到应有的重视。由于公务员职业的特性，没有正确的行政意识和观念很容易产生权力的异化，构建现代行政文化需继续完善公务员考试制度。
（2）“引咎辞职”尚未制度化，内化为行政道德任重道远。基于权责对等，《公务员法》中新增领导干部引咎辞职的规定。引咎辞职，是指公务员对其没有做好的工作（不作为）而造成的损失和负面影响，主动承担责任的一种自责行为。“引咎”出自承担责任的自觉，是主动请辞行为，是“官德”体现。但目前我国引咎辞职规定还未形成制度，许多政府官员失职后并不愿主动承担责任，反而借口推脱。
（3）“潜规则”尚存，法制缺位，良好行政规范形成受阻。“潜规则”相对于正式规则而言，指没有由国家权力机关制定颁布的但在现实社会中，在人们内心中实际潜在，并在人们的实际行为中利益往来中大行其道的非正式规则。“潜规则”是传统宗法族制、官僚政治以隐性的方式积淀在行政人员心头的处事规则，是一种“经济人”理性下的行政文化，追求个人利益。目前，我国行政人员的行政行为在很大程度上受到“潜规则”的影响，致使法律制度事实上归于形式，阻碍现代行政规范的形成。
（4）行政执法僵硬呆板，不利于形成正确的行政价值观。严格依法行政导致许多行政人员只唯“法”，不唯“实”。这里所指“法”是指法律条文，而“实”则是指法的价值。正确的行政价值观不仅要行政人员按照法律规定办事，当遇到某些法律条文规定与法的价值冲突时，还必须能够凭借正确的行政价值观进行辩证推理，从而真正实现依法行政。如，交警对于闯红灯为抢救生命的司机的处理，就是对法律秩序和正义进行价值判断。
（5）应急“”局限不容忽视，制约良好行政心理的形成。《中华人民共和国行政监察法》规定：监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明。10几年来，“”的实施，取得了一定效果，但其自身也存在一定的局限：如限制严格、范围局限，缺乏强制力，易导致违法事件与承担法律后果失衡等。领导干部和行政人员容易钻空子，避重就轻，逃避责任，难以有效抑制腐败现象，不利于形成良好的行政心理。
3改变现状、构建现代行政文化的建议
3.1提高“官纪”，从行政伦理角度构建现代行政文化
行政伦理是行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，它是维持行政管理活动参与者之间合理、正当关系的原则和规范。怀特的行政伦理思想主要体现在他对行政官员风纪——即他所谓的“官纪”问题的研究上。他指出：“官纪者，乃表现于行政人员热望、忠诚、合作、竭力负责及以服务为荣之精神也。”
3.2辩证的对待传统文化，取其精华，弃其糟粕，加以巩固和创新
要构建现代行政文化，对传统文化不能全盘否定，而应该批判的吸收。对传统文化的扬弃不能简单的一分为二，而应该以完整、发展的观点作客观具体分析。比如，儒家文化中的忠孝伦理思想、强调集体主义、富有人情味的人际关系等要素，很多学者认为是不适应现代要求的消极因子。
但在同样受儒家文化影响的日本、韩国却应用巧妙，独具特色。在构建现代行政文化的过程中，对传统文化的批判吸收非常重要，传统文化的积淀、传承和创新是行政文化塑造的根本，而外来文行政文化的的融合需要更加漫长的历程。
3.3继续推行政府机构改革，从结构上影响行政行为，构建现代行政文化
上世纪60年代，麻省理工学院的史隆管理学院（SloanSchoolofManagement）第一次开发完成一个叫做“啤酒游戏”（beergame）的模拟，参加者只须做一项决策。经过对“啤酒游戏”的结果反思得出：结构影响行为，不同的人处于相同的结构中，倾向于产生性质类似的结果。当问题发生或绩效无法达成的时候，通常我们会怪罪于某些人或某些事情。然而我们的问题和危机，却常常是我们由所处系统中的结构造成的，而不是由于外部的力量或个人的错误。因此，继续深化行政体制改革和政府机构改革，有助于形成良好的现代行政文化，规范行政人员的行为。
3.4改善行政组织和人员的心智模式，建立学习型组织推动现代行政文化的构建
在行政管理的过程中，许多好的构想往往未有机会付诸实施；而许多具体而微的见解也常常无法切入运作中的政策；也许组织中有过小规模的尝试成果，每个人都非常满意，但始终无法全面地将此成果继续推展。研究发现，这根源于“心智模式”。所谓心智模式，是根深蒂固于心中，影响我们如何了解世界，如何采取行动的许多假设、成见或者图像、印象。心智模式常常无形当中指导着组织和人员的行为。对于优良的心智模式加以巩固，但是对于不好的心智模式就要加以改善。心智模式虽然是根深蒂固的，但不是不可改变的。
确定行政组织核心价值观，建立共同愿景，面向现实、面向未来构建现代行政文化。
核心价值本是一个舶来品，出自于1994年柯林斯和波拉斯发表的《基业长青》。一般认为，核心价值是指一个组织的最基本和持久的信念，具有内在性，被组织内的成员所看重，独立于环境、竞争要求和管理时尚，一般3-5条。而共同愿景，是组织全体衷心共有的目标，价值观与使命。在一定程度上，两者都是组织成员之于组织的共同奋斗精神和目标。核心价值观与共同愿景的确立和认同，对组织具有巨大的推动作用。如，中国移动的核心价值观是“正德厚生，臻于至善。”（语出《尚书•大禹谟》、《大学》）。“正德厚生，臻于至善”要求移动人以人为本打造以“正身之德”承担责任的团队，要求移动人成为以“厚民之生”兼济天下、承担社会责任的优秀企业公民，要求移动人培养精益求精、不断进取的气质，锻造勇于挑战自我，敢于超越自我的精神。从而造就我国通信行业的龙头老大。济南钢铁是中国钢铁行业中的一匹“黑马”，在短短的十几年中，一跃成为中国钢铁行业的骄子，钢产量突破千万吨级大关，跻身中国钢铁行业前列，无不得益于其核心价值观（可尊，可信，共创，共赢）。因此，借鉴企业成功文化经验，构建现代行政文化也是一个重要途径。
参考文献
［1］刘怡昌.中国行政科学发展［M］.北京：中国人事出版社，1996.
［2］门泉东.行政文化改造的意义［J］.理论界，1989，（6）：14-16.
任何一个行政组织的结构、运转程序、决策过程, 以及行政人员的行为、作风态度、价值观等都直接或间接地受行政文化的影响。新时期, 加强行政文化建设, 推进我国行政管理的现代化进程, 是中国行政管理现代化的必然要求。
一、行政文化对行政管理的影响
行政文化是社会文化在行政体系中表现出来的一种特殊的文化形式, 是与行政相关的文化。它是指公共行政人员及其工作人员在一定的社会文化背景下, 通过行政实践所积累、沉淀和形成的对行政体系、行政活动的态度、情感、信仰、价值观, 以及人们所遵循的行政原则、传统和习惯等。其核心是行政价值。行政文化是一种多层次的、复合的文化, 它的形成受到多方面因素的影响, 如历史条件、地理环境、社会制度、民族特性、文化心理、文化背景、传统习惯等。不同的社会文化背景、不同的行政活动培育出不同的行政文化, 行政文化的形成是一个长期而缓慢的过程, 一旦形成则具有相对稳定的特性。
例如, 时代性和民族性, 社会性和积淀性, 整合性与多元性, 普遍性与连续性, 渗透性与隐蔽性等。行政文化的形成及其特征决定了行政文化是一种潜在的无形的力量, 其影响是巨大的、无处不在、无时不有的。
二、中国传统的行政文化对行政管理的影响
正如黑格尔所说, 传统是活的东西, 影响着现在、未来。发轫于夏商周三代, 定型于两汉, 因袭发展与隋唐宋元明清各代, 横贯数千年经久不衰的中国传统行政文化, 虽遭受近代以来西学东渐欧风美雨的荡涤, 但仍然以强韧的生命力固存于今天的行政文化中。中国的行政文化有着鲜明的特色, 高云在他的《传统行政文化及其对构建和谐社会的政府效应分析》一文中总结为德治文化、统御文化、全能文化、专断文化、保守文化、泛政治化文化、暗箱行政文化等特征。
中国传统的行政文化存在着专制性与统一性、封建性与适用性、保守性与严密性、排斥性与兼容性、重形式轻效率、重人治轻法治、重权威轻民主、重集权轻分权、重经验轻制度等双重特征。双重特征的行政文化同样是把双刃剑, 它对行政管理的影响既有积极的作用, 也有消极的一面。首先, 中国传统行政文化中的德治文化、积极作为的行政文化、强调价值准则、强调集体主义等行政文化对我国的行政管理实践起着积极的作用。
第一, 传统行政文化中的某些思想在确定行政改革的价值取向上起着积极的作用。当前我国的行政改革包括民主和效率两个相互依存的价值取向, 但归根结底是要提高政府为人民服务的水平。中国传统行政文化中的民本思想与之有相通之处, 有助于行政改革价值取向的确定。此外, 主张薄赋税、轻刑罚、救济穷人、保护工商等的仁政思想, 对当前精简机构, 裁减冗员, 减轻纳税人的负担,完善社会保障制度, 保护和救助社会弱势群体等, 也有着一定的积极意义。
第二, 传统行政文化中的某些思想有利于推动改革时期行政关系的协调。传统行政文化中和为贵 的思想、求同存异的思想从中庸思想产生和发展, 作为处理人际关系的准则, 虽然其出发点是为了维护统治阶级的统治秩序, 但是在今天, 对于正确处理政府内部各种关系乃至政府与社会之间关系的原则, 仍然有着现实的意义。
三、加强行政文化建设, 推进行政管理改革
行政文化在政府行政改革中占有着重要的地位, 其转化和创新所涉及的范围, 直接反映了政府行政体制改革的力度、广度和难度。而且, 行政运行的机制、组织结构及管理方法等硬件资源的改革难度, 远远不及渗透于行政主体、行政组织及行政环境的软件资源的行政文化的建设的难度。如果不着眼于变革传统的、落后的行政文化,政府行政管理体制的改革就很难真正成功。行政文化的建设是一个长期而又艰巨的任务。
(一)以行政管理现代化要求为目标指向, 明确行政文化的建设目标
行政文化是行政管理的软环境, 是行政体系的深层结构, 被誉为行政管理之魂。它对行政管理变革起着积极的潜移默化的影响。处于社会转型时期, 我们的行政文化建设必然要以行政管理现代化的建设要求为指向。十六大指出, 我们的行政改革的具体目标是, 要进一步转变政府职能, 改进管理方式, 推行电子政务, 提高行政效率, 降低行政成本, 建设行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的行政管理体制。具体而言, 就是要建立服务型政府、法治型政府、效能型政府、廉洁型政府。行政文化的建设必须朝着这些方向发展, 即建立服务型的行政文化、法治型的行政文化、效能型的行政文化、廉洁型的行政文化。
(二)加强行政文化本身建设
针对行政文化的内涵, 加强行政文化建设首先要对行政文化本身的各个层面进行建设和创新。要以以上的目标为指向, 建设新型的行政思想、行政心理、行政道德。一方面, 要继承传统的行政文化中的优秀因子。美国的社会学家希尔斯指出, 作为一个社会的文化遗产和文化力量, 传统给人类生存带来了秩序和意义;一个社会不可能完全破除其传统, 一切从头开始或完全代之以新的传统, 而只能在旧的传统基础上对其进行创造性的改造。现代行政文化的建设并不意味着要摈弃传统的所有的引子。
要清除传统中落后的因子, 继承德治理念, 建立正确、乐观、健康的行政情绪、行政情感, 挖掘弘扬传统的道德体系中的合理内核。另一方面, 我们要借鉴现代西方公共管理浪潮下所倡导的行政文化理念, 以现代化的行政管理的要求树立稳定、健康、和谐的行政心理, 借鉴、吸收国外行政道德中合理的、适合中国国情的地方。我们仅仅需要用我们的宪法把它加以过滤, 只需要把放在批判的文火上烘烤, 并把其中的外国气体蒸馏掉。
关键词：行政文化；内涵；现状；改进建议
1行政文化的概念分析
关于行政文化概念的界定，当前学者们尚未达成共识，尚未形成相对集中的论域范围。总结归纳大概为三类，分别是广义、中义和狭义的行政文化。持广义观点的学者从广义的文化（指人类在社会发展过程中所创造的物质和精神财富的总和）角度出发，认为行政文化是指“由国家行政组织的物质设施、组织制度和行政组织及人员所应共同具有的思想、价值观念、思维模式、心理状态、行为标准、生活方式等所整合的一种独特的文化模式”，把行政组织机构、物质设施等纳入行政文化的范畴。持中义观点的学者认为文化包括制度和精神层面，认为“行政文化一般是指行政活动过程中，影响甚至决定行政参与者行为的一系列行政思想、行政意识、行政理念、行政心理、行政习惯、行政规则等……”。
2从行政文化的内涵角度反思我国法律、制度及政策中的行政文化现状
（1）重公务员基本业务素质，轻公务员行政意识和观念。目前国家公务员考试主要考查基本行政职业能力，缺乏行政意识和观念的考查。行政意识和观念尚未得到应有的重视。由于公务员职业的特性，没有正确的行政意识和观念很容易产生权力的异化，构建现代行政文化需继续完善公务员考试制度。
（2）“引咎辞职”尚未制度化，内化为行政道德任重道远。基于权责对等，《公务员法》中新增领导干部引咎辞职的规定。引咎辞职，是指公务员对其没有做好的工作（不作为）而造成的损失和负面影响，主动承担责任的一种自责行为。“引咎”出自承担责任的自觉，是主动请辞行为，是“官德”体现。但目前我国引咎辞职规定还未形成制度，许多政府官员失职后并不愿主动承担责任，反而借口推脱。
（3）“潜规则”尚存，法制缺位，良好行政规范形成受阻。“潜规则”相对于正式规则而言，指没有由国家权力机关制定颁布的但在现实社会中，在人们内心中实际潜在，并在人们的实际行为中利益往来中大行其道的非正式规则。“潜规则”是传统宗法族制、官僚政治以隐性的方式积淀在行政人员心头的处事规则，是一种“经济人”理性下的行政文化，追求个人利益。目前，我国行政人员的行政行为在很大程度上受到“潜规则”的影响，致使法律制度事实上归于形式，阻碍现代行政规范的形成。
（4）行政执法僵硬呆板，不利于形成正确的行政价值观。严格依法行政导致许多行政人员只唯“法”，不唯“实”。这里所指“法”是指法律条文，而“实”则是指法的价值。正确的行政价值观不仅要行政人员按照法律规定办事，当遇到某些法律条文规定与法的价值冲突时，还必须能够凭借正确的行政价值观进行辩证推理，从而真正实现依法行政。如，交警对于闯红灯为抢救生命的司机的处理，就是对法律秩序和正义进行价值判断。
（5）应急“”局限不容忽视，制约良好行政心理的形成。《中华人民共和国行政监察法》规定：监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明。10几年来，“”的实施，取得了一定效果，但其自身也存在一定的局限：如限制严格、范围局限，缺乏强制力，易导致违法事件与承担法律后果失衡等。领导干部和行政人员容易钻空子，避重就轻，逃避责任，难以有效抑制腐败现象，不利于形成良好的行政心理。
3改变现状、构建现代行政文化的建议
3.1提高“官纪”，从行政伦理角度构建现代行政文化
行政伦理是行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，它是维持行政管理活动参与者之间合理、正当关系的原则和规范。怀特的行政伦理思想主要体现在他对行政官员风纪——即他所谓的“官纪”问题的研究上。他指出：“官纪者，乃表现于行政人员热望、忠诚、合作、竭力负责及以服务为荣之精神也。”
3.2辩证的对待传统文化，取其精华，弃其糟粕，加以巩固和创新
要构建现代行政文化，对传统文化不能全盘否定，而应该批判的吸收。对传统文化的扬弃不能简单的一分为二，而应该以完整、发展的观点作客观具体分析。比如，儒家文化中的忠孝伦理思想、强调集体主义、富有人情味的人际关系等要素，很多学者认为是不适应现代要求的消极因子。
但在同样受儒家文化影响的日本、韩国却应用巧妙，独具特色。在构建现代行政文化的过程中，对传统文化的批判吸收非常重要，传统文化的积淀、传承和创新是行政文化塑造的根本，而外来文行政文化的的融合需要更加漫长的历程。
3.3继续推行政府机构改革，从结构上影响行政行为，构建现代行政文化
上世纪60年代，麻省理工学院的史隆管理学院（SloanSchoolofManagement）第一次开发完成一个叫做“啤酒游戏”（beergame）的模拟，参加者只须做一项决策。经过对“啤酒游戏”的结果反思得出：结构影响行为，不同的人处于相同的结构中，倾向于产生性质类似的结果。当问题发生或绩效无法达成的时候，通常我们会怪罪于某些人或某些事情。然而我们的问题和危机，却常常是我们由所处系统中的结构造成的，而不是由于外部的力量或个人的错误。因此，继续深化行政体制改革和政府机构改革，有助于形成良好的现代行政文化，规范行政人员的行为。3.4改善行政组织和人员的心智模式，建立学习型组织推动现代行政文化的构建
在行政管理的过程中，许多好的构想往往未有机会付诸实施；而许多具体而微的见解也常常无法切入运作中的政策；也许组织中有过小规模的尝试成果，每个人都非常满意，但始终无法全面地将此成果继续推展。研究发现，这根源于“心智模式”。所谓心智模式，是根深蒂固于心中，影响我们如何了解世界，如何采取行动的许多假设、成见或者图像、印象。心智模式常常无形当中指导着组织和人员的行为。对于优良的心智模式加以巩固，但是对于不好的心智模式就要加以改善。心智模式虽然是根深蒂固的，但不是不可改变的。
确定行政组织核心价值观，建立共同愿景，面向现实、面向未来构建现代行政文化。
核心价值本是一个舶来品，出自于1994年柯林斯和波拉斯发表的《基业长青》。一般认为，核心价值是指一个组织的最基本和持久的信念，具有内在性，被组织内的成员所看重，独立于环境、竞争要求和管理时尚，一般3-5条。而共同愿景，是组织全体衷心共有的目标，价值观与使命。在一定程度上，两者都是组织成员之于组织的共同奋斗精神和目标。核心价值观与共同愿景的确立和认同，对组织具有巨大的推动作用。如，中国移动的核心价值观是“正德厚生，臻于至善。”（语出《尚书•大禹谟》、《大学》）。“正德厚生，臻于至善”要求移动人以人为本打造以“正身之德”承担责任的团队，要求移动人成为以“厚民之生”兼济天下、承担社会责任的优秀企业公民，要求移动人培养精益求精、不断进取的气质，锻造勇于挑战自我，敢于超越自我的精神。从而造就我国通信行业的龙头老大。济南钢铁是中国钢铁行业中的一匹“黑马”，在短短的十几年中，一跃成为中国钢铁行业的骄子，钢产量突破千万吨级大关，跻身中国钢铁行业前列，无不得益于其核心价值观（可尊，可信，共创，共赢）。因此，借鉴企业成功文化经验，构建现代行政文化也是一个重要途径。
参考文献
［1］刘怡昌.中国行政科学发展［M］.北京：中国人事出版社，1996.
［2］门泉东.行政文化改造的意义［J］.理论界，1989，（6）：14-16.
